地理信息技術(shù)在行政區(qū)劃管理工作中的應(yīng)用

秦文靜

摘 要：本文圍繞近年來，河南省地圖院為河南省民政廳行政區(qū)劃管理工作所做的任務(wù)進行了簡單的描述，希望更多的人了解地理信息技術(shù)。在大數(shù)據(jù)時代，地理信息數(shù)據(jù)成為各行各業(yè)的基礎(chǔ)框架數(shù)據(jù)，通過地理信息技術(shù)提高工作效率，實現(xiàn)共建共享、互聯(lián)互通。

關(guān)鍵詞：地理信息技術(shù)；地理信息數(shù)據(jù)；行政區(qū)劃管理

中圖分類號：P208 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-0037（2018）8-83-3

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2018.08.020

Abstract： This paper briefly described the tasks that Henan Map Academy had done for the administrative division management of Henan Civil Affairs Department in recent years. We hope that more and more people will understand geographic information technology. In the era of big data， geographic information data have become the basic framework data of all walks of life， through geographic information technology we can improve work efficiency， and achieve co-construction， sharing， interconnection and interoperability.

Key word： geographic information technology； geographic information data； administrative division management

1 引言

行政區(qū)劃是行政區(qū)域劃分的簡稱，是國家為了進行分級管理而實行的區(qū)域劃分[1]，直接關(guān)系到行政管理效能、資源科學(xué)配置和生產(chǎn)力合理布局，事關(guān)一個地區(qū)發(fā)展穩(wěn)定大局和長治久安。1985年國務(wù)院頒布了《行政區(qū)劃管理條例》（以下簡稱《條例》，在2016年又對《條例》進行了征求意見。

在人類活動中，80%活動與位置有關(guān)。地理信息是地理數(shù)據(jù)所蘊含和表達的地理含義，是與地理環(huán)境要素有關(guān)的物質(zhì)的數(shù)量、質(zhì)量、性質(zhì)、分布特征、聯(lián)系和規(guī)律的數(shù)字、文字、圖像和圖形等的總稱。地理信息技術(shù)是指獲取、管理、分析和應(yīng)用地理空間信息的現(xiàn)代技術(shù)的總稱。

在信息化大數(shù)據(jù)時代，地理信息技術(shù)通過編制標(biāo)準(zhǔn)界線詳圖、建立行政區(qū)域界線管理系統(tǒng)、界線巡查系統(tǒng)、地名管理系統(tǒng)等有效地提高了行政區(qū)劃管理水平；在《條例》征求意見稿中申請變更行政區(qū)劃提交的材料中更是明確了需提供“行政區(qū)劃現(xiàn)狀和變更示意圖”。本文以近年來基于地理信息技術(shù)手段為行政區(qū)劃管理工作所做的案例為中心，重點分析應(yīng)用效果，以期為地理信息技術(shù)在其他行業(yè)的應(yīng)用提供參考。

2 行政區(qū)劃管理工作

行政區(qū)劃管理工作主要包含區(qū)劃管理、地名管理、界線管理等3方面工作。區(qū)劃管理包括行政區(qū)劃的調(diào)整、設(shè)立、政府駐地的遷移等；地名管理包括地名的命名、更名；界線管理包含界線的調(diào)整、勘定、聯(lián)檢、界樁設(shè)立、維護等工作。

3 地理信息技術(shù)

地理信息技術(shù)既包含傳統(tǒng)地圖編制、工程測量、大地測量等技術(shù)，還包含近20年新興的遙感、衛(wèi)星定位系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)等核心技術(shù)和虛擬環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)GIS等其他技術(shù)。以下簡要介紹一下新興的核心技術(shù)。

3.1 遙感技術(shù)

遙感，可理解為遙遠的感知[2]，是指在航空、航天器上搭載一定的技術(shù)裝備，對地表物體進行遠距離的感知，主要為航天遙感（衛(wèi)星、飛船、空間站等）和航空遙感（飛機、無人機等），現(xiàn)階段也有了基于高塔、車船等的地面遙感。近年來，世界各國在這方面都投入了較大的科研力量，在未來的戰(zhàn)爭中遙感技術(shù)將起決定性作用。而我國也自主研發(fā)了高分系列衛(wèi)星、資源系列衛(wèi)星等，傳感器具有獲取全色、多光譜、SAR數(shù)據(jù)等功能。遙感技術(shù)近年來主要應(yīng)用于資源調(diào)查、地理國情監(jiān)測、測繪、自然災(zāi)害防御監(jiān)測等工作。

3.2 衛(wèi)星定位系統(tǒng)

衛(wèi)星定位系統(tǒng)：利用衛(wèi)星，在全球范圍內(nèi)進行導(dǎo)航、定位等，具有全天候、全球覆蓋、高精度、時效高等特點。GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)由空間部分、地面控制部分、用戶設(shè)備部分組成[3]。目前全球主要定位系統(tǒng)有中國“北斗”（BDS）、美國GPS、歐盟“伽利略”（GALILEO）、俄羅斯“格洛納斯”（GLONASS）?！氨倍贰倍ㄎ幌到y(tǒng)為提高其精度，還在地面上增加了地基增強系統(tǒng)。2018年河南省將全面完成地基增強系統(tǒng)的布設(shè)，總量達到254個。

3.3 地理信息系統(tǒng)

地理信息系統(tǒng)，簡稱GIS，就是把地圖信息存儲到計算機里，制成電子地圖，使人們通過計算機迅速查詢到目標(biāo)，它是一種特定的十分重要的空間信息系統(tǒng)，具有采集、儲存、管理、運算、分析、顯示和描述等功能[4]。數(shù)字城市、智慧城市的建設(shè)都離不開地理信息系統(tǒng)，或均需建立在地理空間框架數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上。隨著數(shù)據(jù)獲取手段的增加，形成了各行各業(yè)的云數(shù)據(jù)，而GIS系統(tǒng)可以很好地挖掘利用空間維度和時間維度的云數(shù)據(jù)，找出其內(nèi)在聯(lián)系，并預(yù)測其未來發(fā)展趨勢。

4 地理信息技術(shù)與行政區(qū)劃管理的結(jié)合

中華人民共和國成立后，行政區(qū)劃管理工作除了日常工作外，還進行了兩項較大任務(wù)：地名普查和行政區(qū)域界線勘定。其中1979—1986年，我國開展了第一次地名普查，2014年7月—2018年6月，我國開展了第二次地名普查（現(xiàn)普查結(jié)束，進入成果轉(zhuǎn)換期）；1996—2001年，我國全面完成了省、縣兩級行政區(qū)域界線勘定工作。這兩項大工程都結(jié)合了地理信息技術(shù)。

4.1 地理信息技術(shù)在地名普查中的應(yīng)用

20世紀(jì)80年代的第一次地名普查，由于當(dāng)時的計算機技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、地理信息技術(shù)都還未發(fā)展起來，普查主要為人工方式，通過實地調(diào)查走訪，填寫地名卡片。成果主要有標(biāo)準(zhǔn)地名卡片（主要為鄉(xiāng)級以上行政區(qū)、農(nóng)村居民地等要素）、典（地名詞典）、志（地名志書）等，這些成果主要留存于民政局、檔案館，向社會公開的較少。

第二次地名普查在進行頂層設(shè)計時，將地理信息數(shù)據(jù)、定位技術(shù)、GIS技術(shù)等納入其中，并且要求承擔(dān)作業(yè)單位應(yīng)具備測繪資質(zhì)。

首先，充分利用已獲取的地理信息數(shù)據(jù)：國家統(tǒng)一下發(fā)1∶50 000地形圖（去除與地名無關(guān)的涉密信息后的地形圖）作為底圖，并要求各地區(qū)收集現(xiàn)勢性較高的1∶10 000地形圖或更大比例尺地形圖、遙感影像圖、地理國情普查成果圖件、各種地圖（行政區(qū)劃地圖、交通圖、水利圖）等，將這些資料統(tǒng)一整理后形成適宜本地區(qū)開展工作的工作底圖。收集到的遙感影像圖分辨率均大于2.5米，可清晰地判斷12大類地名的分布位置，對整個轄區(qū)內(nèi)有個概略認(rèn)知（很多具體承擔(dān)業(yè)務(wù)單位為外地單位），結(jié)合收集到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道提供目錄、相關(guān)志書、文件、工商注冊資料、數(shù)字城市地名址資料等可形成初判斷，形成普查目錄、確定普查工作量，為下一步人員安排提供依據(jù)。

其次，在地名普查外業(yè)工作中要充分利用地理信息定位技術(shù)，提高地名定位精度。第二次地名普查中要求使用國家2000坐標(biāo)系，保證其平面位置精度不低于20米（一普中只用文字描述其大約方位，不進行實地測量和上圖，無精度）。普查中，作業(yè)隊伍使用專業(yè)定位設(shè)備（利用北斗衛(wèi)星定位系統(tǒng)及地基增強系統(tǒng)），單點定位精度一般可達厘米級，部分較弱信號地區(qū)也可達分米級，無法實地測量的線狀地物通過遙感影像（2.5米分辨率）解譯，其精度在1米以內(nèi)，解決了定位不準(zhǔn)確問題。

再次，建立地名數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)定位、查詢、統(tǒng)計、分析等功能，實現(xiàn)普查成果共建共享。以工作底圖為基礎(chǔ)，建立基于空間位置的地名數(shù)據(jù)庫，地名數(shù)據(jù)庫空間數(shù)據(jù)包含行政區(qū)域界線、各級行政區(qū)、居民地、交通及其附屬設(shè)施、水系及其附屬設(shè)施、地貌等要素；屬性數(shù)據(jù)庫主要指這些空間信息的屬性，包含標(biāo)準(zhǔn)名稱、所屬行政區(qū)、經(jīng)緯度、地名來歷、地名含義、地名沿革等。

最后，成果轉(zhuǎn)換，編制圖、錄、典、志。這里的圖指的是編制標(biāo)準(zhǔn)地名圖集、地名掛圖、建立公開的地名網(wǎng)站等。標(biāo)準(zhǔn)地名圖集是國家級和省級的重要成果，是公開向社會發(fā)布的，今后再涉及圖集中地理要素的名稱時，均以此為準(zhǔn)；地名掛圖是每級普查成果的重要組成部分，是最終成果驗收時的驗收項，是以影像圖或普通地圖為底圖，表達普查內(nèi)容的名稱及空間分布；地名網(wǎng)站是將地名數(shù)據(jù)庫中可公開部分向公眾開放，實現(xiàn)普查成果的最大利用。

在這些工作中每個環(huán)節(jié)均需利用到地理信息技術(shù)，特別是在成果轉(zhuǎn)換中，利用地理信息技術(shù)手段，對普查成果進行脫密（刪除涉密信息、進行制圖綜合、降低位置精度），為下一步成果使用打下了基礎(chǔ)?？傮w而言，通過利用地理信息技術(shù)減少了工作量、提高了成果質(zhì)量、豐富了成果類型、擴大了成果應(yīng)用。

4.2 地理信息技術(shù)在界線管理中的應(yīng)用

我國在1996—2001年開展的省、縣兩級行政區(qū)域界線勘定工作，在技術(shù)上完全以地理信息技術(shù)為支撐?？苯绲讏D數(shù)據(jù)利用1∶10 000、1∶50 000、1∶100 000地形圖，也是最終雙方政府簽字確定的界線走向成果之一（界線協(xié)議書和協(xié)議書附圖），技術(shù)手段采用全野外實地測量。部分確實無法到達的區(qū)域，如原雙方無爭議，按原地形圖上界線（測繪成果）走向簽訂協(xié)議。這次勘界工作是中華人民共和國成立以來，我國首次進行的界線測繪，形成了法定界，為邊界安定提供了強有力的保障。

近年來，我們結(jié)合地理信息技術(shù)，在勘界的基礎(chǔ)上圍繞界線管理，編制了《河南省縣級行政區(qū)域界線詳圖集》（以下簡稱《詳圖集》，研發(fā)了“河南省行政區(qū)域界線管理系統(tǒng)”（以下簡稱“界線管理系統(tǒng)”）、“河南省省級界線三維系統(tǒng)”（以下簡稱“三維系統(tǒng)”），在界線勘定及聯(lián)檢中，又研發(fā)了“界線巡查系統(tǒng)”，這些成果被廣泛應(yīng)用于日常工作。

4.2.1 《詳圖集》、“界線管理系統(tǒng)”、“三維系統(tǒng)”?？苯绾蟮膮f(xié)議書附圖是標(biāo)準(zhǔn)地形圖（機密成果），由雙方政府簽字蓋章，在日常工作中不便于使用，為此，編制了《詳圖集》?！对攬D集》以附圖為基礎(chǔ)，編制界線兩側(cè)各5千米，形成帶狀圖（減少涉密內(nèi)容，降低泄密風(fēng)險），既反映了界線走向、界樁位置，又將界線周邊情況（道路、居民地、水系、地貌等）進行了反映，以市為單位裝訂成冊?！对攬D集》編制完成后，成了查閱日常工作用圖，只有遇到爭議時才查閱原附圖。

地圖有直觀、總攬全局的特性，但在快速查找、統(tǒng)計分析等功能上相對較弱，為彌補圖集缺陷，我們利用GIS技術(shù)，自主研發(fā)了管理系統(tǒng)?！敖缇€管理系統(tǒng)”以《詳圖集》數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，將數(shù)據(jù)進行分類，形成空間數(shù)據(jù)庫，根據(jù)管理需要，建立專題數(shù)據(jù)屬性庫（界線、界樁），實現(xiàn)了界線的定位、查詢、統(tǒng)計、分析等GIS功能。該系統(tǒng)還將界線勘定過程中重要文件進行掃描，附屬到界線屬性庫中，通過點擊界線或界樁，可查閱勘界時形成的協(xié)議書、協(xié)議書附圖、界樁登記表、會議紀(jì)要等相關(guān)原始文件。

近年來，河南省處理與周邊省份邊界資源糾紛時，均采用了外業(yè)實地定位糾紛地—套合《詳圖集》數(shù)據(jù)—GIS統(tǒng)計分析—形成糾紛報告的流程。在河南和山西省界交界處，煤炭非法開采案件中，利用數(shù)據(jù)準(zhǔn)確判斷開采地在山西省境內(nèi)，應(yīng)由山西省監(jiān)督管理。通過明確了管理主體，成功避免了由于界線不清造成國家資源破壞、浪費。

河南省地勢西高東低，太行山脈、秦嶺山脈余脈（伏牛山脈）、桐柏-大別山脈從西南方向形成包圍。河南省與山西省、陜西省、湖北省界線基本處于山區(qū)，很多地方很難進入，在勘界時按照走山脊或山谷（分水線或合水線）的特點部分采用原地形圖上界線。地形圖地貌采用等高線的方法表示，非專業(yè)人員很難判別地形與界線關(guān)系，為此，我們通過地理信息數(shù)據(jù)（DEM），利用地理信息技術(shù)，生成省界周邊三維立體模型，使省界走向淺顯易讀。

4.2.2 “界線巡查系統(tǒng)”?？苯缃Y(jié)束后，界線管理工作重點轉(zhuǎn)入巡查、調(diào)整，維護邊界穩(wěn)定。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，土地資源越來越少，特別是在城市周邊，經(jīng)常發(fā)生占地時雙方爭搶土地資源，發(fā)生事故或需要承擔(dān)責(zé)任時，雙方相互推脫，并且隨著人員的調(diào)整，很難把界線走向描述清楚?！敖缇€巡查系統(tǒng)”將勘定的法定界線加入手持移動端設(shè)備，并且加入影像圖和普通電子地圖，將界線和影像圖、電子地圖疊加，通過GIS功能（實地距離預(yù)警、標(biāo)注、查詢等）進行界線巡查。

“界線巡查系統(tǒng)”在使用過程中，為避免泄密，我們采取單機版，為了便于數(shù)據(jù)上傳、整合，研發(fā)了PC端。主要功能包括以下方面：①定位功能：移動端設(shè)備可加裝北斗地基增加系統(tǒng)定位卡（精度可提升到分米）；②照片拍攝、上傳：拍攝照片只接具備經(jīng)緯度、可手動標(biāo)注位置信息、備注信息（如變化情況）拍攝照片可上傳到PC端，并可在同系統(tǒng)內(nèi)進行上、下級交換；③距離預(yù)警：界線是無形的，隨著人員變化和界線周邊地物變化，實地定位難度較大，通過預(yù)警系統(tǒng)可提示距離界線的距離，提升工作效率；④使用權(quán)限：根據(jù)使用單位，設(shè)定使用權(quán)限，根據(jù)權(quán)限調(diào)用界線及影像和電子地圖數(shù)據(jù)（縣級只能調(diào)用和自己相關(guān)數(shù)據(jù)、市級只能調(diào)用本市縣界和與本市相關(guān)數(shù)據(jù)、省級可調(diào)用全省數(shù)據(jù)）；⑤標(biāo)注、修改、刪除等通用功能。

5 結(jié)語

近年來，我國進行了經(jīng)濟、人口、水利、土地、農(nóng)業(yè)等很多全國性普查，普查成果對外公布的主要為文字和表格，在使用上由于缺乏空間位置支撐，形成了交換壁壘，很多普查成果無法高效地服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)。

在行政區(qū)劃管理工作，通過地理信息數(shù)據(jù)和技術(shù)，效率明顯得到了提升，并且行政區(qū)劃成果得到了應(yīng)用，在與其他廳局?jǐn)?shù)據(jù)共建共享時，通過簡單加工即可實現(xiàn)快速提供，減少了復(fù)投入。

參考文獻：

[1] 中國大百科全書編委會.中國大百科全書[M].北京：中國大百科全書出版社，2011.

[2] 盧小平，王雙亭.遙感原理與方法[M].北京：測繪出版社，2012.

[3] 徐紹銓，張華海，楊志強，等.GPS測量原理及應(yīng)用[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2002.

[4] 李建松.地理信息系統(tǒng)原理[M] .武漢：武漢大學(xué)出版社，2006.