遼寧省村級集體經(jīng)濟發(fā)展的問題與對策

◎蘇 宇 郭 濤

一、遼寧村集體經(jīng)濟組織收益狀況分析

據(jù)遼寧農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計顯示，截止到2017年底，遼寧省有1169個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，12234個村；有村級經(jīng)濟組織3226個，由村委會代行村集體經(jīng)濟組織職能的村9008個。據(jù)對上報經(jīng)濟數(shù)據(jù)的12225個村統(tǒng)計，其集體經(jīng)濟組織總收入47.99億元（約占全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織總收入的1.1%），當年有經(jīng)營收益的村4105個，占村總數(shù)的33.58%（詳見附表）；無經(jīng)營收益的村8120個，占村總數(shù)的66.42%。

附表 2017年遼寧省村集體經(jīng)營收益情況

通過以上數(shù)據(jù)，可以看出遼寧省農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展狀況整體不佳，只有少數(shù)村集體經(jīng)濟較為發(fā)達，大多數(shù)村僅靠財政轉(zhuǎn)移支付補助資金艱難度日，債務數(shù)額較大，村級組織運轉(zhuǎn)困難?？傮w上全省農(nóng)村集體經(jīng)濟狀況分為三個層次：

第一層次是具有較強經(jīng)濟實力村集體。這種類型的村大都處于城市近郊，地緣優(yōu)勢明顯。在年收入100萬元以上的199個村中，大連占49.25%；沈陽占13.07%；鞍山占11.06%；其他11個市合計僅占26.63%。這些村集體資產(chǎn)的積累主要來自于三個方面：一是以農(nóng)業(yè)為依托，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展生態(tài)旅游，建農(nóng)產(chǎn)品交易市場，搞房地產(chǎn)開發(fā)，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，沿海地區(qū)發(fā)展養(yǎng)殖捕撈業(yè)，平原地區(qū)發(fā)展設施農(nóng)業(yè)；二是出租門市、廠房等取得的租金收入；三是村集體土地征地補償費的收入。

第二層次是有一定收入的村集體。這些村大都有一定數(shù)量的四荒、漁塘、果園、機動地等資源，每年取得一定的發(fā)包收入。或是有的村將村辦企業(yè)變賣后，因土地是集體的，每年從企業(yè)獲得一定的土地使用權收入。

第三層次是沒有任何收入的村集體。這些村大都屬于邊遠平原地帶，村集體除了村辦公場所以外無任何資產(chǎn)，村集體沒有產(chǎn)業(yè)，沒有山林、水塘等可供發(fā)包的集體資源，僅靠財政轉(zhuǎn)移支付資金維持基本運轉(zhuǎn)。

二、遼寧村集體經(jīng)濟發(fā)展面臨的困難與問題

遼寧省村級集體經(jīng)濟發(fā)展面臨的困難和問題很多，從基層反映的情況看，主要困難與問題有以下幾方面：

1.村級轉(zhuǎn)移支付補貼不足。農(nóng)村稅費改革以后，村干部報酬、村辦公經(jīng)費均由財政轉(zhuǎn)移支付來解決。但在實際工作中，村集體承擔過多的公共事物管理，如環(huán)境治理、防汛、防火、防疫、修路、征兵、換屆選舉、黨員村民代表人大代表開會誤工補貼、農(nóng)技推廣、開展設施農(nóng)業(yè)建設、為特困戶墊付共同生產(chǎn)費、精神文明建設、報刊訂閱、文化廣場建設、應對自然災害等突發(fā)性事件、完成上級部門臨時下派的任務等公益項目建設開支，在財政轉(zhuǎn)移支付資金中沒有包括，為保證村級組織正常運轉(zhuǎn)，村里只有舉債完成這些任務。除村干部報酬外，各村辦公經(jīng)費一般按《中共遼寧省委辦公廳、遼寧省人民政府辦公廳印發(fā)〈關于完善村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障機制促進村級組織建設的實施意見〉的通知》（遼委辦發(fā)［2010］37號）規(guī)定，即大村2萬，小村1.8萬元的標準來撥付。但這一補助標準目前很難滿足目前村集體基本運轉(zhuǎn)的需要，有經(jīng)營收益的村集體，尚有條件來彌補轉(zhuǎn)移支付資金的不足，但大部分村集體是沒有這個經(jīng)濟能力的。

2.村級集體經(jīng)濟組織極不健全，發(fā)展集體經(jīng)濟觀念弱化。統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制實行以后，集體的概念隨之弱化，基層干部和群眾發(fā)展集體經(jīng)濟的意識逐漸淡薄。有人認為在市場經(jīng)濟條件下，就是誰有本事誰掙錢，有無集體經(jīng)濟無關緊要。據(jù)統(tǒng)計，全省建立村集體經(jīng)濟組織的村僅有3226個，約占村總數(shù)的28.7%。沒建立集體經(jīng)濟組織的，都由村黨支部、村委會代行村集體經(jīng)濟組織職能，但由于村級“兩委”班子3年一換屆，許多村干部對村集體發(fā)展無法形成一個長遠的規(guī)劃，對發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的積極性不高。

3.村集體經(jīng)濟組織的法人地位與注冊登記還存在難題。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在現(xiàn)實社會經(jīng)濟生活中，是農(nóng)村集體土地、集體財產(chǎn)所有者的代表，它不僅與組織內(nèi)成員建立起了經(jīng)濟關系，同時也與社會其他市場主體有著事實上的經(jīng)濟聯(lián)系，在客觀上承擔著法人的角色。另外，村集體經(jīng)濟組織成員界定難，農(nóng)民要求分配集體資產(chǎn)的意愿較強烈等問題，有待在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革過程中加以解決。

4.集體資產(chǎn)在經(jīng)營中難以體現(xiàn)其應有的價值。有的農(nóng)村集體資產(chǎn)被低價拍賣，村辦企業(yè)在改制過程中被低價賣給個人所有，資源性資產(chǎn)被低價轉(zhuǎn)讓等。有的村集體資源被低價發(fā)包。實行農(nóng)村稅費改革前，由于務農(nóng)效益低、負擔重，很多人不愿意承包四荒資源，那時這些資源被長期低價發(fā)包，明顯低于當前市場價格，間接導致村集體經(jīng)濟組織發(fā)包收入減少。

5.村集體的經(jīng)濟項目少，缺少發(fā)展資金，缺少致富帶頭人，村集體發(fā)展空間有限。全省有三分之二的村沒有經(jīng)營收益，有經(jīng)濟發(fā)展項目的更是寥寥無幾，只靠發(fā)包資源和轉(zhuǎn)移支付度日，這也是村集體經(jīng)濟不發(fā)達的根本原因。

三、遼寧發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的措施

面對遼寧農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展面臨的困難與問題，遼寧省委、省政府極為重視，由省委組織部牽頭負責發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟工作，近年來省直各部門也采取了多種扶持措施發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。

1.開展扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點，增強村集體自我發(fā)展能力。一是加強對試點村扶持。2016年和2017年先后在400個行政村開展了試點工作（每年200個）。省以上財政對每個試點村給予150-200萬元的資金補助。二是創(chuàng)新財政獎補資金投入方式。財政獎補資金以股權投入方式扶持試點村開展試點工作。三是鼓勵試點村因地制宜探索不同類型的集體經(jīng)濟經(jīng)營形式。重點支持土地股份合作、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營股份合作等股份合作經(jīng)營形式。四是健全試點村內(nèi)部經(jīng)營管理機制。建立健全試點村民主議事決策機制和股份合作社章程、集體經(jīng)濟組織內(nèi)部經(jīng)營管理制度、財務管理制度等。五是加強科技支撐和服務保障。依托省內(nèi)涉農(nóng)科研院所和高等院校，組建專家科技服務團隊，為試點村發(fā)展集體經(jīng)濟提供科技服務。

2.采取多項措施減輕村級組織負擔，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。一是加強村級債務的管理。通過規(guī)范水、電等經(jīng)營性收費行為，村企賬目分設，加強村級財務管理等措施避免村級組織產(chǎn)生新債。從2008年開始，按照財政部統(tǒng)一部署，省財政廳開展了清理化解公益性村級債務相關工作，2012年全面完成農(nóng)村義務教育債務的清理化解工作任務。2012年11月之后，開始鄉(xiāng)村墊交稅費債務、其他公益性村級債務清理核實工作，兩項債務由縣級政府組織審計部門進行了審計核實認定，并經(jīng)市級政府審核匯總后上報省備案。二是開展農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點。通過試點探索集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制。2015年我省將海城市申報為國家首批農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革試點；2017年將北鎮(zhèn)市、彰武縣、調(diào)兵山市、大連市甘井子區(qū)申報為國家農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點，同時在全省各地選擇了374個村為省級改革試點；今年又將鞍山市、盤錦市、丹東市振安區(qū)、鐵嶺縣申報為國家整市整縣推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點。三是實行農(nóng)村集體“三資”委托代理。即在“三資”所有權、使用權、審批權和收益權不變的前提下，村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”委托代理服務中心簽署委托代理協(xié)議，由代理服務中心對“三資”實行監(jiān)管。四是開展農(nóng)村集體經(jīng)濟審計。在做好常規(guī)集體經(jīng)濟審計工作基礎上，做好農(nóng)村土地補償費分配、農(nóng)民負擔、糧食直補等專項審計。五是建立健全“三資”管理的各項制度，規(guī)范村級財務管理。

3.將發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，推動精準扶貧作為引領鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重要手段。2016年積極向國家爭取，將遼寧省綏中縣老大仗子鄉(xiāng)青牛山村等5個建檔立卡貧困村列入全國鄉(xiāng)村旅游扶貧工程觀測點，爭取國家政策支持。同時開展鄉(xiāng)村旅游扶貧示范村創(chuàng)建工作，從建檔立卡貧困村中選取一些具有發(fā)展旅游可能的村大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，對成功創(chuàng)建示范村給予政策傾斜，利用扶貧政策及資金推進當?shù)剜l(xiāng)村旅游發(fā)展，帶動貧困戶增收脫貧，并在全省范圍形成示范帶動效應，落實旅游精準扶貧，服務于全省扶貧工作大局。鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織創(chuàng)辦鄉(xiāng)村旅游合作社，或與社會資本聯(lián)辦鄉(xiāng)村旅游企業(yè)。鄉(xiāng)村居民可以利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人，可依法通過承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的方式，使用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地、未利用地，從事與旅游相關的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)。

四、遼寧村級集體經(jīng)濟發(fā)展的出路

發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟不僅需要各級黨委和政府的外部支持與扶持，更需要通過改革創(chuàng)新激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)生動力，只有內(nèi)外結(jié)合才是農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的根本出路。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是中央推出的一項重要改革，對推動農(nóng)村發(fā)展，完善農(nóng)村治理，保障農(nóng)民權益，探索形成農(nóng)村集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制都具有十分重要的意義，所以要抓住深化農(nóng)村改革的契機，在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中，把農(nóng)村集體資源變?yōu)橘Y產(chǎn)，探索股份合作等多種經(jīng)營新機制，為村級集體經(jīng)濟增添內(nèi)生動力。

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的主要任務就是以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權歸屬、推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革為重點任務，以探索集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制，從而促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕、農(nóng)村繁榮。目前，遼寧省的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革工作已經(jīng)啟動，全省各地將通過清產(chǎn)核資、成員界定、資產(chǎn)量化、股份設置、股權管理、資產(chǎn)運營、成立組織等一系列工作，明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權歸屬、維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權利、發(fā)展股份合作，形成既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調(diào)動個人積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟運行新機制。產(chǎn)權制度改革后建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在管理農(nóng)村集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務集體成員等方面將發(fā)揮其功能作用，帶動農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大。