軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮成熟度等級(jí)及策略研究*

閆紅偉,何 明,,牛彥杰,楊 壹,吳春曉

(1.軍事科學(xué)院系統(tǒng)工程研究院,北京 100141；2.中國(guó)人民解放軍陸軍工程大學(xué),江蘇 南京 210007)

當(dāng)前，軍隊(duì)與地方在協(xié)同聯(lián)合指揮等方面還未形成有效的體系機(jī)制,導(dǎo)致軍地聯(lián)合應(yīng)急力量的發(fā)揮受到諸多限制[1-3]?，F(xiàn)有軍地聯(lián)合應(yīng)急指揮體制有待重塑,敏捷高效的軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮機(jī)制有待完善,綜合集成的軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮信息處理系統(tǒng)有待貫通,戰(zhàn)訓(xùn)一致的軍地聯(lián)合應(yīng)急指揮訓(xùn)練有待加強(qiáng)[4-6]。因而聚焦于軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略,有效整合軍地雙方力量,在目前軍隊(duì)新的編制體制下和國(guó)家應(yīng)急管理部承擔(dān)的新職能任務(wù)背景下,針對(duì)如何構(gòu)建符合我國(guó)特殊國(guó)情的軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮體系展開(kāi)深入研究具有必要性和緊迫性[7-9]。

1 案例分析與存在問(wèn)題

1.1 典型案例分析

以突發(fā)事件應(yīng)急救援過(guò)程的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)控與預(yù)警、緊急處置與救援、災(zāi)后恢復(fù)與重建四個(gè)關(guān)鍵階段為“經(jīng)線”,以應(yīng)急指揮組織與指揮關(guān)系、應(yīng)急處置過(guò)程、應(yīng)急指揮方式、應(yīng)急指揮手段四個(gè)要素為“緯線”對(duì)三類案例進(jìn)行分析。具體在組織架構(gòu)、機(jī)構(gòu)編組、指揮關(guān)系;應(yīng)急預(yù)案響應(yīng)、應(yīng)急指揮流程、應(yīng)急指揮方式等方面存在待解決的問(wèn)題。

1.2 故障模型

以自然災(zāi)害類事件——“5.12”汶川特大地震突發(fā)事件為例。在抗震救災(zāi)初期,由于通信中斷,缺乏處置此類級(jí)別地震的經(jīng)驗(yàn),出現(xiàn)了較為混亂和無(wú)序的局面。不但沒(méi)有建立聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系,就連軍區(qū)范圍內(nèi)動(dòng)用空軍等力量都比較困難,成都軍區(qū)聯(lián)合指揮部在救災(zāi)前期的指揮權(quán)限受到很大的限制,使得很多救援行動(dòng)難以在第一時(shí)間快速展開(kāi)。存在沒(méi)有聯(lián)通，缺少互操作性，缺少帶寬,缺少知識(shí)， 缺少工具,沒(méi)有及時(shí)決策以及錯(cuò)誤的決策等問(wèn)題。故障模型如圖1所示。

以事故災(zāi)難類事件——天津港“8.12”特別重大火災(zāi)爆炸事件為例。事故救援指揮機(jī)構(gòu)軍地聯(lián)合,國(guó)務(wù)院派出多部委參加的聯(lián)合工作組,天津市黨政軍組成聯(lián)合救援指揮機(jī)構(gòu);應(yīng)急救援力量軍地協(xié)同,軍、警、民救援力量1.6萬(wàn)余人參與救援;救援行動(dòng)軍地聯(lián)動(dòng),多級(jí)多類指揮主體指揮關(guān)系較為清晰，行動(dòng)較為高效。存在沒(méi)有聯(lián)通,缺少知識(shí)，缺少工具,沒(méi)有及時(shí)決策以及錯(cuò)誤的決策等問(wèn)題。故障模型如圖2所示。

以社會(huì)安全類事件——烏魯木齊“7.5”事件為例。事件發(fā)生后,黨中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委先后緊急調(diào)集公安、武警、特警、部隊(duì)、兵團(tuán)、民兵等力量實(shí)施聯(lián)合維穩(wěn),逐步平息了事態(tài),控制了局面,恢復(fù)了秩序。存在缺少互操作性,缺少知識(shí)，缺少信任,沒(méi)有及時(shí)決策以及錯(cuò)誤的決策等問(wèn)題。故障模型如圖3所示。

2 軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮成熟度等級(jí)

成熟度等級(jí)是通過(guò)實(shí)體(集體)能夠恰當(dāng)運(yùn)用的具體方法定義的[10]。在C2的方法空間中,更高級(jí)別的成熟度等級(jí)代表有更多的選擇空間,在面對(duì)行動(dòng)空間中使命任務(wù)以及作戰(zhàn)環(huán)境的復(fù)雜變化時(shí),能夠表現(xiàn)出更好的適應(yīng)能力。為此,學(xué)者將C2劃分為5個(gè)等級(jí),又稱為C2成熟度模型,如圖4所示。其中,0級(jí)和1級(jí)分別是有沖突和消除沖突的C2,2級(jí)和3級(jí)分別是協(xié)同型和協(xié)作型的C2,最高級(jí)4級(jí)是邊緣型C2[11]。

當(dāng)前,我國(guó)各類突發(fā)事件呈現(xiàn)上升趨勢(shì),已進(jìn)入突發(fā)公共事件的高危期。在此背景下,僅依靠地方政府力量實(shí)施應(yīng)急救援任務(wù)已經(jīng)很難有效、及時(shí)加以應(yīng)對(duì)。因此,軍隊(duì)聯(lián)合地方遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)中的突發(fā)事件應(yīng)急救援任務(wù),是軍隊(duì)職能使命任務(wù)拓展的必然趨勢(shì),也是世界各國(guó)在加強(qiáng)政府應(yīng)急管理領(lǐng)域的普遍做法。由此結(jié)合指控成熟度等級(jí),提出軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮成熟度等級(jí)如表1所示。

伴隨我國(guó)社會(huì)各方面的深刻改革,以往諸多被掩蓋于政治、外交、軍事等領(lǐng)域之外的不安穩(wěn)因素凸顯,我國(guó)在國(guó)家安全領(lǐng)域表現(xiàn)出愈加復(fù)雜多變的趨勢(shì)。列舉2008南方雨雪冰凍災(zāi)害突發(fā)事件、甘肅舟曲“8.8”特大山洪泥石流災(zāi)害等9例典型案例,分析軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮案例成熟度等級(jí)，如表2所示。

3 軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮體系建設(shè)策略研究

針對(duì)以上9起典型事故案例中存在的問(wèn)題,并借鑒美國(guó)應(yīng)急管理署的2018-2022戰(zhàn)略規(guī)劃,圍繞未來(lái)軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮體系建設(shè)發(fā)展趨勢(shì),提出如下六項(xiàng)對(duì)策建議:

3.1 “全域機(jī)動(dòng)、分級(jí)分類、隨時(shí)可用”力量體系

1)準(zhǔn)確把握軍地聯(lián)動(dòng)力量體系構(gòu)建原則。要著眼任務(wù)、基于職能,要軍地互補(bǔ)、發(fā)揮優(yōu)勢(shì),要布局合理、規(guī)模適度。2)努力完善軍地聯(lián)動(dòng)力量體系建設(shè)的設(shè)想。按照軍地聯(lián)合處置突發(fā)事件性質(zhì)由輕到重、規(guī)模由小到大的變化特點(diǎn),考慮建設(shè)由專業(yè)力量、過(guò)渡力量、常備軍事力量、通用軍事力量四種類型功能互補(bǔ)的軍地聯(lián)動(dòng)力量體系。3)大力加強(qiáng)軍地聯(lián)動(dòng)力量體系建設(shè)發(fā)展。要優(yōu)化軍地聯(lián)動(dòng)力量體系布局結(jié)構(gòu),加強(qiáng)軍地聯(lián)動(dòng)力量體系向常態(tài)化、專業(yè)化、規(guī)范化方向發(fā)展,加強(qiáng)軍地聯(lián)動(dòng)力量人才體系建設(shè)。

表1 軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮成熟度等級(jí)

表2 案例成熟度等級(jí)

3.2 搭建“格式標(biāo)準(zhǔn)、流程規(guī)范、全域共享”的聯(lián)合情報(bào)體系

1)建立軍地一體的聯(lián)合情報(bào)網(wǎng)絡(luò)。要整合利用地方情報(bào)力量、軍隊(duì)情報(bào)力量,構(gòu)建軍地一體的聯(lián)合情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)。2)建立軍地統(tǒng)一的聯(lián)合情報(bào)機(jī)構(gòu)。要建立科學(xué)合理的情報(bào)體系架構(gòu),減少不必要的情報(bào)機(jī)構(gòu)和情報(bào)系統(tǒng),既實(shí)現(xiàn)情報(bào)的有效整合,又實(shí)現(xiàn)情報(bào)的快速利用。3)建立常態(tài)化的軍地情報(bào)會(huì)商機(jī)制。要加大情報(bào)的橫向交流,完善軍地情報(bào)信息會(huì)商機(jī)制,建立常態(tài)化的軍地情報(bào)會(huì)商機(jī)制。4)規(guī)范軍地情報(bào)分發(fā)共享的流程。要明確軍地情報(bào)分發(fā)共享的渠道,規(guī)范情報(bào)上傳下達(dá)和共享的基本流程、權(quán)限和標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 探索“精干聯(lián)合、編組科學(xué)、關(guān)系順暢”的應(yīng)急指揮體制

1)軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)設(shè)置。由于遂行軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮處置的情況差異,需要設(shè)置不同的指揮機(jī)構(gòu),并且其指揮編組也有較大的差異,本報(bào)告主要對(duì)一般情況下各類指揮機(jī)構(gòu)及其編組情況進(jìn)行說(shuō)明。2)軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮關(guān)系。由于指揮員遂行軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮的指揮層次多、指揮對(duì)象復(fù)雜,一般情況下其應(yīng)該包括指揮關(guān)系、控制關(guān)系、指導(dǎo)關(guān)系、協(xié)調(diào)關(guān)系、協(xié)同關(guān)系。3)軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮法規(guī)。主要從法律層面明確軍事力量參與軍地聯(lián)動(dòng)行動(dòng)的適用門(mén)檻、權(quán)責(zé)、指揮關(guān)系及未盡事宜等問(wèn)題。

3.4 形成“聯(lián)合擬制、系列完備、智能決策”的精確型預(yù)案體系

1)注重方案的體系化建設(shè)。方案要種類齊全、要素完整,注重上下銜接、左右配套。2)注重方案的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。主要包括任務(wù)區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)化、力量編組的標(biāo)準(zhǔn)化、組織指揮的標(biāo)準(zhǔn)化、處突行動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)化、相關(guān)保障的標(biāo)準(zhǔn)化。3)注重方案的多方聯(lián)動(dòng)擬制。軍地多方力量聯(lián)動(dòng)擬制方案是為了解決軍地方案不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。4)智能決策應(yīng)用及對(duì)策建議。以深度強(qiáng)化學(xué)習(xí)、逆向強(qiáng)化學(xué)習(xí)為技術(shù)基礎(chǔ),以戰(zhàn)術(shù)級(jí)指揮決策為切入點(diǎn),對(duì)智能化指揮決策開(kāi)展應(yīng)用研究。

3.5 “聚焦協(xié)同、虛實(shí)結(jié)合,平戰(zhàn)銜接”訓(xùn)練體系

1)以提高指揮能力為目標(biāo),規(guī)劃“需求牽引、立足崗位”的訓(xùn)練內(nèi)容。應(yīng)急指揮訓(xùn)練內(nèi)容是針對(duì)指揮員進(jìn)行的訓(xùn)練,重點(diǎn)在于提高決策、指揮和協(xié)調(diào)能力,包括理論知識(shí)學(xué)習(xí)、專業(yè)崗位訓(xùn)練、指揮流程訓(xùn)練和協(xié)同機(jī)制訓(xùn)練四個(gè)部分。2)以熟悉預(yù)案、檢驗(yàn)預(yù)案為目標(biāo),實(shí)施“著眼實(shí)戰(zhàn)、戰(zhàn)訓(xùn)一致”的訓(xùn)練方法。采用模擬手段,利用仿真平臺(tái)進(jìn)行模擬化訓(xùn)練;采用網(wǎng)絡(luò)手段,利用網(wǎng)上聯(lián)訓(xùn)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化訓(xùn)練建立訓(xùn)練基地;利用實(shí)兵演習(xí)開(kāi)展基地化訓(xùn)練;實(shí)行軍地聯(lián)動(dòng),利用多方參與進(jìn)行綜合性演習(xí)，開(kāi)展預(yù)案評(píng)估工作。

3.6 發(fā)展“多模兼容、群路部署、信網(wǎng)支撐”的應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)體系

1)整合已有應(yīng)急通信系統(tǒng)技術(shù)體制,研制多模兼容的通信指揮終端,擴(kuò)大應(yīng)急通信裝備覆蓋面。從適應(yīng)復(fù)雜地形的能力和建設(shè)使用成本兩個(gè)方面考慮,應(yīng)急通信中應(yīng)著重發(fā)展衛(wèi)星通信與4G移動(dòng)通信兩種技術(shù)。2)抓住空間信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展機(jī)遇,提前布局,將其作為增強(qiáng)應(yīng)急通信系統(tǒng)能力的重要手段。近年來(lái)出現(xiàn)的構(gòu)建大規(guī)模低軌衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)以提供寬帶移動(dòng)接入的趨勢(shì)也為應(yīng)急通信提供了新的機(jī)遇。3)基于網(wǎng)絡(luò)信息體系的應(yīng)急指揮問(wèn)題對(duì)策建議。網(wǎng)絡(luò)信息體系作為各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)的信息來(lái)源與共享基礎(chǔ),可為應(yīng)急指揮提供決策支持,是應(yīng)急指揮的基礎(chǔ)。

4 結(jié)束語(yǔ)

本文圍繞軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮體系建設(shè)問(wèn)題,通過(guò)對(duì)自然災(zāi)害類事件、事故災(zāi)難類事件以及社會(huì)安全類事件典型案例進(jìn)行分析,重點(diǎn)從軍地聯(lián)合應(yīng)急指揮成熟度等級(jí)以及體系建設(shè)策略兩方面進(jìn)行深入研究,建設(shè)性地提出了軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮體系建設(shè)策略,能為構(gòu)建適應(yīng)當(dāng)前我軍新體制下和國(guó)家應(yīng)急管理新職能任務(wù)下的軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮體系建設(shè)起到指導(dǎo)作用。下一步研究工作將加強(qiáng)軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮體系關(guān)鍵技術(shù)研究,增強(qiáng)軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮科學(xué)性和先進(jìn)性,以提升我國(guó)軍地聯(lián)動(dòng)應(yīng)急指揮能力。