基層央行深化審計整改工作的實(shí)踐與思考

■許榮華 嚴(yán)弘宇

內(nèi)部審計作為獨(dú)立客觀的確認(rèn)和咨詢活動，對基層央行完善內(nèi)部控制、風(fēng)險管理和組織治理具有重要作用，是促進(jìn)基層央行依法正確履行職責(zé)和健康平穩(wěn)發(fā)展的重要保障。而審計整改作為內(nèi)部審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是組織糾正錯誤和改進(jìn)治理的核心所在，決定著審計工作價值的最終實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前基層央行審計整改工作存在制度不全、執(zhí)行不力、監(jiān)督不嚴(yán)等問題，嚴(yán)重影響了內(nèi)部審計價值的發(fā)揮。人民銀行撫州市中心支行針對審計整改中存在的問題，近年來創(chuàng)新制度、改進(jìn)流程、完善機(jī)制，取得明顯成效，并對如何進(jìn)一步加強(qiáng)審計整改工作做了積極思考。

一、基層央行審計整改工作面臨的困難及挑戰(zhàn)

（一）制度層面。

1.內(nèi)審工作制度缺位，審計整改缺少明確要求?？傂袑用鎯?nèi)審工作制度有關(guān)審計整改的內(nèi)容不多，《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》（銀發(fā)〔2005〕73號）僅第二十五及二十六條分別規(guī)定“被審計單位應(yīng)于兩個月內(nèi)將審計整改落實(shí)情況報派出行內(nèi)審部門”，“內(nèi)審部門根據(jù)需要可以對被審計單位執(zhí)行‘內(nèi)審結(jié)論和處理決定’或‘審計意見書’的情況進(jìn)行后續(xù)審計”，對被審計單位如何開展審計整改以及內(nèi)審部門是否監(jiān)督核實(shí)審計整改結(jié)果并無明確規(guī)定及具體要求，直接影響審計整改工作的實(shí)際效果。

2.對審計整改工作缺乏制約機(jī)制，審計整改外部約束及激勵導(dǎo)向不足。一方面，人民銀行內(nèi)審工作制度制定了對違規(guī)當(dāng)事人的責(zé)任追究，但對被審計單位審計整改工作無約束機(jī)制，尤其對審計整改不力及審計發(fā)現(xiàn)問題屢查屢犯的，沒有懲戒措施，被審計單位缺乏審計整改的外部約束；另一方面，人民銀行內(nèi)審系統(tǒng)對內(nèi)部審計工作的績效考核，一般不將審計整改工作納入或比重相對較低，內(nèi)審部門對審計整改工作的激勵導(dǎo)向不足。

（二）執(zhí)行層面。

1.內(nèi)審部門對審計整改重視不夠，監(jiān)督制約意識不強(qiáng)。當(dāng)前基層央行內(nèi)審部門高度重視內(nèi)審轉(zhuǎn)型，注重審計項(xiàng)目創(chuàng)新發(fā)展，著力拓展審計領(lǐng)域、審計內(nèi)容、審計方法，但對審計整改的重視程度不夠，重問題輕整改、重報告輕核查的現(xiàn)象普遍存在，對被審計單位整改效果關(guān)注不多，大多局限于審核整改報告、從報告中看是否已整改，缺少實(shí)地監(jiān)督核查，無法保證審計整改落到實(shí)處。此外，目前基層央行內(nèi)部審計采取“誰審計誰負(fù)責(zé)”的原則，即由內(nèi)審項(xiàng)目負(fù)責(zé)人兼任整改核查職責(zé)，審計項(xiàng)目實(shí)施與審計整改核查缺乏相互牽制，存在一定的道德風(fēng)險。

2.整改要求的針對性及操作性不強(qiáng)，審計整改的正面導(dǎo)向存在阻礙。傳統(tǒng)分段式審計報告雖然結(jié)構(gòu)規(guī)范、邏輯清晰，但是整改意見與發(fā)現(xiàn)問題分開列示，對應(yīng)性不強(qiáng)，尤其是當(dāng)審計報告篇幅較長、問題較多時，整改意見不能針對相關(guān)問題逐一提出，往往模糊整改要求且難以區(qū)分主次輕重。同時審計整改意見普遍存在模式化、空泛化現(xiàn)象，一方面正確而無用，導(dǎo)致被審計單位難以操作落實(shí)，很大程度上削弱了內(nèi)部審計應(yīng)有的正面導(dǎo)向作用；另一方面就事論事，不能從體制機(jī)制方面提出整改要求，導(dǎo)致審計整改短期化、形式化。

（三）監(jiān)督層面。

1.審計整改的督查手段單一，效果效率亟需提升。根據(jù)人民銀行內(nèi)審工作制度，內(nèi)審部門對被審計單位審計整改情況的督查手段是開展后續(xù)審計，后續(xù)審計相對一般審計項(xiàng)目雖然內(nèi)容簡化，但仍需列入年度審計計劃，并按照規(guī)范的審計程序開展，耗費(fèi)時間精力較多，效率較低，基層央行后續(xù)審計項(xiàng)目通常很難覆蓋上年度全部審計項(xiàng)目的30%。同時后續(xù)審計的開展，一般與原審計時點(diǎn)間隔較長，時間滯后，難以及時對被審計單位審計整改情況監(jiān)督核查，效果不佳。

2.內(nèi)審部門對整改監(jiān)督獨(dú)木難支，監(jiān)督合力有待形成。目前審計整改的監(jiān)督核查職責(zé)由內(nèi)審部門獨(dú)自承擔(dān)，但內(nèi)審部門的大部分精力投入到審計項(xiàng)目的實(shí)施，對整改監(jiān)督實(shí)際上力不從心，也不可能在審計整改后開展持續(xù)的監(jiān)督檢查。同時相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門擔(dān)負(fù)日常監(jiān)督管理職責(zé)，審計發(fā)現(xiàn)的問題都是各業(yè)務(wù)條線的問題，如果內(nèi)審部門和業(yè)務(wù)主管部門能夠建立聯(lián)合監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，將極大整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力。一方面，內(nèi)審發(fā)現(xiàn)的問題可作為業(yè)務(wù)主管部門監(jiān)督重點(diǎn)，減少重復(fù)檢查，提高業(yè)務(wù)管理的針對性；另一方面，審計整改的后續(xù)監(jiān)督管理落到實(shí)處，審計發(fā)現(xiàn)問題屢查屢犯現(xiàn)象可得以糾正，提升審計整改的有效性。

二、推動審計整改的實(shí)踐及成效

人民銀行撫州市中心支行高度重視審計整改工作，著力在審計整改的制度創(chuàng)新、流程改進(jìn)、機(jī)制完善方面下功夫，采取切實(shí)措施明確整改要求、健全監(jiān)督協(xié)作、突出重點(diǎn)難點(diǎn)、強(qiáng)化檢查核實(shí)、推進(jìn)考核約束、增加審計價值，全面提升審計整改工作的效果和效率。

（一）以明確要求為目標(biāo)，促使整改意見的切實(shí)可行。

一是改進(jìn)審計整改通知的體系結(jié)構(gòu)，將分段式描述改為條塊式描述，整改要求與審計發(fā)現(xiàn)問題一一對應(yīng)，明確整改要求，便于被審單位逐條落實(shí)整改。撫州市中支從2015年下半年起對所有內(nèi)審項(xiàng)目的整改通知采用條塊式結(jié)構(gòu)，整改要求的針對性大幅增強(qiáng)，受到被審計單位歡迎。二是提升整改建議的可操作性和有效性，改變整改建議空洞化趨向，要求整改建議必須具體、可行，注重整改建議實(shí)效性。2016年撫州市中支在對中支本級國庫會計核算業(yè)務(wù)及系統(tǒng)運(yùn)行管理的專項(xiàng)審計中，建議對國庫集中支付代理銀行提交的電子交易數(shù)據(jù)定期實(shí)施非現(xiàn)場監(jiān)督，被相關(guān)部門采納，加強(qiáng)了基層央行對國庫集中支行業(yè)務(wù)的監(jiān)督。

（二）以雙線監(jiān)督為途徑，健全整改監(jiān)督的協(xié)作機(jī)制。

建立中心支行內(nèi)審部門與業(yè)務(wù)管理部門對支行審計整改的雙線監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，制定中心支行對支行審計發(fā)現(xiàn)問題的處置規(guī)程，優(yōu)化整改流程（見圖1），明確中心支行風(fēng)險管理委員會為審計整改工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，中心支行內(nèi)審部門就審計發(fā)現(xiàn)問題向支行下發(fā)整改通知時，同時將有關(guān)問題以抄告單等形式告知中心支行相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門，中心支行業(yè)務(wù)管理部門及時對內(nèi)審部門抄告問題進(jìn)行分析，將其列入業(yè)務(wù)條線檢查內(nèi)容，同時加強(qiáng)對支行業(yè)務(wù)條線整改工作的指導(dǎo)與監(jiān)督。通過監(jiān)督協(xié)作機(jī)制的建立健全，形成對支行審計整改工作的部門聯(lián)動和監(jiān)督合力，相較于內(nèi)審部門單獨(dú)監(jiān)督，效果明顯。

圖1 撫州市中支對支行審計發(fā)現(xiàn)問題的整改流程

（三）以問題分類為抓手，突出審計整改的重點(diǎn)難點(diǎn)。

按照總行內(nèi)審轉(zhuǎn)型要求，深入貫徹風(fēng)險導(dǎo)向理念，2013年以來，按照《中國人民銀行內(nèi)審部門風(fēng)險評估工作試行辦法》評估標(biāo)準(zhǔn)，對審計發(fā)現(xiàn)問題按照風(fēng)險類型及風(fēng)險等級進(jìn)行評估分類，強(qiáng)化審計發(fā)現(xiàn)問題的分類處置，在審計整改通知中突出重要風(fēng)險問題的整改要求，提高審計整改的有效性，切實(shí)防范審計發(fā)現(xiàn)的重要風(fēng)險隱患。2016年撫州市中支對支行貨幣發(fā)行管理績效專項(xiàng)審計調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)支行發(fā)行庫區(qū)出入控制薄弱問題突出，將庫區(qū)出入管理列為審計整改核心，提出嚴(yán)格庫區(qū)出入庫制度執(zhí)行、加強(qiáng)貨幣發(fā)行部門與保衛(wèi)部門核對等整改意見建議，受到支行和中支相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門重視，后續(xù)跟蹤回訪發(fā)現(xiàn)此類問題大幅減少，重點(diǎn)整改成效顯著。

（四）以跟蹤回訪為手段，強(qiáng)化整改結(jié)果的檢查核實(shí)。

建立跟蹤回訪制度，對被審計單位整改工作開展快速有效的實(shí)地核查。在時間安排上，選擇審計整改期滿后半年內(nèi)對被審計單位進(jìn)行跟蹤回訪，將審計發(fā)現(xiàn)問題的整改納入回訪范圍，同時對審計后執(zhí)行情況進(jìn)行抽查；在回訪形式上，突出跟蹤回訪“短、平、快”的特點(diǎn)，形式更加靈活，通過聽取整改介紹、調(diào)閱資料、現(xiàn)場問詢等方式對審計整改情況進(jìn)行核查，實(shí)現(xiàn)當(dāng)天進(jìn)點(diǎn)當(dāng)天結(jié)束，發(fā)現(xiàn)問題現(xiàn)場反饋；在回訪內(nèi)容上，不限于審計發(fā)現(xiàn)問題整改落實(shí)的核查，同時關(guān)注被審計單位內(nèi)控環(huán)境優(yōu)化及內(nèi)控長效機(jī)制建設(shè)情況。撫州市中支內(nèi)審部門通過跟蹤回訪，實(shí)現(xiàn)了對2016～2017年度23個審計項(xiàng)目整改落實(shí)情況的跟蹤回訪，克服了后續(xù)審計時間長、覆蓋面小的缺陷，有效掌握了被審計單位整改落實(shí)情況，提升了審計監(jiān)督的威懾作用。

（五）以工作考核為導(dǎo)向，推進(jìn)審計整改的約束機(jī)制。

注重發(fā)揮工作考核的導(dǎo)向作用，修訂支行內(nèi)審工作考核辦法和處室內(nèi)部控制考核內(nèi)容，提升審計整改在考核評價中的比重，關(guān)注重要問題的整改效果，對屢查屢犯的，加大扣分比例，促進(jìn)被審計單位從體制機(jī)制上推進(jìn)審計發(fā)現(xiàn)問題的整改，同時內(nèi)審部門探索與被審計單位業(yè)務(wù)管理部門建立考核聯(lián)動機(jī)制，嘗試將問題整改情況按照業(yè)務(wù)種類納入相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門考核范圍，對整改工作不力的，建議業(yè)務(wù)管理部門也予考核扣分，加大對被審計單位審計整改的約束力。

（六）以完善內(nèi)控為重點(diǎn)，提升審計整改的增值作用。

審計整改以防控風(fēng)險為立足點(diǎn)，緊緊圍繞健全被審計單位內(nèi)控長效機(jī)制，深入挖掘問題產(chǎn)生的內(nèi)在原因，開展內(nèi)控制度有效性評估，分析相關(guān)制度的充分性、合理性、遵循性和有效性，并有針對性地從制度層面提出整改建議，注重審計建議的治本效能發(fā)揮，有效提升審計整改增值作用。2017年，撫州市中支在對轄區(qū)某支行內(nèi)部控制審計中，發(fā)現(xiàn)提交支行行政處罰委員會審議的案件標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，經(jīng)分析后認(rèn)為是支行行政處罰委員會審議制度不完善，要求其明確提交支行行政處罰委員會審議的案件范圍，有效防范了支行行政處罰可能產(chǎn)生的法律風(fēng)險。

三、進(jìn)一步改進(jìn)審計整改工作的建議

人民銀行撫州市中心支行近年來一方面在深化審計整改工作方面做了探索和實(shí)踐，另一方面也對如何進(jìn)一步改進(jìn)審計整改工作進(jìn)行思考，就加強(qiáng)審計整改的制度基礎(chǔ)、監(jiān)督管理、核查體系、環(huán)境建設(shè)等方面向上級行提出以下建議：

（一）強(qiáng)化審計整改制度基礎(chǔ)，開創(chuàng)審計整改新局面。

一方面健全人民銀行內(nèi)審工作制度，增加審計整改的相關(guān)內(nèi)容，明確審計整改的工作要求、監(jiān)督核查、責(zé)任追究等規(guī)則，促使審計整改有據(jù)可依；另一方面制定審計整改實(shí)施細(xì)則，探索構(gòu)建“三維六步”審計整改機(jī)制，建立涵蓋審計整改領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、審計整改監(jiān)督機(jī)構(gòu)、被審計單位等三個維度，包括整改確認(rèn)與建議、整改計劃擬定與審核、整改實(shí)施、整改反饋與跟蹤、整改核查與評估、整改后續(xù)處理等六個步驟的審計整改流程，提高審計整改的規(guī)范性和操作性。

（二）加強(qiáng)審計整改部門合作，構(gòu)建整改監(jiān)督新機(jī)制。

一是建立內(nèi)審部門與業(yè)務(wù)管理部門對審計整改的聯(lián)合監(jiān)督制度。審計整改監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該既包括內(nèi)部審計部門，也包括業(yè)務(wù)管理部門，由雙方通過聯(lián)席會議等方式，督促被審計單位整改落實(shí)，并核查和評估整改情況，同時雙方要建立健全對被審計單位整改工作考核制度，提高審計整改的考核比重，對不按規(guī)定期限及要求整改的被審計單位，根據(jù)各自職責(zé)進(jìn)行考核扣分及責(zé)任追究。二是探索建立跨部門審計整改監(jiān)督系統(tǒng)。通過建立橫跨內(nèi)審部門與業(yè)務(wù)管理部門的審計整改跟蹤監(jiān)督系統(tǒng)，利用電子化手段有效跟蹤監(jiān)控審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況，促進(jìn)雙方信息溝通和資源共享。

（三）整合審計整改核查工具，健全整改核查新體系。

基層央行要充分運(yùn)用現(xiàn)有各類檢查工具，建立健全現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查相結(jié)合、短中長期相結(jié)合的審計整改核查體系，包括跟蹤回訪、業(yè)務(wù)條線檢查、后續(xù)審計等現(xiàn)場檢查工具，以及借助計算機(jī)輔助審計工具進(jìn)行業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析的非現(xiàn)場檢查工具，實(shí)現(xiàn)對審計整改情況全面持續(xù)立體的有效監(jiān)督檢查，提升審計整改核查的及時性和有效性。

（四）深化審計整改結(jié)果運(yùn)用，營造審計整改新環(huán)境。

一是健全審計整改結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。大力拓展審計整改結(jié)果運(yùn)用范圍，將審計整改結(jié)果作為考核評先評優(yōu)的參考依據(jù)，對拒絕糾正違規(guī)問題或?qū)也閷曳傅?，?shí)行一票否決，營造良好的審計整改外部環(huán)境。二是嘗試建立審計整改結(jié)果通報制度。在遵守保密要求的前提下，嘗試建立審計整改結(jié)果通報制度，定期將被審計單位審計整改情況通過適當(dāng)方式予以通報，對審計整改不力的，予以批評警告，促使被審計單位積極主動整改。