論新常態(tài)下中介服務(wù)市場價格行為的政府監(jiān)管

摘 要 經(jīng)濟新常態(tài)下，中介服務(wù)價格管制不斷放開，政府應(yīng)主動適應(yīng)新常態(tài)，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，既規(guī)范中介機構(gòu)市場價格行為，又能夠保障中介機構(gòu)和委托人的合法權(quán)益，維護社會主義市場價格秩序。政府中介服務(wù)價格監(jiān)管應(yīng)以政府監(jiān)管的理論及規(guī)范依據(jù)為支撐，以有關(guān)法律原則為指引，實現(xiàn)監(jiān)管的有效性。

關(guān)鍵詞 中介服務(wù) 價格行為 政府監(jiān)管

作者簡介：王曉杰，中共浙江省委黨校法學教研部教授，法學博士，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.212

黨的十九大報告提出，加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制。經(jīng)濟新常態(tài)下，經(jīng)濟體制改革以及政府對市場經(jīng)濟秩序的監(jiān)管必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，在市場價格監(jiān)管方面致力于形成價格反應(yīng)靈活、競爭公平有序的價格體系。中介服務(wù)價格監(jiān)管要加快政府職能轉(zhuǎn)變，加快價格監(jiān)管體制改革，包括價格形成機制改革，要創(chuàng)新行政管理方式，增強執(zhí)法的規(guī)范性和有效性，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。

對價格主管部門而言，面臨著改革的新常態(tài)，在政府監(jiān)管方面，存在著依法行政更趨規(guī)范化、程序化、透明化與違法種類增多、違法行為更隱蔽之間的矛盾，原有監(jiān)管手段失效與新手段創(chuàng)建滯后的時間矛盾，在市場行為方面，則存在價格管制放開與市場競爭仍不夠充分的矛盾，服務(wù)技術(shù)規(guī)范標準缺失與惡性競爭、不充分競爭并存的矛盾，全局性充分競爭與區(qū)域性競爭不充分的矛盾。這些都對價格監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。

一、中介服務(wù)市場價格行為政府監(jiān)管的基本法律問題

（一）中介服務(wù)市場價格行為

中介服務(wù)機構(gòu)是經(jīng)政府有關(guān)部門批準，經(jīng)政府有關(guān)部門批準，取得辦理注冊登記、稅務(wù)登記證書，取得相關(guān)市場準入資格和《收費許可證》，通過專業(yè)知識和技術(shù)服務(wù)，向委托人提供中介服務(wù)的機構(gòu)。物價部門在執(zhí)法檢查中，發(fā)現(xiàn)上述主體資格要件有不符合法律規(guī)定的情形，應(yīng)當將相關(guān)信息報有關(guān)主管部門依法處理。

中介服務(wù)機構(gòu)價格行為本質(zhì)是中介服務(wù)收費行為之一種，與其相對應(yīng)的是政府定價和政府指導(dǎo)價二種。中介服務(wù)機構(gòu)價格行為指中華人民共和國境內(nèi)獨立執(zhí)業(yè)、依法納稅、承擔相應(yīng)法律責任的中介機構(gòu)提供中介服務(wù)，在國家價格政策調(diào)控、引導(dǎo)下，按照市場形成的價格進行收費的行為。中介服務(wù)價格監(jiān)管體制的趨勢是逐步放開政府管制，不斷縮小政府定價、政府指導(dǎo)價范圍，實施由市場調(diào)節(jié)價格為主的中介服務(wù)價格體系。這樣的價格體系需要遵循一個前提，即服從國家價格政策調(diào)控與引導(dǎo)，因為中介服務(wù)不僅要維護良性的市場秩序，保證中介服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，更涉及到作為付費人的公民的法律權(quán)益。政府監(jiān)管的存在是必要的，要防止有人違反誠信原則、公平公正原則等破化市場秩序，影響公序良俗、破壞社會公平正義的價格行為。

（二）中介服務(wù)市場價格監(jiān)管權(quán)

根據(jù)《價格法》、《中介服務(wù)收費管理辦法》等法律規(guī)定，我國中介服務(wù)市場價格行為的監(jiān)管權(quán)屬于價格主管部門，其他有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門及同級行業(yè)協(xié)會等團體協(xié)助義務(wù)，協(xié)同完成監(jiān)管任務(wù)。比如價格主管部門查到未辦理稅務(wù)登記的，告知稅務(wù)機關(guān)配合確認查處等。新常態(tài)下，價格主管部門對當前中介服務(wù)市場價格監(jiān)管要貫徹事前管標準、事中管達標、事后管信用的目標構(gòu)建新的監(jiān)管體系。合理劃分政府與市場界限，開展價格行政指導(dǎo)，運用大數(shù)據(jù)加強中介服務(wù)市場的監(jiān)測預(yù)警，增強市場執(zhí)法力度，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等非政府法人組織、社會團體在行業(yè)規(guī)范、行業(yè)自律、技術(shù)支持等方面的作用。

二、中介服務(wù)市場價格行為政府監(jiān)管的理論及依據(jù)

（一）中介服務(wù)市場價格行為規(guī)制理論

1.自然壟斷

價格規(guī)制屬于經(jīng)濟規(guī)制之一種。政府規(guī)制企業(yè)定價和利潤最傳統(tǒng)和最持久的理論依據(jù)，在于“自然壟斷”的存在。當實際上某一企業(yè)或者企業(yè)之間的聯(lián)合導(dǎo)致“自然壟斷”已經(jīng)形成時，政府應(yīng)當對其價格和利潤進行規(guī)制?！白匀粔艛唷笔菍礁偁幹刃虻钠茐模畬ζ鋺?yīng)當對其監(jiān)管與規(guī)制。

2.價格歧視

政府價格規(guī)制的理論依據(jù)之一是價格歧視的存在，價格歧視意味著對相同的產(chǎn)品，向不同的消費者索要兩種以上的價格。在中介服務(wù)市場，價格歧視還意味著同等價格下向不同的消費者提供品質(zhì)或數(shù)量差異明顯的服務(wù)，即服務(wù)縮減，向消費者提供明顯不符合標準的服務(wù)。在物價部門對價格歧視行為進行監(jiān)管時，需要構(gòu)建按照行業(yè)分類建立服務(wù)標準體系，該體系是指導(dǎo)性體系。在此基礎(chǔ)上，依據(jù)標準和市場價格行為的表現(xiàn)認定價格歧視。

3.公正與權(quán)利保護

政府規(guī)制的存在是為了保障公平，在完全公平的市場競爭環(huán)境中，中介服務(wù)機構(gòu)不會以壟斷或價格歧視等方式實施市場價格行為。一方面，受到不正當市場價格行為侵害的中介服務(wù)機構(gòu)及消費者的權(quán)益需要救濟的機會，另一方面，侵害行為在發(fā)生之前即應(yīng)當盡可能得到預(yù)防和糾正。對中介服務(wù)市場價格行為進行政府規(guī)制，將激發(fā)企業(yè)的社會責任意識，保障中介服務(wù)市場價格秩序，使相關(guān)權(quán)利主體的權(quán)益免受侵害或者在侵害發(fā)生后能夠得到及時救濟。

（二）中介服務(wù)市場價格行為監(jiān)管的依據(jù)

中介服務(wù)市場價格行為應(yīng)當符合法律規(guī)定及相關(guān)法律原則，中介服務(wù)市場價格行為監(jiān)管的法律規(guī)范依據(jù)包括四類：（1）法律，即全國人大和全國人大常委會制定的法律；（2）法規(guī)，包含行政法規(guī)和地方性法規(guī)，行政法規(guī)由國務(wù)院制定，地方性法規(guī)指地方人大制定的立法性文件；（3）規(guī)章，分為部委規(guī)章和地方政府規(guī)章；（4）規(guī)章以下的規(guī)范性文件，包含國家部委制定的規(guī)范性文件以及地方物價部門制定的規(guī)范性文件。

政府價格部門對中介服務(wù)市場價格監(jiān)管除了法律規(guī)范依據(jù)，還有其他一些依據(jù)為補充。這些依據(jù)有指導(dǎo)性案例、慣例、公共政策和法律原則等，共同構(gòu)成制約和保障監(jiān)管權(quán)運行的不成文法源。 因價格管制的放開，對實施市場價格的中介服務(wù)收費行為的法律約束減少，但明顯不合理的收費仍將引發(fā)爭端以及破壞市場秩序，因此在管制放松之后，監(jiān)管執(zhí)法中對不成文法的需求反而增加。

三、中介服務(wù)市場價格行為政府監(jiān)管的法律原則

政府物價部門監(jiān)管中介服務(wù)市場價格行為的目的是促進中介機構(gòu)為社會提供充分有效的中介服務(wù)行為，保障公平穩(wěn)定的價格秩序。從這一監(jiān)管目的出發(fā)，審視中介服務(wù)市場價格行為所應(yīng)當遵循的法律原則，主要包括以下幾個方面：

（一）合法性原則

中介服務(wù)市場價格行為首先要遵循合法性原則，這是所有法律關(guān)系主體所要遵循的首要原則。在全面依法治國新時代，合法性原則是實施法治的“定海神針”，任何時候都不能為了活躍中介服務(wù)市場及其他目的而忽視法律底線的要求。中介服務(wù)機構(gòu)要在沒有政府定價和政府指導(dǎo)價的領(lǐng)域?qū)嵤┳灾鞫▋r的價格行為，該定價行為應(yīng)當符合市場價格規(guī)律并且未濫用市場壟斷地位，中介服務(wù)市場價格行為不得侵犯其他主體的合法權(quán)益并且不違反公序良俗。合法性原則的適用應(yīng)注意以下幾點：（1）合法性原則所指的“法”既包括成文法又包括不成文法，除了法律、法規(guī)、規(guī)章等成文的規(guī)則，還包括判例、法律原則等，共同構(gòu)成政府監(jiān)管所依據(jù)的“法”。規(guī)章以下的規(guī)范性文件中介服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當遵守，但如果規(guī)章以下的規(guī)范性文件的合法性存在問題，中介服務(wù)機構(gòu)可以向有關(guān)部門提出質(zhì)疑并有權(quán)在提起行政訴訟的同時一并提起審查規(guī)范性文件的合法性。（2）中介服務(wù)市場價格行為對接受服務(wù)方產(chǎn)生影響，中介服務(wù)機構(gòu)與服務(wù)接受方之間是平等的民事法律關(guān)系，應(yīng)當在平等協(xié)商的前提下通過合同確定價格，中介服務(wù)機構(gòu)不得強迫消費者接受服務(wù)或接受不公平條款，其行為不得侵犯消費者及第三方的合法權(quán)益。（3）根據(jù)民法原理，合法性原則中包含了公序良俗原則。是否中介服務(wù)機構(gòu)和消費者協(xié)商一致就可以任意定價？如果價格行為對社會公序良俗和正常的價格秩序產(chǎn)生破壞或者不良影響，也屬于政府價格部門監(jiān)管范圍。一般而言，上述破壞和影響要達到明顯和嚴重的程度并有相關(guān)證據(jù)加以證明。

（二）合理性原則

這是政府物價部門監(jiān)管中介服務(wù)機構(gòu)市場價格行為依據(jù)的主要法律原則。合理原則是指在不違反法律的強制性規(guī)定的前提下，中介服務(wù)機構(gòu)根據(jù)合理的收費標準與委托人協(xié)商確定服務(wù)價格。因此，在物價部門進行監(jiān)管時，監(jiān)管的重點可以確定為監(jiān)管中介服務(wù)機構(gòu)的收費標準，該收費標準應(yīng)當公開并向行業(yè)協(xié)會備案，物價部門可以借助行業(yè)協(xié)會的力量加強監(jiān)督監(jiān)管。根據(jù)《中介服務(wù)收費管理辦法》的規(guī)定，影響中介服務(wù)市場價格確定的因素主要有以下四方面：平均工時成本費用、法定稅金、合理利潤和市場供求情況制定。介服務(wù)收費標準應(yīng)體現(xiàn)中介機構(gòu)的資質(zhì)等級、社會信譽，以及服務(wù)的復(fù)雜程度，保持合理的差價?？梢哉f，中介服務(wù)機構(gòu)合理的市場價格行為包括三大方面的要求：（1）符合中介服務(wù)市場價格規(guī)律，即按照“職工平均工時成本+法定稅金+合理利潤”的定價公式進行定價，這一方面監(jiān)管的重點是“合理利潤”的認定；（2）可以在考慮市場供求情況的基礎(chǔ)上有一個價格上下浮動的合理區(qū)間，次方面監(jiān)管的難點是“合理區(qū)間”與市場供求狀況的匹配程度；（3）保持合理差價，監(jiān)管的重點是差價是否體現(xiàn)了中介服務(wù)復(fù)雜程度以及服務(wù)質(zhì)量，并且這一方面的監(jiān)管依賴于對中介服務(wù)機構(gòu)的資質(zhì)和信用評級制度的健全。

（三）公平競爭原則

在我省，隨著審批制度的改革和政府定價的逐步放開，中介服務(wù)市場的發(fā)展將日益蓬勃并產(chǎn)生很多新的問題，尤其是在公平競爭方面。中介服務(wù)市場價格行為應(yīng)當是在公平競爭的前提下，按照市場規(guī)律有序形成價格，要防止壟斷和操控市場的行為，以及行政機關(guān)的不當干預(yù)。政府物價部門在監(jiān)管時應(yīng)當注意以下三方面：（1）防止壟斷，處于優(yōu)勢地位的大的中介機構(gòu)應(yīng)當作為重點監(jiān)管對象，保證其對行業(yè)的正確引領(lǐng)；（2）通過檢測中介服務(wù)市場價格波動，查收操控市場的行為，保障公平競爭秩序；（3）我國中介服務(wù)機構(gòu)經(jīng)歷過與行政權(quán)結(jié)合緊密的狀態(tài)，“紅頂中介”應(yīng)當逐漸退出中介服務(wù)市場，此外還應(yīng)當防止行政權(quán)干預(yù)中介服務(wù)市場價格并進行糾正。

（四）公開公正原則

中介服務(wù)市場價格行為應(yīng)當遵循公開公正的原則，這一原則包括兩方面的內(nèi)容：（1）中介服務(wù)收費行為是公開的，除非為保護當事人隱私的需要，收費行為不應(yīng)當保密，收費標準應(yīng)當有明文規(guī)定并張貼在辦公場所。（2）公正原則，同等情況下應(yīng)當適用同等價格，不得對委托人實施欺騙和歧視。

注釋：

章劍生.現(xiàn)代行政法總論.法律出版社.2014年版.第75-79頁.