論如何避免行政調(diào)解的隨意性

摘 要 行政調(diào)解在構(gòu)造和諧社會、打造服務(wù)型政府方面意義重大，但由于各種原因，我國的行政調(diào)解制度在調(diào)解程序、調(diào)解協(xié)議書效力等方面規(guī)定不盡完善，導(dǎo)致了行政調(diào)解隨意性之弊端，影響了其作用發(fā)揮。本文旨在通過分析行政調(diào)解隨意性的原因，從而提出避免行政調(diào)解隨意性的鄙薄之見，以求拋磚引玉，引起學(xué)術(shù)界重視，為我國行政調(diào)解工作添磚加瓦。

關(guān)鍵詞 避免 調(diào)解 隨意性

作者簡介：路慧婷， 四川大學(xué)法學(xué)院法律碩士，四川省人民政府外事僑務(wù)辦公室國內(nèi)處四級調(diào)研員。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.188

行政調(diào)解通常指的是由行政機(jī)關(guān)出面，通過說服、教育方式，協(xié)助民事糾紛或輕微刑事案件的當(dāng)事人在自愿平等原則上達(dá)成協(xié)議，從而解決糾紛的一種調(diào)解制度。調(diào)解制度是我國“和為貴”傳統(tǒng)觀念的延伸，具有靈活、高效、便捷、成本低等特點(diǎn)，能夠有效、及時化解糾紛，尤其是當(dāng)前社會矛盾凸顯的時代，建立和完善行政調(diào)解制度將大大有利于緩解法院壓力、構(gòu)建社會主義和諧社會。

近些年來，學(xué)術(shù)界和政府有關(guān)部門一直致力于行政調(diào)解制度的研究，尤其是2015年《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》明確將行政調(diào)解作為民事糾紛解決三大舉措之一后，各省紛紛開展了行政調(diào)解工作。以四川省成都市為例，2016年全市各級行政機(jī)關(guān)共受理行政調(diào)解184752件，其中區(qū)（市）縣受理34283件，調(diào)解成功32964件，成功率96.15%；市級部門共受理150469件，調(diào)解成功146927件，成功率97.64%。但目前，行政調(diào)解工作尚存在諸多問題，導(dǎo)致了行政調(diào)解隨意性之弊端，影響了行政調(diào)解作用的發(fā)揮，本文重在分析行政調(diào)解隨意性之原因，探討如何避免行政調(diào)解的隨意性，從而真正發(fā)揮行政調(diào)解息訴止?fàn)幾饔谩?/p>

一、行政調(diào)解的隨意性之原因分析

隨意性是指對待人和事隨隨便便、隨心所欲、不依規(guī)矩、缺乏自我約束的一種態(tài)度。筆者認(rèn)為導(dǎo)致行政調(diào)解的隨意性主要有以下幾個原因：

（一） 行政調(diào)解組織缺乏一定的獨(dú)立性和專業(yè)性

當(dāng)前的行政調(diào)解組織基本都是普通的行政機(jī)關(guān)，既要擔(dān)負(fù)其日常業(yè)務(wù)工作，又要調(diào)處糾紛，且實(shí)際調(diào)處的人員也是來自所屬機(jī)關(guān)，其獨(dú)立性和專業(yè)性大大受到限制，必然導(dǎo)致行政調(diào)解過程中的隨意性。

（二）行政調(diào)解人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力有待提高

行政調(diào)解工作是近幾年新開展的一項(xiàng)工作，部分工作人員還存在一個角色轉(zhuǎn)變的過程，一些同志在調(diào)解方法、態(tài)度等方面一時還難以適應(yīng)，調(diào)解時存在簡單、生硬和缺乏大局意識、不能嚴(yán)格按照調(diào)解工作的原則、程序來調(diào)解等現(xiàn)象，造成調(diào)解的隨意性。

（三） 行政調(diào)解的范圍有待統(tǒng)一

我國一直沒有出臺《行政調(diào)解法》或《行政調(diào)解條例》，都是散見于法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的零星條文規(guī)定，導(dǎo)致行政調(diào)解范圍不統(tǒng)一、不明晰，學(xué)術(shù)界關(guān)于行政調(diào)解的范圍也是眾說紛壇，有的認(rèn)為行政調(diào)解的范圍包括一般民事糾紛、輕微刑事糾紛、經(jīng)濟(jì)合同糾紛、勞動爭議糾紛、行政糾紛、對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易糾紛和海事糾紛；有的認(rèn)為行政調(diào)解的范圍包括一般民事糾紛、輕微刑事糾紛、勞動爭議糾紛和行政糾紛；還有的認(rèn)為行政調(diào)解的范圍僅包括一般民事糾紛和行政糾紛。中國人民大學(xué)教授莫于川建議，立法時可以借鑒《北京市行政調(diào)解辦法》的規(guī)定，把調(diào)解對象范圍確定為以民事糾紛為主、行政爭議為輔，并強(qiáng)化對行政調(diào)解的理論與制度支撐。即使行政調(diào)解中的行政糾紛范圍，也有爭議，有的認(rèn)為包括所有的行政糾紛，有的認(rèn)為要排除對公共政策、公共利益、第三人利益和重大社會事項(xiàng)有關(guān)的糾紛、不適宜用行政調(diào)解程序的行政糾紛、當(dāng)事人對具體行政行的合法性有爭議的糾紛等。行政調(diào)解的范圍不統(tǒng)一，使得行政調(diào)解人員在做具體調(diào)解工作時，認(rèn)為某些糾紛沒有明文規(guī)定必須調(diào)解或者不調(diào)解，因此出現(xiàn)反復(fù)調(diào)解、拒絕調(diào)解、越權(quán)調(diào)解等，也導(dǎo)致了調(diào)解工作的隨意性。

（四） 行政調(diào)解缺乏明確的程序規(guī)定

程序公正是實(shí)體公正的保障，雖然近幾年，各省自己制定的規(guī)范性文件中都有行政調(diào)解程序的規(guī)定，但關(guān)于行政調(diào)解的法律法規(guī)規(guī)章，實(shí)體方面居多，僅有國務(wù)院頒布的《道路交通事故處理辦法》中有關(guān)于調(diào)解的程序性規(guī)定。司法部發(fā)布的《民間糾紛處理辦法》中雖然規(guī)定了民間糾紛處理程序，但是，該程序只是將調(diào)解作為一種前置裁決程序，不是調(diào)解程序?？傊?，行政調(diào)解程序缺乏調(diào)解方法、時限、當(dāng)事人怎樣申請、如何保證雙方當(dāng)事人參與等相應(yīng)規(guī)定，行政化色彩較強(qiáng)，極不規(guī)范，導(dǎo)致調(diào)解隨意性很強(qiáng)。

（五）行政調(diào)解結(jié)果大多沒有法律效力

我國法律沒有明確規(guī)定行政調(diào)解協(xié)議書的法律效力，除了部分治安案件和交通事故損害賠償協(xié)議等具有法律效力外，其他行政調(diào)解協(xié)議書基本上不具有法律效力，一方不履行，行政機(jī)關(guān)也無權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行。這大大降低了行政機(jī)關(guān)調(diào)解的主動性、積極性與權(quán)威性，有些行政調(diào)解人員認(rèn)為自己花費(fèi)大量時間和經(jīng)歷，達(dá)成的調(diào)解協(xié)議書當(dāng)事人卻可以隨意不執(zhí)行，完全忽略調(diào)解協(xié)議書而發(fā)動訴訟程序，使調(diào)解成為費(fèi)時費(fèi)力的無用功，因此他們在做調(diào)解工作時不愿意認(rèn)真對待，敷衍了事，或僅僅走個形式，這也導(dǎo)致了行政調(diào)解工作的隨意性。

二、避免行政調(diào)解隨意性的對策思考

（一）設(shè)置專門的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)

縱觀世界各國，法國有行政調(diào)解專員制度，瑞典、德國等有申訴專員制度，美國及日本有ADR制度，這些多數(shù)都有獨(dú)立的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，以法國的行政調(diào)解專員制度為例，在法國，調(diào)解專員被稱為共和國調(diào)解員， 是一個具有獨(dú)立地位的行政機(jī)關(guān)，他們在執(zhí)行任務(wù)時，具有獨(dú)立的法律地位，無需接受任何行政機(jī)關(guān)的命令。建議我國適當(dāng)借鑒法國行政調(diào)解專員制度，設(shè)置專門的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，同時配置專門的行政調(diào)解人員，使其獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人之外，確保調(diào)解的公正性、獨(dú)立性和專業(yè)性。

（二）提高行政調(diào)解人員的業(yè)務(wù)水平和能力

第一，定期對行政調(diào)解人員進(jìn)行專門的業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的法制意識、大局意識和業(yè)務(wù)水平，提高化解矛盾糾紛的能力。第二，引進(jìn)具有相關(guān)資質(zhì)和專業(yè)知識的專門人才來擔(dān)任行政調(diào)解員，培養(yǎng)“ 專家型 ”行政調(diào)解員。第三，建立一套有效的激勵機(jī)制，推行“優(yōu)秀行政調(diào)解員”等評優(yōu)活動的開展 ，并通過新聞媒體將他們的工作成績向社會宣傳。第四，要保證行政調(diào)解經(jīng)費(fèi)，這是增加行政調(diào)解員服務(wù)意識、提高其綜合素質(zhì)必不可少的條件。

（三）明確行政調(diào)解的范圍

建議按照以下原則：第一，從近幾年的趨勢及國外的經(jīng)驗(yàn)來看，調(diào)解發(fā)展速度非?？欤{(diào)解范圍也不斷擴(kuò)大，因此，建議擴(kuò)大行政調(diào)解范圍，民事糾紛、輕微刑事糾紛、勞動爭議、行政糾紛等糾紛均可以納入到調(diào)解范圍中。第二，對于法律有專門規(guī)定的某些刑事爭議和法律明確規(guī)定由政府各職能部門與授權(quán)組織處理的行政事項(xiàng)，不納入行政調(diào)解范圍，按照相應(yīng)法律程序解決。第三，涉及幾個部門或者跨區(qū)域的糾紛，需要由政府協(xié)調(diào)解決的，可以納入行政調(diào)解范圍。第四，如果糾紛涉及全局性的工作，或在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生重大影響，應(yīng)納入行政調(diào)解范圍。一旦行政調(diào)解的范圍界定明晰，將會有效防止行政調(diào)解的隨意性。

（四）健全行政調(diào)解程序

要避免隨意性，就要求行政調(diào)解不但要符合實(shí)體法規(guī)定， 還要嚴(yán)格遵循法律程序。行政調(diào)解程序一般遵循如下步驟：當(dāng)事人申請-受理-調(diào)查-擬定調(diào)解方案-實(shí)施調(diào)解-達(dá)成協(xié)議-制作調(diào)解協(xié)議書。在具體設(shè)計時，要注意對行政機(jī)關(guān)調(diào)解的過程、時限、職權(quán)以及當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)等詳細(xì)規(guī)定，既要發(fā)揮當(dāng)事人的主動性，又要發(fā)揮行政機(jī)關(guān)依職權(quán)調(diào)查的優(yōu)勢，避免行政調(diào)解程序流于形式。

（五）增強(qiáng)行政調(diào)解結(jié)果的法律效力

盡管我國法律對行政調(diào)解協(xié)議書的法律效力沒有明確規(guī)定，但在司法實(shí)踐中有三種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為行政調(diào)解協(xié)議書不具有法律效力，主要靠雙方當(dāng)事人的信用、社會輿論等道德力量來執(zhí)行。如工商行政管理局的《合同爭議行政調(diào)解辦法》中規(guī)定：“調(diào)解不成立或當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議時，工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人根據(jù)仲裁協(xié)議向仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，或者向人民法院起訴?！钡诙N觀點(diǎn)認(rèn)為：部分行政調(diào)解協(xié)議書具有法律效力。如江蘇省高院2001年全省民事審判工作座談會議紀(jì)要第七部分第九條規(guī)定：“就道路交通事故損害賠償或者一般人身損害賠償，當(dāng)事人自行達(dá)成和解協(xié)議，或者在公安機(jī)關(guān)主持下達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，一方反悔向人民法院起訴的，應(yīng)保護(hù)其訴權(quán)，但其不能證明在訂立協(xié)議時具有無效或者可撤銷情形的，應(yīng)認(rèn)定協(xié)議有效”；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政調(diào)解協(xié)議書具有民事合同的法律效力。持此種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)的法律效力，而行政調(diào)解的本質(zhì)與人民調(diào)解一樣，甚至比人們調(diào)解更具有專業(yè)性和權(quán)威性，因此應(yīng)賦予行政調(diào)解協(xié)議書與生效的民事合同相同的法律效力。

筆者同意第三種觀點(diǎn)，行政調(diào)解協(xié)議書應(yīng)該與民事合同有同等法律效力，如果當(dāng)事人提不出欺詐、脅迫、乘人之?；蛑卮笳`解、顯失公平等違法情形，就應(yīng)當(dāng)自覺履行。當(dāng)事人不履行的，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。只有這樣，才能增強(qiáng)行政調(diào)解人員的積極性和責(zé)任感，避免行政調(diào)解的隨意性。

（六）建立行政調(diào)解責(zé)任追究制度

建立行政調(diào)解責(zé)任追究制度，可以有效避免行政調(diào)解人員片面追求結(jié)果、隨意調(diào)解、侵犯當(dāng)事人權(quán)益情況的存在。若一方當(dāng)事人能證明調(diào)解協(xié)議違反自愿原則，是采取欺詐、脅迫等違法手段達(dá)成的， 應(yīng)允許當(dāng)事人在一定期限內(nèi)，向上級行政機(jī)關(guān)提出申訴或復(fù)議，而一旦查明調(diào)解人員確實(shí)違反了相應(yīng)的調(diào)解制度，就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這樣可以減少調(diào)解的隨意性，保證調(diào)解的相對公正。

三、結(jié)語

社會主義和諧社會是我們孜孜以求的美好生活，行政調(diào)解作為一種柔性的行政模式，在構(gòu)建和諧社會方面有其獨(dú)特的作用。而如何避免行政調(diào)解的隨意性、保證調(diào)解的公平公正是行政調(diào)解中的一個重要問題，解決好這一問題，我們相信，行政調(diào)解定能發(fā)揮其真正的糾紛“過濾網(wǎng)”作用，在節(jié)約司法資源、樹立政府的民主形象和構(gòu)建和諧社會方面發(fā)揮重大作用。

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