芻議行政違法行為檢察監(jiān)督制度的完善

潘曉濤　薛莉萍

摘 要 行政違法行為檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建對于完善行政權(quán)監(jiān)督機(jī)制、健全檢察監(jiān)督職能，全面推進(jìn)依法治國具有重要意義。本文論述了違法行政行為檢察監(jiān)督的制度基礎(chǔ)和探索實(shí)踐，就監(jiān)督實(shí)務(wù)工作中存在的問題及其成因展開探討，并從立法設(shè)計(jì)、體系構(gòu)建和機(jī)制建設(shè)等方面提出完善行政違法行為檢察監(jiān)督制度的建議。

關(guān)鍵詞 檢察監(jiān)督 行政違法行為 制度完善

作者簡介：潘曉濤，上海市閔行區(qū)人民檢察院檢察五部檢察官，研究方向：民法、行政法；薛莉萍，上海市黃浦區(qū)人民檢察院檢察六部副主任，研究方向：刑法。

中圖分類號：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.134

黨的十八屆四中全會從全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略高度對檢察工作提出新要求，行政檢察從傳統(tǒng)的行政訴訟監(jiān)督向行政執(zhí)法領(lǐng)域深入發(fā)展。面臨檢察工作格局的重大變化，立足實(shí)踐，建立健全行政違法行為檢察監(jiān)督制度，推動監(jiān)督工作的落實(shí)和深化，是當(dāng)前亟需思考和研究的課題。

一、行政違法行為檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)問題

（一）監(jiān)督渠道狹窄

當(dāng)事人申請監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督是訴訟監(jiān)督的傳統(tǒng)案源渠道。因行政違法行為檢察監(jiān)督工作起步晚、社會認(rèn)知度和社會影響力不高的現(xiàn)實(shí)局限，實(shí)踐中鮮有群眾就行政行為違法情形向檢察機(jī)關(guān)提出檢舉、控告。監(jiān)督渠道狹窄，案源匱乏，監(jiān)督無從落實(shí)。

（二）監(jiān)督力量相對薄弱

一是監(jiān)督手段缺乏。由于實(shí)踐中沒有檢察機(jī)關(guān)調(diào)卷權(quán)與調(diào)查取證權(quán)的明確規(guī)定，調(diào)卷難的現(xiàn)象普遍存在，調(diào)查核實(shí)過程中因缺乏實(shí)施監(jiān)督的必要手段，容易出現(xiàn)事實(shí)難以查清、相關(guān)證據(jù)不足導(dǎo)致無法成案等情形。二是監(jiān)督能力不強(qiáng)。行政權(quán)體系龐雜，涉及面廣，各專業(yè)領(lǐng)域有其自身的行政法律知識體系和行政權(quán)運(yùn)行規(guī)律，檢察監(jiān)督實(shí)踐往往遭遇對專業(yè)知識和行業(yè)特征不熟悉、不了解的困窘，缺乏發(fā)現(xiàn)問題、督促糾正的能力，監(jiān)督流于形式，難以落到實(shí)處。

（三）監(jiān)督效果難以保障

檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)存在行政違法的情形，主要采用檢察建議的方式向行政機(jī)關(guān)提出糾正意見。但是檢察建議并不具有啟動行政機(jī)關(guān)糾錯(cuò)程序的法定效力，實(shí)踐中仍依賴于被監(jiān)督機(jī)關(guān)的自覺配合，缺少有效的法律手段保障檢察建議的落實(shí)，監(jiān)督成效難以體現(xiàn)。

二、形成原因分析

（一）立法缺失

在相關(guān)法律和司法解釋中雖有部分涉及行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的規(guī)定，但相關(guān)條文籠統(tǒng)，缺少具體可行的操作規(guī)范。立法頂層設(shè)計(jì)存在空白，檢察監(jiān)督剛性依據(jù)不足，實(shí)務(wù)工作中難免存在困擾。

（二）理念困囿

一方面是監(jiān)督理念相對滯后，對訴訟外行政違法行為監(jiān)督的認(rèn)識不夠；另一方面是行政機(jī)關(guān)自覺接受檢察監(jiān)督的意識不強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)消極應(yīng)對檢察監(jiān)督工作的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（三）機(jī)制不完備

一是內(nèi)部協(xié)作機(jī)制不完善。當(dāng)前行政執(zhí)法部門與公安、檢察機(jī)關(guān)建立了“兩法銜接”工作機(jī)制，重點(diǎn)在于對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有罪不究、有案不移、以罰代刑的涉罪行為進(jìn)行監(jiān)督，對于尚未構(gòu)成犯罪的行政違法行為的監(jiān)督缺少明確的線索移送和審查規(guī)定。二是外部協(xié)調(diào)制度未健全。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制尚未全面完善，對執(zhí)法信息缺乏了解，案源不暢；與被監(jiān)督部門溝通聯(lián)系不夠，不易形成共識。三是機(jī)構(gòu)人員配備薄弱。目前檢察隊(duì)伍中具有行政法專業(yè)知識背景的人員非常少，檢察人員的行政執(zhí)法監(jiān)督能力與現(xiàn)實(shí)的監(jiān)督需求存在較大差距，制約行政檢察監(jiān)督的開展。

三、行政違法行為檢察監(jiān)督制度的完善

（一）完善立法

1.憲法、組織法定位。我國《憲法》僅對檢察權(quán)作了原則性規(guī)定，而《人民檢察院組織法》第5條規(guī)定的人民檢察院五項(xiàng)職權(quán)中，并未涉及行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。最高權(quán)力機(jī)關(guān)可以通過細(xì)化法律條文，明確行政違法行為檢察權(quán)的定位。

2.行政訴訟法的完善。完善行政訴訟法的法律設(shè)置，明確人民檢察院對涉及嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的行政違法行為，經(jīng)督促履職程序，有關(guān)行政機(jī)關(guān)拒不履行職責(zé)的，有權(quán)以行政公益訴訟人的身份提起訴訟，增強(qiáng)行政違法行為檢察監(jiān)督的剛性。

3.行政程序法的完善。將行政違法行為檢察監(jiān)督納入行政程序法的制定，對檢察監(jiān)督的具體實(shí)施作出細(xì)化規(guī)定，賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，同時(shí)在《行政復(fù)議法》等相關(guān)部門法中加以援引，并就所涉具體情形進(jìn)一步創(chuàng)設(shè)專門的檢察監(jiān)督規(guī)范，為各具體行政違法行為的檢察監(jiān)督設(shè)立明確的監(jiān)督依據(jù)。

（二）明確監(jiān)督體系

1.明確監(jiān)督原則。（1）依法監(jiān)督原則。行政違法行為檢察監(jiān)督的探索不能脫離法律框架，在相關(guān)法律尚未出臺的情況下，應(yīng)取得全國人大常委會的授權(quán)。（2）適時(shí)監(jiān)督原則。檢察監(jiān)督應(yīng)堅(jiān)持“事后監(jiān)督為主，事中監(jiān)督為輔”的適時(shí)監(jiān)督原則。（3）行政處理優(yōu)先原則。檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為實(shí)施監(jiān)督，應(yīng)首先督促行政機(jī)關(guān)自行糾正，在行政機(jī)關(guān)不予糾正的情況下，再啟動其他監(jiān)督方式。

2.明確監(jiān)督范圍。檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，理論上應(yīng)涵蓋行政機(jī)關(guān)在所有行政管理領(lǐng)域的所有違法作為和不作為行為?；谔剿麟A段檢察監(jiān)督條件和能力的局限性，可以先聚焦嚴(yán)重危害公益的重點(diǎn)領(lǐng)域開展監(jiān)督如生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域、國有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域、國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域、食品、藥品安全領(lǐng)域、公共安全領(lǐng)域。

3.明確監(jiān)督程序。（1）程序的啟動。行政違法行為監(jiān)督案件的受理，應(yīng)遵循人民檢察院案件受理的級別管轄規(guī)定。（2）審查核實(shí)。檢察機(jī)關(guān)對涉及的行政行為進(jìn)行全面審查，審查中視情開展必要的調(diào)查核實(shí)。（3）作出決定。對符合監(jiān)督條件的，向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出書面糾正意見；經(jīng)審查認(rèn)定行政行為違法依據(jù)不足的，終止審查；經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)違法行為已涉嫌犯罪的，由檢察機(jī)關(guān)相關(guān)部門立案偵查或移交公安機(jī)關(guān)處理。（4）跟進(jìn)監(jiān)督。被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)如拒絕糾正或者未在一定期限內(nèi)作出書面反饋，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)跟進(jìn)監(jiān)督，請求國家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，提請上級檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)提出監(jiān)督，或者啟動行政公益訴訟，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)督以保障監(jiān)督實(shí)效。

4.明確監(jiān)督方式。（1）檢察建議。制發(fā)檢察建議的對象是實(shí)施具體行政違法行為的行政機(jī)關(guān)，同時(shí)可報(bào)送其上級行政機(jī)關(guān)或行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，以及國家權(quán)力機(jī)關(guān)。（2）督促起訴。對國家或社會公共利益負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不行使或怠于行使職責(zé)，使國有資產(chǎn)或社會公共利益已經(jīng)或者可能遭受損害，可通過民事訴訟途徑獲得救濟(jì)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)提起民事訴訟。（3）行政公益訴訟。通過試點(diǎn)探索，使行政公益訴訟成為行政違法行為檢察監(jiān)督的有效方式。

（三）健全工作機(jī)制

1.完善內(nèi)部協(xié)作機(jī)制。一是加強(qiáng)檢察院各部門的橫向協(xié)作配合。加強(qiáng)民事行政檢察監(jiān)督部門與控告申訴、偵查監(jiān)督、公訴等部門的聯(lián)系，整合辦案資源，形成監(jiān)督合力。二是暢通上下級檢察機(jī)關(guān)的縱向聯(lián)動。制定行政違法檢察監(jiān)督辦案工作規(guī)范，基層院加強(qiáng)案件的請示、匯報(bào)，市、分院深化對基層院辦案的督查和對疑難復(fù)雜案件的研究指導(dǎo)，三級聯(lián)動，推動檢察機(jī)關(guān)一體化長效監(jiān)督管理機(jī)制的建立。

2.構(gòu)建外部協(xié)調(diào)機(jī)制。一是建立檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，采取定期聯(lián)席會議、專題座談等形式，增進(jìn)溝通，爭取共識與配合。二是建立檢察機(jī)關(guān)與政府相關(guān)監(jiān)督部門的協(xié)同監(jiān)督機(jī)制。與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)等政府監(jiān)督部門開展工作交流，互相通報(bào)工作情況，加強(qiáng)分析研究，形成協(xié)同監(jiān)督的工作機(jī)制。三是建立檢察機(jī)關(guān)與人大的匯報(bào)協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)范行政違法行為檢察建議書抄送人大的案件報(bào)備制度。

（四）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

1.合理配備專業(yè)化監(jiān)督人員。一是優(yōu)化內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)，將具有行政法專業(yè)知識背景的檢察干部配置到民行檢察辦案一線，專職承擔(dān)行政違法檢察監(jiān)督；二是加強(qiáng)專業(yè)人才的引進(jìn)，遴選、招錄行政專業(yè)人才充實(shí)檢察隊(duì)伍，逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)督隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化。

2.著力提升專業(yè)化監(jiān)督能力。既要加強(qiáng)對行政專業(yè)知識的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，扎實(shí)專業(yè)基礎(chǔ)；又要注重行政違法監(jiān)督辦案實(shí)踐，以案件研討、案件講評等方式強(qiáng)化崗位練兵，切實(shí)提升監(jiān)督實(shí)務(wù)能力。