土地供給側(cè)改革典范：德清“標(biāo)準(zhǔn)地”

鐘正

“標(biāo)準(zhǔn)地”改革已成為浙江推進(jìn)以高質(zhì)量為導(dǎo)向的要素配置市場化改革的重要抓手，極大推動了土地節(jié)約集約利用和高質(zhì)量發(fā)展。

2018年2月，在浙江全面深化改革大會上，德清“標(biāo)準(zhǔn)地”改革被列為典型，供全省各地參考。這場始于2017年8月，以顛覆供地模式、招商模式、服務(wù)模式等為核心內(nèi)容的“標(biāo)準(zhǔn)地”試點(diǎn)，擴(kuò)大了土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、投資項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”的外延，具有破冰意義。

所謂“標(biāo)準(zhǔn)地”，是指帶著建設(shè)規(guī)劃、能耗、環(huán)境和畝產(chǎn)稅收等一系列標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行出讓的國有建設(shè)用地。企業(yè)拿地前，就知道該地塊的使用要求和標(biāo)準(zhǔn)。拿到“標(biāo)準(zhǔn)地”后，經(jīng)發(fā)改部門“一窗受理”，就可以直接開工建設(shè)，不用經(jīng)過各類審批。建成投產(chǎn)后，相關(guān)部門按照既定標(biāo)準(zhǔn)與法定條件驗(yàn)收，合格后準(zhǔn)予投產(chǎn)，充分體現(xiàn)“最多跑一次”的精神。

“標(biāo)準(zhǔn)地”的出現(xiàn)，將為企業(yè)投資項(xiàng)目“最多跑一次”改革奠定基礎(chǔ)，更能有效促進(jìn)土地的集約利用。接下來，德清還會不斷推出這樣的“標(biāo)準(zhǔn)地”，并逐步從工業(yè)用地向商服、旅游用地延伸。

為投資項(xiàng)目“最多跑一次”

奠定基礎(chǔ)

固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度≥340萬元/畝，土地產(chǎn)出≥600萬元/畝，土地稅收≥21萬元/畝，單位工業(yè)增加值能耗≤0.5噸標(biāo)煤/萬元……2017年8月31日，德清縣國土資源局門戶網(wǎng)站上的一則國有建設(shè)用地出讓公告引發(fā)社會各界關(guān)注。

公告的是位于浙江湖州莫干山高新區(qū)一塊占地53.7畝的工業(yè)用地，準(zhǔn)入行業(yè)為計算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)。與以往掛牌出讓的國有建設(shè)用地使用權(quán)公告相比，這個公告的基本情況和規(guī)劃指標(biāo)要求中新增加了土地產(chǎn)出、土地稅收、單位工業(yè)增加值能耗和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等4個指標(biāo)。具體來說，就是把每一塊建設(shè)用地的規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、能耗標(biāo)準(zhǔn)、污染排放標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)、單位產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)等給予明確，帶地一起出讓。

德清縣為何要推出“標(biāo)準(zhǔn)地”？以往，工業(yè)企業(yè)投資項(xiàng)目用地行政審批等環(huán)節(jié)，耗時費(fèi)力且效率不高，一直為項(xiàng)目投資者詬病。2017年8月，作為浙江首個企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革試點(diǎn)的德清縣，積極推動“標(biāo)準(zhǔn)地”制度和企業(yè)投資項(xiàng)目發(fā)改委“一窗受理”制度兩項(xiàng)試點(diǎn)，通過“標(biāo)準(zhǔn)地”制度實(shí)施，與企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革內(nèi)容相結(jié)合，全力聚焦這項(xiàng)投資項(xiàng)目土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，讓企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”。

試點(diǎn)之前，浙江省省長袁家軍表示，要全面整合和優(yōu)化企業(yè)投資項(xiàng)目“審批流”，努力實(shí)現(xiàn)企業(yè)投資審批“最多跑一次”。一是建立健全“標(biāo)準(zhǔn)地”制度，從2018年起，全省各地的新增工業(yè)用地、商業(yè)用地、旅游用地，要帶著能耗、環(huán)境、建設(shè)、畝產(chǎn)等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“招拍掛”，為企業(yè)投資項(xiàng)目“最多跑一次”改革奠定基礎(chǔ)；二是探索建立企業(yè)投資項(xiàng)目發(fā)改委（局）“一窗受理”制度，涉及國土、建設(shè)、環(huán)保、規(guī)劃等部門的，由發(fā)改委（局）代跑。

此后，德清縣結(jié)合實(shí)際，迅速啟動了“標(biāo)準(zhǔn)地”試點(diǎn)工作。德清縣起草了《“標(biāo)準(zhǔn)地”試點(diǎn)實(shí)施方案》，從深入推進(jìn)區(qū)域評價制度、建立“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓控制性指標(biāo)體系、建立“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓部門聯(lián)審機(jī)制、明確“標(biāo)準(zhǔn)地”使用履約責(zé)任、加強(qiáng)事中事后監(jiān)督管理等5個方面入手開展“標(biāo)準(zhǔn)地”試點(diǎn)工作。

為保障“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓試點(diǎn)工作順利開展，德清縣不斷完善以信用為核心的事中事后監(jiān)管體系，將使用“標(biāo)準(zhǔn)地”的守信和失信市場主體納入公共信用監(jiān)管體系，并與投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺對接。對如期履約、信用良好的企業(yè)，采取綠色通道等便利服務(wù)措施，加大政策支持力度；對未通過達(dá)產(chǎn)復(fù)核、違約失信的企業(yè)，實(shí)行從嚴(yán)審核、重點(diǎn)監(jiān)管。

“標(biāo)準(zhǔn)地”如何設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)

那么哪些土地可作為“標(biāo)準(zhǔn)地”？德清縣將高新區(qū)、工業(yè)園區(qū)、工業(yè)集中區(qū)和特色小鎮(zhèn)內(nèi)新增的工業(yè)項(xiàng)目用地、倉儲類用地、標(biāo)準(zhǔn)廠房與研發(fā)總部類用地劃為用地范圍。

在這些區(qū)域，德清縣深入推進(jìn)區(qū)域評價制度，全面推進(jìn)實(shí)施區(qū)域能評、區(qū)域環(huán)評、水土保持、礦產(chǎn)壓覆和地質(zhì)災(zāi)害等區(qū)域評價、聯(lián)合評價、多評合一模式，完善區(qū)域負(fù)面清單，實(shí)行行業(yè)分類差異化管理，為“標(biāo)準(zhǔn)地”試點(diǎn)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

同時，德清根據(jù)行業(yè)分類，明確建設(shè)規(guī)劃、能耗、環(huán)境和畝產(chǎn)稅收等建設(shè)用地控制性指標(biāo)，作為“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓的控制性條件。不同的用地項(xiàng)目設(shè)置了不同的用地控制性指標(biāo)，如工業(yè)項(xiàng)目設(shè)置了9個指標(biāo)，倉儲類項(xiàng)目設(shè)置了7個指標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)廠房與研發(fā)總部類項(xiàng)目設(shè)置了5個指標(biāo)。

此外，德清還明確，“標(biāo)準(zhǔn)地”擬出讓申請后，縣發(fā)改委、經(jīng)信委、環(huán)保局、規(guī)劃局、財政（地稅）局等有關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)審，各部門參照相關(guān)行業(yè)控制性指標(biāo)，出具該地塊的聯(lián)審意見，明確建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、能耗標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和畝均稅收等“標(biāo)準(zhǔn)地”具體內(nèi)容，最后由土地局根據(jù)聯(lián)審意見出讓該宗地。

“標(biāo)準(zhǔn)地”完成出讓后，該宗地的建設(shè)用地使用權(quán)人，在與德清縣政府簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》的同時，還要與高新區(qū)簽訂《使用協(xié)議》，對建設(shè)規(guī)劃、能耗標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和畝均稅收等指標(biāo)，根據(jù)土地出讓前確定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行約定，明確達(dá)產(chǎn)復(fù)核的期限與要求，并就違約責(zé)任進(jìn)行約定，相當(dāng)于在“標(biāo)準(zhǔn)地”使用上，緊緊地擰上了履約責(zé)任這股繩。

除了違約責(zé)任，政府對企業(yè)的獎勵措施，在《使用協(xié)議》予以明確，做到獎懲分明，以調(diào)動企業(yè)拿地的積極性。德清縣目前正在梳理各種獎勵政策，進(jìn)一步完善相關(guān)內(nèi)容?！皹?biāo)準(zhǔn)地”出讓后，必須要對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行竣工驗(yàn)收和達(dá)產(chǎn)復(fù)核。德清將“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目驗(yàn)收分為竣工驗(yàn)收和達(dá)產(chǎn)復(fù)核兩個階段，要先進(jìn)行竣工驗(yàn)收，竣工驗(yàn)收通過后，才能進(jìn)行達(dá)產(chǎn)復(fù)核。

“有為政府”和“有效市場”

的黃金結(jié)合點(diǎn)

德清“標(biāo)準(zhǔn)地”的顛覆供地模式創(chuàng)舉，除了提高土地節(jié)約集約利用外，還極大降低了交易成本、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。同時，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革設(shè)計中環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與能耗標(biāo)準(zhǔn)的建立，更是對“綠水青山就是金山銀山”重要思想的又一次生動實(shí)踐。

目前，德清縣“標(biāo)準(zhǔn)地”試點(diǎn)工作正在有序推進(jìn)。下一步，德清縣已初步在高新區(qū)劃定了300畝以上的用地范圍，作為后續(xù)“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓的試點(diǎn)區(qū)塊，但現(xiàn)階段“標(biāo)準(zhǔn)地”仍是新生事物，目前企業(yè)對“標(biāo)準(zhǔn)地”的認(rèn)知程度也不盡相同，需要在實(shí)踐中不斷地摸索改進(jìn)，為“標(biāo)準(zhǔn)地”的進(jìn)一步推廣與發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。

鑒于德清試點(diǎn)的良好成效，湖州市決定在全市全面推行企業(yè)投資項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”模式，以推動企業(yè)投資項(xiàng)目承諾報備制改革，推動市場在土地資源要素配置中發(fā)揮決定性作用。今年3月底前，在經(jīng)批準(zhǔn)的省級以上各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和省級特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃范圍內(nèi)，新增的備案類工業(yè)項(xiàng)目和研發(fā)總部類項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”模式已經(jīng)全面完成，4月份之后，湖州已全面實(shí)施“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓制度。

當(dāng)下，高質(zhì)量發(fā)展成為地方發(fā)展的指揮棒?！皹?biāo)準(zhǔn)地”改革，讓浙江再次走在高質(zhì)量發(fā)展的前列。浙江省省長袁家軍在德清縣調(diào)研“標(biāo)準(zhǔn)地”改革試點(diǎn)工作時強(qiáng)調(diào)，要以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，找準(zhǔn)“有為政府”和“有效市場”的黃金結(jié)合點(diǎn)，深入推進(jìn)資源要素市場化配置改革，充分激發(fā)市場主體創(chuàng)新活力，不斷提高全要素生產(chǎn)率，加快推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，為加快推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

“標(biāo)準(zhǔn)地”改革已成為浙江推進(jìn)以高質(zhì)量為導(dǎo)向的要素配置市場化改革的重要抓手，有利于厘清政府和市場的關(guān)系，有利于土地節(jié)約集約利用，有利于培育壯大產(chǎn)業(yè)集群，最終目的是推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

德清目前正在總結(jié)先行先試經(jīng)驗(yàn)，注重發(fā)揮改革疊加效應(yīng)、耦合效應(yīng)，最大限度地釋放改革紅利。在德清的總結(jié)中，其中關(guān)鍵一條是“積極探索體制機(jī)制創(chuàng)新，特別是要抓住獎懲制度建設(shè)這個核心”，堅(jiān)持正向激勵和反向倒逼相結(jié)合，完善批后監(jiān)管和聯(lián)合獎懲機(jī)制，扎實(shí)推動改革試點(diǎn)落到實(shí)處，加快推動土地等資源要素向優(yōu)質(zhì)企業(yè)集聚。可以說，浙江通過“標(biāo)準(zhǔn)地”改革真正倒逼資源要素配置市場化，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：中政智庫）