從碎片化到整體性：地方跨界環(huán)境治理的應(yīng)然路徑

劉澤照

摘 要：現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)很多區(qū)域環(huán)境治理及風(fēng)險(xiǎn)型環(huán)境事件處置表現(xiàn)出顯著的跨界危機(jī)特征，不斷考驗(yàn)地方政府的應(yīng)急管理水平和整合能力?？缃缰卫碜鳛楝F(xiàn)代政府對(duì)環(huán)境問題回應(yīng)的一種新型模式，旨在打破傳統(tǒng)條塊阻隔界域和傳統(tǒng)行政單元組織形式，實(shí)現(xiàn)多主體介入和聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化合作治理?；诳缃缧铜h(huán)境治理困境，必須從單中心的管控“碎片化”狀態(tài)向多種力量互動(dòng)集成的“聚合性”轉(zhuǎn)變，形成信息資源配置的優(yōu)化支撐和無(wú)縫對(duì)接。針對(duì)當(dāng)前地方實(shí)踐中既有困阻，應(yīng)著力構(gòu)建并強(qiáng)化跨界環(huán)境治理的系統(tǒng)機(jī)制，在組織結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)保障、信息機(jī)制、主體參與等方面拓展創(chuàng)新性改革。

關(guān)鍵詞：跨界環(huán)境治理；碎片化；地方政府；系統(tǒng)機(jī)制

中圖分類號(hào)：X5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-5729（2018）06-0087-06

近年來(lái)，我國(guó)不少地區(qū)跨界（Trans-boundary）性質(zhì)的環(huán)境污染事件日益突出，成為各級(jí)地方政府關(guān)注的焦點(diǎn)，傳統(tǒng)科層組織制度下的常規(guī)治理結(jié)構(gòu)和碎片化的應(yīng)對(duì)模式在現(xiàn)實(shí)面前往往遭遇困境，針對(duì)跨界危機(jī)治理的綜合協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)決策水平反映了政府危機(jī)管理能力。從地方研究來(lái)看，一些地區(qū)和政府部門積極探索跨機(jī)構(gòu)組織、跨行政區(qū)域、跨職能條塊邊界的危機(jī)治理路徑，如山西長(zhǎng)治苯胺泄漏水污染事件[1]、太湖藍(lán)藻危機(jī)事件[2]、京津冀地區(qū)霧霾事件[3]、江蘇安徽兩省洪澤湖污染事件等現(xiàn)實(shí)案例。總體來(lái)看，跨界環(huán)境治理是一個(gè)典型的復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)，需要立足制度—組織—體制等綜合視角認(rèn)知跨界理論及政府治理困境，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建面向我國(guó)地方政府實(shí)際的跨界環(huán)境治理機(jī)制。

一、跨界環(huán)境治理基本維度及理念

跨界治理（Trans-boundary Governance）理念是西方國(guó)家對(duì)20世紀(jì)70年代能源危機(jī)以來(lái)的政府改革和公民社會(huì)崛起所做的理論總結(jié)，本質(zhì)上是組織理論、公共選擇理論、新區(qū)域主義及新公共管理理論的整合提升，盡管國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)其概念認(rèn)定存在多種觀點(diǎn)，但基本上均主張跨越不同的行政區(qū)域、行政層級(jí)。政府治理主體等空間邊界對(duì)公共事務(wù)，尤其對(duì)日益嚴(yán)峻的社會(huì)沖突和環(huán)境危機(jī)問題進(jìn)行有效管理，重塑政府資源配置方式，進(jìn)而構(gòu)建一種多層次、多部門、多中心的合作治理模式和利益平衡思路。這種治理關(guān)系的實(shí)現(xiàn)通?；诜墒跈?quán)、地理毗鄰或治理客體需求，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)治理的良好績(jī)效。學(xué)者Purcell提出了“政治體系再造論”，認(rèn)為跨界治理反映現(xiàn)代政府應(yīng)對(duì)各種發(fā)展挑戰(zhàn)的重要空間政治反應(yīng)，其運(yùn)作機(jī)制涵蓋一個(gè)包括中央政府、地方政府、基層行政單元、社會(huì)團(tuán)體等在內(nèi)的“新等級(jí)政治體系”，通過(guò)彼此分權(quán)、合權(quán)、協(xié)調(diào)的管理體制來(lái)解決相關(guān)沖突矛盾的邊界行為和組織行為[4]。Parker從融合發(fā)展一體化的角度，提出跨界治理的三種典型模式：伙伴關(guān)系（Partnership）、行政式制度合作（State-institutional Coordination）和碎片化（Fragmentation），認(rèn)為不同模式涉及政府與非政府力量在現(xiàn)代組織體系中的決策關(guān)系，跨界性問題回應(yīng)要注重激勵(lì)、懲戒、機(jī)會(huì)限制、合作共享、制度建設(shè)等關(guān)聯(lián)因素[5]。綜合已有研究來(lái)看，跨界治理包括政府間、部門間、組織間三個(gè)關(guān)系維度和理論內(nèi)核（見圖1），是社會(huì)公共管理領(lǐng)域旨在解決重大現(xiàn)實(shí)問題的新型治理形態(tài)。

圖1 跨界治理三維框架簡(jiǎn)圖

跨界環(huán)境治理體現(xiàn)了政府對(duì)于現(xiàn)代環(huán)境問題及相關(guān)沖突事件的治理理念和基本回應(yīng)路徑，是跨界治理在環(huán)境領(lǐng)域的典型應(yīng)用，也是一個(gè)涉及合作機(jī)制、動(dòng)態(tài)關(guān)系和政府規(guī)制的綜合過(guò)程。此處的環(huán)境主要指自然生態(tài)環(huán)境，涵蓋發(fā)生一定規(guī)模的空氣污染、水體污染、有毒化學(xué)物質(zhì)和自然災(zāi)害帶來(lái)的突出環(huán)境矛盾沖突。作為一種回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的治理模式，跨界環(huán)境治理著眼于環(huán)境問題的有效解決及區(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，反映了政府風(fēng)險(xiǎn)治理的整體性思維。

其一，環(huán)境議題的跨域特征和外溢性。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和城市化的快速發(fā)展，現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的衍生邊界呈現(xiàn)出明顯交叉不確定性，環(huán)境事件也逐漸表現(xiàn)了跨域的現(xiàn)實(shí)特征，發(fā)生的影響涉及跨自然地域、跨行政界域、跨政社職能、跨個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，諸如環(huán)境污染、自然災(zāi)害危機(jī)等公共環(huán)境問題，一定程度上衍生溢出對(duì)事發(fā)周邊地域的負(fù)外部性，處置不慎往往誘發(fā)群體不滿甚至社會(huì)事件。環(huán)境事件影響的外溢特征對(duì)傳統(tǒng)政府科層體制和職能制模式提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，其解決無(wú)法依靠單一區(qū)域、單一組織、單一部門的力量實(shí)現(xiàn)，迫切需要打破傳統(tǒng)行政—社會(huì)系統(tǒng)的封閉半封閉管理體制，消除信息孤島和行政阻隔，重建有利于資源整合、組織融合和延伸應(yīng)急鏈的全域協(xié)同體系。

其二，復(fù)雜社會(huì)條件下的環(huán)境合作共享。極端復(fù)雜與影響多樣性是當(dāng)代環(huán)境危機(jī)事件的特點(diǎn)，表現(xiàn)為多領(lǐng)域、寬范圍的人—物—環(huán)境—心理的交互作用，面對(duì)這種現(xiàn)實(shí)復(fù)雜化的關(guān)聯(lián)系統(tǒng)，信息多源化、群體公共需求多元化、資源要素流動(dòng)化已經(jīng)成為每個(gè)機(jī)構(gòu)部門和社會(huì)組織面對(duì)的常態(tài)。在此條件下，無(wú)論是宏觀的政府公共部門、企業(yè)私營(yíng)組織、非營(yíng)利社會(huì)組織，還是微觀的環(huán)境承載個(gè)體，都不具備充分的環(huán)境信息和資源，更無(wú)法解決日趨復(fù)雜的環(huán)境危機(jī)問題，而以新公共管理為指導(dǎo)的管理再造運(yùn)動(dòng)也無(wú)法應(yīng)對(duì)跨域環(huán)境治理問題，反而使得政府職能空洞機(jī)械化，難以發(fā)揮協(xié)同管控的功能目標(biāo)[6]。只有通過(guò)政府、社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人等環(huán)境利益相關(guān)者之間的共同行動(dòng)，強(qiáng)化資源共享和信息公開，才能產(chǎn)生有效的環(huán)境治理政策及其預(yù)期結(jié)果。從該意義上講，不同利益主體基于各自優(yōu)勢(shì)，鞏固拓展互動(dòng)合作、協(xié)同共贏的環(huán)境沖突回應(yīng)思路，是復(fù)雜社會(huì)條件下公共問題回應(yīng)的核心價(jià)值精神，也是跨界環(huán)境治理的必然路徑。

其三，環(huán)境跨界治理機(jī)制安排。針對(duì)當(dāng)代環(huán)境治理問題，需要依托適應(yīng)跨界特征的治理機(jī)制，這其中主要包括：一是規(guī)則制度。無(wú)論是跨邊界、跨部門、跨領(lǐng)域的任何回應(yīng)過(guò)程，均具有一定客觀長(zhǎng)期性和連續(xù)性，離不開有共同約束力的規(guī)則體系和制度框架，以降低多方跨界合作的社會(huì)成本，提高相關(guān)利益群體參與環(huán)境治理的預(yù)期；二是社會(huì)資本?？缃绛h(huán)境治理屬于公共治理范疇，多元主體之間除了行政層面正式的制度性互動(dòng)外，也需要大量來(lái)自社會(huì)民間層面的非正式溝通合作，這一互動(dòng)在某種程度上決定了環(huán)境跨界治理能否實(shí)現(xiàn)以及實(shí)際運(yùn)作結(jié)果，以人際交往為核心的社會(huì)資本，往往充當(dāng)保障跨界問題解決的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力；三是組織網(wǎng)絡(luò)。實(shí)踐中政府機(jī)構(gòu)面臨環(huán)境跨界矛盾和利益沖突時(shí)，通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)的單邊協(xié)作通常無(wú)法解決問題，要在交叉縱橫的政府之間、部門之間、群體之間、公私之間尋求多邊合作關(guān)系，即在一個(gè)網(wǎng)格化的組織體系中獲得協(xié)同治理的最優(yōu)效果，依托網(wǎng)絡(luò)中不同節(jié)點(diǎn)之間的信息資源交換及互動(dòng)，消除環(huán)境治理中的邊界沖突和孤島現(xiàn)象。

二、地方政府環(huán)境跨界治理主要困阻

近年來(lái)，我國(guó)針對(duì)環(huán)境治理層面的立法得到較大發(fā)展，包括《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等一大批環(huán)保法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，相關(guān)回應(yīng)跨域環(huán)境問題的法條也有涉及，但實(shí)踐與立法脫節(jié)的現(xiàn)象依然突出，地方政府環(huán)境跨界責(zé)任模糊不明確，客觀上體現(xiàn)出較強(qiáng)的單邊管治思想，重行政授權(quán)和層級(jí)監(jiān)管思維，一定程度弱化了外部主體的協(xié)同保障作用，在構(gòu)建跨界環(huán)境治理機(jī)制中凸顯管理缺失和不足。

（一）跨界沖突解決依賴上級(jí)政府

從各地一線工作來(lái)看，盡管地方政府采取了一些組織協(xié)調(diào)措施以加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)環(huán)境及相關(guān)突發(fā)事件管控，但在處理跨界沖突，尤其是跨地域環(huán)境危機(jī)問題上，依然主要依靠上一級(jí)政府來(lái)協(xié)調(diào)解決矛盾沖突，而較少主動(dòng)采取系統(tǒng)內(nèi)的橫向協(xié)調(diào)和多方社會(huì)組織介入。在面對(duì)跨區(qū)域、跨流域環(huán)境污染糾紛事件時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)地方政府相互推諉、責(zé)任外移的現(xiàn)象，為了實(shí)現(xiàn)應(yīng)急處置目標(biāo)并減少同級(jí)政府間的利益阻隔，最后常常是借助上級(jí)政府及環(huán)保部門出面協(xié)調(diào)平息。如2018年發(fā)生的洪澤湖污染事件，江蘇、安徽兩省政府部門就污染源和賠償問題存在爭(zhēng)議，兩地環(huán)保部門向生態(tài)環(huán)境部提出聯(lián)合調(diào)查請(qǐng)求。在中國(guó)傳統(tǒng)科層制管理模式下，地方政府間的環(huán)境治理關(guān)系依靠中央行政權(quán)力結(jié)構(gòu)聯(lián)結(jié)在一起，環(huán)境問題及矛盾處理也是統(tǒng)一服從上級(jí)政府的結(jié)果。由于缺乏市場(chǎng)化、社會(huì)化的機(jī)制介入和相互博弈過(guò)程，治理交易費(fèi)用通常較低，故地方政府將向上級(jí)政府尋求干預(yù)作為跨界環(huán)境治理的“慣性選擇”，適應(yīng)認(rèn)可這一策略安排并形成了穩(wěn)定預(yù)期[7]。雖然國(guó)家層面制定的一些環(huán)境保護(hù)法律提供了跨界治理思路或約束規(guī)范，如《水污染防治法》明確規(guī)定，“跨行政區(qū)的水污染糾紛，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決”，但在現(xiàn)實(shí)環(huán)境污染事件發(fā)生后，作為“經(jīng)濟(jì)人”的地方政府依然通常選擇對(duì)自身最有利最穩(wěn)妥的回應(yīng)方式，即尋求上級(jí)政府協(xié)調(diào)解決，這間接削弱了區(qū)域內(nèi)生性社會(huì)協(xié)同力量的成長(zhǎng)與功能釋放。同時(shí)，高層協(xié)調(diào)介入的滯后性和環(huán)境沖突事件的不確定性也構(gòu)成矛盾，進(jìn)一步影響跨界沖突事件的解決與環(huán)境治理效果。

（二）跨域協(xié)作支撐模式的短期性

現(xiàn)階段，我國(guó)跨域環(huán)境治理協(xié)作形成了若干模式并得到多地競(jìng)相模仿，即制定區(qū)域環(huán)保合作協(xié)議或聯(lián)合規(guī)劃、實(shí)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、發(fā)展區(qū)域環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控、推動(dòng)區(qū)域環(huán)境執(zhí)法組織聯(lián)動(dòng)，以及建立跨域環(huán)境糾紛合議庭等。然而整體來(lái)看，以上現(xiàn)實(shí)運(yùn)作模式多以短期合作及主要領(lǐng)導(dǎo)人推動(dòng)為主，約束性管理體制缺乏，長(zhǎng)效協(xié)作機(jī)制尚未正式確立。如《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議（2009—2010）》，明確規(guī)定有效期為兩年；廣東省《練江流域水環(huán)境綜合整治規(guī)劃（2014—2020）》，制定的是流域各級(jí)地方政府6年內(nèi)的組織協(xié)作規(guī)劃；而高層級(jí)政府推進(jìn)的跨域環(huán)境協(xié)調(diào)則更多針對(duì)特定區(qū)域內(nèi)的某項(xiàng)重大事件，如2010年長(zhǎng)三角區(qū)域城市啟動(dòng)環(huán)境空氣質(zhì)量保障聯(lián)防聯(lián)控方案，主要針對(duì)上海世博會(huì)的舉辦而設(shè)立，2014年京津冀及周邊地區(qū)推動(dòng)大氣污染防治協(xié)作行動(dòng)，主要針對(duì)當(dāng)年APEC北京峰會(huì)。由于以上跨域合作的持續(xù)性和長(zhǎng)效性不足，面向短期官方政績(jī)需求的色彩較為濃厚，在很大程度上弱化了跨界環(huán)境治理效果。此外，各地政府傾向建立的區(qū)域環(huán)境治理聯(lián)席會(huì)議等協(xié)作模式，也大多以不定期的會(huì)議形式為主，且集中于重大事項(xiàng)及突發(fā)事件的通報(bào)交流，缺乏強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)和常規(guī)化制度來(lái)切實(shí)保障，相關(guān)負(fù)責(zé)人因任期、利益偏好等原因不斷發(fā)生變化或者規(guī)則界定模糊，從而造成跨域環(huán)境治理協(xié)作往往形同虛設(shè)，對(duì)于日常的跨界合作模式則更少涉及。

（三）地方政府間競(jìng)爭(zhēng)博弈

環(huán)境跨界治理中一個(gè)突出問題是，地方政府和相關(guān)組織部門通常面對(duì)治理的外部性博弈，即界定跨界環(huán)境公共產(chǎn)品因外部性特點(diǎn)而產(chǎn)生的供給與維護(hù)權(quán)益，受決策者理性限制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)的外部壓力，公共部門可能基于自身利益采取回避主動(dòng)介入環(huán)境治理或“觀望沉默”的行為策略[8]，地方保護(hù)主義盛行，甚至發(fā)生竭澤而漁、以鄰為壑的扭曲極端行為[9]。從現(xiàn)實(shí)的一些跨地域環(huán)境治理與沖突事件應(yīng)對(duì)來(lái)看，“見好處就上，遇責(zé)任就躲；有利的都爭(zhēng)，不利的都推”現(xiàn)象在不少地區(qū)仍不同程度存在，不同地方政府和部門具有各自發(fā)展目標(biāo)、資源稟賦、人員配置和組織偏好，地方領(lǐng)導(dǎo)人出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展及個(gè)人晉升等利益需求而相互競(jìng)爭(zhēng)；而跨界環(huán)境治理中模糊的、非制度化的權(quán)責(zé)界定和矛盾回應(yīng)使得不同主體之間存在大量裂隙，資源整合面臨重重掣肘，這一狀況常常導(dǎo)致不理想的環(huán)境困境及社會(huì)后果，加劇地區(qū)環(huán)境矛盾糾紛的升級(jí)和治理責(zé)任失衡。以上、下游地理區(qū)域的跨界水污染為例，太湖流域江浙兩省吳江、嘉興等地長(zhǎng)期以來(lái)爆發(fā)邊界水污染糾紛和系列環(huán)境事件，給區(qū)域生產(chǎn)生活秩序造成損害，盡管每次具體事件的生成有多重原因，然而地方政府片面追求競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展利益和背后環(huán)境治理監(jiān)管行動(dòng)的博弈，是沖突矛盾頻發(fā)的主要根源[10]。

（四）社會(huì)非政府組織參與支撐乏力

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，包括私營(yíng)部門、企業(yè)、社區(qū)居民、志愿者組織在內(nèi)的非政府力量是環(huán)境保護(hù)和相關(guān)危機(jī)事件利益相關(guān)者，在跨界環(huán)境治理中扮演著不可替代的重要角色。在該領(lǐng)域，雖然我國(guó)政府出臺(tái)的環(huán)保法及《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律法規(guī)明確鼓勵(lì)以上力量廣泛參與，但以上力量均立足政府定位，強(qiáng)調(diào)地方行政機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用，非政府組織參與的權(quán)責(zé)劃分、制度保障、政社協(xié)同關(guān)系等規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏實(shí)際操作性。同時(shí)，無(wú)論是非政府組織參與跨區(qū)域、跨流域環(huán)境治理的具體程序，還是跨界環(huán)境危機(jī)應(yīng)對(duì)中的制度化協(xié)商，都沒有明確的規(guī)范界定，而只是在一些單行法律中略有宏觀性原則提及。這樣形成的結(jié)果往往造成實(shí)踐中政策難以落地，依賴政府指令強(qiáng)化環(huán)境問題的行政規(guī)制，進(jìn)而導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)跨界環(huán)境治理過(guò)程的行政區(qū)化、組織單一化、部門科層化，影響多中心協(xié)同機(jī)制構(gòu)建。尤其隨著互聯(lián)網(wǎng)新媒體的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)參與環(huán)境治理的相關(guān)法律法規(guī)依然空白，缺乏強(qiáng)有力的配套制度規(guī)范，非政府組織跨界信息共享機(jī)制、成本收益擔(dān)負(fù)機(jī)制，以及約束激勵(lì)機(jī)制尚未形成，從整體上制約了社會(huì)力量參與的有效性。

三、健全完善環(huán)境跨界治理的系統(tǒng)機(jī)制

近年來(lái)我國(guó)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，環(huán)境跨界治理要在發(fā)揮地方政府主觀能動(dòng)性的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分吸納社會(huì)力量參與，創(chuàng)造維護(hù)多中心協(xié)同制度環(huán)境，共同化解跨界環(huán)境沖突。與傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型管理模式以及完全市場(chǎng)治理模式相比，多元社會(huì)共治更能體現(xiàn)政府組織應(yīng)對(duì)環(huán)境治理挑戰(zhàn)的平等性、回應(yīng)性及對(duì)話協(xié)作，減少單一主體的機(jī)會(huì)主義危害，有助于實(shí)現(xiàn)跨界環(huán)境治理的最大價(jià)值。

（一）構(gòu)建跨界環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)化層級(jí)結(jié)構(gòu)

政府環(huán)境治理中跨界問題的關(guān)鍵難點(diǎn)是運(yùn)行職能的“碎片化”，缺乏強(qiáng)有力的組織結(jié)構(gòu)和常規(guī)化制度來(lái)保障，條塊分割的管理模式使公共部門面對(duì)具體環(huán)境治理議題，尤其環(huán)境危機(jī)事件處置的時(shí)候各自為政，專業(yè)化功能受到掣肘，治理資源分散且效果低下。根據(jù)整體性治理理論（Holistic Governance），跨界型問題必須打破部門職能邊界，強(qiáng)化部門內(nèi)部、部門之間的資源整合，通過(guò)信息互通、資源互補(bǔ)、技術(shù)交流等方式，實(shí)現(xiàn)跨域環(huán)境治理活動(dòng)的利益共享和基本業(yè)務(wù)協(xié)同。因此，地方政府需要構(gòu)建環(huán)境治理的網(wǎng)絡(luò)化層級(jí)結(jié)構(gòu)，依據(jù)不同層級(jí)狀況分解為具體任務(wù)鏈，促使部門條塊分割向機(jī)構(gòu)扁平化管理轉(zhuǎn)變，消除職能部門之間、層級(jí)之間的信息傳遞障礙，構(gòu)建柔性化組織結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)整個(gè)跨域環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)的靈活性和應(yīng)變能力，提升環(huán)境治理效果的整體水平。本質(zhì)上，網(wǎng)絡(luò)化層級(jí)結(jié)構(gòu)是一種跨組織形態(tài)，以加強(qiáng)環(huán)境治理集權(quán)與分權(quán)的統(tǒng)一，既保持高層級(jí)機(jī)構(gòu)宏觀調(diào)控指導(dǎo)上的必要權(quán)威，又使基層執(zhí)行者有可能在職責(zé)范圍內(nèi)處理某些緊急情況，避免造成組織系統(tǒng)各類資源、人力資本的分散浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)。此外，可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，探索依托環(huán)保部門設(shè)立專業(yè)的“政府環(huán)境協(xié)作網(wǎng)絡(luò)”，幫助公共組織及非政府組織準(zhǔn)確認(rèn)知環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和制度規(guī)則，通過(guò)技術(shù)性支持為地方提供環(huán)境跨域治理的實(shí)施方案、督導(dǎo)規(guī)范以及重要的信息資源，促成網(wǎng)絡(luò)化合作平臺(tái)的建立。

（二）強(qiáng)化地方政府間制度性溝通協(xié)調(diào)保障

跨界環(huán)境治理是多元主體協(xié)作的動(dòng)態(tài)過(guò)程，保障主體之間常態(tài)化協(xié)調(diào)渠道是實(shí)現(xiàn)有效合作的前提基礎(chǔ)?？陀^來(lái)說(shuō)，協(xié)調(diào)地方政府之間關(guān)系，單純寄希望于中央政府的被動(dòng)介入和宏觀調(diào)控措施，不僅會(huì)增加交易成本，事實(shí)上也很難做到。因此，促進(jìn)地方政府間主動(dòng)溝通合作，發(fā)展共生共建關(guān)系，應(yīng)當(dāng)成為協(xié)調(diào)跨界環(huán)境利益沖突和避免現(xiàn)實(shí)“囚徒困境”的必然選擇，也是長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)際社會(huì)倡導(dǎo)“環(huán)境共治”（Environmental Shared-governance）[11]目標(biāo)的根本要求。盡管實(shí)踐中地方政府之間探索建立了相關(guān)跨界協(xié)調(diào)組織形式，如區(qū)域協(xié)商委員會(huì)、政府聯(lián)席會(huì)議、環(huán)境執(zhí)法聯(lián)合會(huì)等，但這些協(xié)調(diào)組織合作的持續(xù)性存在明顯限制，以短期臨時(shí)應(yīng)急為主，在資金保障、人員配備等方面缺乏制度化的保障?；诖耍枰ㄔO(shè)長(zhǎng)效的制度化協(xié)調(diào)保障體制：一是優(yōu)化政府績(jī)效考核設(shè)置，建立能夠體現(xiàn)跨部門合作協(xié)商的規(guī)范、可量化考核體系，將常態(tài)化資源配置、互助共建共享等重要導(dǎo)向指標(biāo)列入地方政府環(huán)境跨界治理考核，績(jī)效評(píng)估的范圍不僅指向?qū)Ρ镜貐^(qū)的環(huán)境治理貢獻(xiàn)，也要綜合考慮跨域影響的正負(fù)效應(yīng)；二是以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，大力推動(dòng)跨域環(huán)境綜合監(jiān)督部門協(xié)作，構(gòu)筑統(tǒng)一開放的區(qū)域環(huán)境監(jiān)控體系和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施共建共享體制，探索引入大數(shù)據(jù)等科學(xué)手段，精準(zhǔn)判別分析環(huán)境危機(jī)事件及輿情態(tài)勢(shì)，消除跨界環(huán)境治理協(xié)調(diào)中“消極觀望”以及“信息孤島”現(xiàn)象；三是依托已有的環(huán)保督察局職能，拓展跨界組織協(xié)調(diào)渠道及信息平臺(tái)，充分發(fā)揮其相對(duì)獨(dú)立的常設(shè)性督察功能，通過(guò)相關(guān)評(píng)估督導(dǎo)、行政規(guī)制等內(nèi)部約束規(guī)范，減少地方環(huán)保執(zhí)法部門間扯皮和扭曲性干擾行為，增強(qiáng)中央環(huán)保機(jī)構(gòu)在跨界環(huán)境治理中的調(diào)控監(jiān)督作用。

（三）健全層級(jí)授權(quán)和信息機(jī)制

傳統(tǒng)的政府治理采取科層制的管理方式，即借助橫向部門與縱向?qū)蛹?jí)相結(jié)合模式將權(quán)力和職能組織起來(lái)，構(gòu)成管理中的“條塊關(guān)系”，在數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)化和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代，這種管理模式的弊端逐步暴露。跨界環(huán)境治理尤其是環(huán)境類危機(jī)事件，必然要求突破層級(jí)序列的控制局限，應(yīng)用信息手段實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府充分及時(shí)授權(quán)，快速賦予基層部門跨界環(huán)境治理行政資源和協(xié)作權(quán)限。同時(shí)，環(huán)境治理中完善有效的信息機(jī)制能夠更好地促進(jìn)跨域合作和彼此信任，降低治理活動(dòng)的交易成本，這主要包括三個(gè)方面：

一是信息庫(kù)支撐，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)環(huán)境信息數(shù)據(jù)的收集和分析工作，在地方政府及部門間建立統(tǒng)一的環(huán)境數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，為及時(shí)采取社會(huì)預(yù)警和沖突處置提供數(shù)據(jù)支持；二是信息共享機(jī)制，推動(dòng)跨域環(huán)境信息基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，在政府系統(tǒng)內(nèi)部建立一批開放性環(huán)境信息項(xiàng)目，通過(guò)績(jī)效評(píng)估和項(xiàng)目示范破除科層制的信息阻滯；三是信息公開機(jī)制，對(duì)于區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)、政務(wù)信息、資源配置、實(shí)體協(xié)作等方面的政策活動(dòng)和動(dòng)態(tài)，以多種渠道或平臺(tái)向社會(huì)進(jìn)行公開發(fā)布，提供客觀精準(zhǔn)的信息服務(wù)。

（四）創(chuàng)新企業(yè)、非營(yíng)利組織和公民共同參與路徑

在當(dāng)代社會(huì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)凸顯背景下，跨界環(huán)境治理受到整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的影響，并與組成單元及個(gè)體不斷發(fā)生信息交互作用，僅僅依靠政府公共部門已力不從心，必須強(qiáng)化構(gòu)建多主體參與的協(xié)同治理機(jī)制。在該層面，應(yīng)當(dāng)著力推動(dòng)以下發(fā)展思路。

首先，探索環(huán)境跨界治理企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，即明確企業(yè)作為區(qū)域環(huán)境產(chǎn)權(quán)承擔(dān)方之一，實(shí)施企業(yè)與政府之間適度分權(quán)，政府訂立契約協(xié)議讓渡一部分環(huán)境治理經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，而自身強(qiáng)化監(jiān)督、仲裁和規(guī)則制定角色，通過(guò)確權(quán)使企業(yè)更加積極地參與到跨域環(huán)境治理。

其次，充分吸納非營(yíng)利組織進(jìn)入環(huán)境治理，發(fā)揮其覆蓋面廣、與基層民眾接觸密切的優(yōu)勢(shì)，突破政府體系內(nèi)部條塊分割弊端，同時(shí)采取委托或授權(quán)等方式，將跨域環(huán)境治理中一些公共服務(wù)和社會(huì)調(diào)查工作交給非營(yíng)利組織來(lái)做，政府則予以財(cái)政投入、信息技術(shù)等輔助性支持，進(jìn)而依托政社合作關(guān)系實(shí)現(xiàn)跨界治理效益的最大化。

第三，健全全方位公民參與機(jī)制。借鑒國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)，充分鼓勵(lì)普通公民加入環(huán)境跨域治理和政策制定過(guò)程，通過(guò)群體評(píng)議、公共聽證、環(huán)保訴訟等途徑或方式強(qiáng)化外部監(jiān)督作用，搭建利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行多方互動(dòng)對(duì)話平臺(tái)，包括移動(dòng)終端、微信公眾號(hào)等，通過(guò)對(duì)話參與反映出區(qū)域內(nèi)部不同單元的環(huán)境認(rèn)知多元性，為環(huán)境治理政策調(diào)整提供關(guān)鍵信息，有助于增強(qiáng)政府部門跨界環(huán)境督察和應(yīng)急管理能力。

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