加拿大PPP爭議案例的啟示

文 / 周月萍 樊曉麗 袁夢藝

加拿大自2003年開始推廣使用PPP模式，近年來取得穩(wěn)步發(fā)展，即使面臨金融危機(jī)，加拿大PPP項(xiàng)目也在市場上發(fā)揮著強(qiáng)大的影響力，并且在世界范圍內(nèi)名列前茅①《加拿大PPP項(xiàng)目的三大成功經(jīng)驗(yàn)》，隋鈺冰、陳慧，載于人民論壇網(wǎng)（2017.11.21），最后訪問時(shí)間：2018年3月18日。。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展與沉淀，加拿大PPP市場已相對成熟，其PPP法律體系較為完善。盡管如此，與其他國家類似，加拿大的很多PPP項(xiàng)目在實(shí)踐中也遭遇了延遲竣工或者項(xiàng)目超出預(yù)算等難題，且社會(huì)資本方對項(xiàng)目的逐利性與PPP項(xiàng)目自身的公共利益屬性也存在嚴(yán)重的沖突，導(dǎo)致很多PPP項(xiàng)目出現(xiàn)爭議，甚至陷入困境。

我國自2014年開始力推PPP模式，歷經(jīng)四年的推廣與發(fā)展，PPP模式發(fā)展突飛猛進(jìn)。然而，突飛猛進(jìn)發(fā)展的背后，也存在著各種亂象，如只重視項(xiàng)目“量”而不重視項(xiàng)目“質(zhì)”、借PPP之名行偽PPP之實(shí)等等。本文筆者嘗試對加拿大PPP項(xiàng)目常見爭議進(jìn)行分析，希望對國內(nèi)PPP項(xiàng)目實(shí)施有所啟示和借鑒。

一、加拿大PPP項(xiàng)目實(shí)施概況

與我國政體不同，加拿大是典型的聯(lián)邦制國家。聯(lián)邦與聯(lián)邦以下的政府分別享有相對獨(dú)立的立法權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)各自權(quán)限范圍的公共事務(wù)。為了更好地實(shí)施PPP模式，加拿大專門成立了加拿大PPP國家委員會(huì)（Canadian Council for Public-Private Partnerships， CCPPP，以下簡稱“CCPPP”），并建立了PPP項(xiàng)目庫。

CCPPP委托VISTAS咨詢公司就加拿大2003～2012年間實(shí)施的PPP項(xiàng)目在就業(yè)、收入和稅收等方面的經(jīng)濟(jì)影響進(jìn)行評(píng)估，并發(fā)布了《加拿大PPP十年經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估報(bào)告（2003-2012）》（10-Year Economic Impact Assessment of Public-Private Partnerships in Canada，2003-2012）。該報(bào)告內(nèi)容顯示，目前加拿大PPP市場相對成熟規(guī)范，項(xiàng)目推進(jìn)有力，各級(jí)采購部門經(jīng)驗(yàn)豐富，服務(wù)效率和交易成本優(yōu)勢顯著②《加拿大PPP十年經(jīng)濟(jì)影響作用積極》，中國清潔發(fā)展機(jī)制基金管理中心，中國財(cái)經(jīng)報(bào)，2014年6月17日第008版。。

根據(jù)CCPPP官網(wǎng)③載http://www.pppcouncil.ca/，最后訪問時(shí)間：2018年3月8日。，加拿大共有274個(gè)PPP項(xiàng)目，涵蓋了加拿大的10個(gè)省，涉及多個(gè)領(lǐng)域，市場總價(jià)值為124,858,567,951美元。從下表可以看出，健康領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目數(shù)量最多；而根據(jù)所處階段來分，目前處于實(shí)施階段的項(xiàng)目共有178個(gè)，建設(shè)階段的項(xiàng)目共有49個(gè)，采購階段的項(xiàng)目共有42個(gè)。

加拿大PPP項(xiàng)目匯總

二、加拿大PPP項(xiàng)目失敗的主要爭議

《100個(gè)加拿大及國際瑕疵/失敗/放棄PPP項(xiàng)目實(shí)踐》（Flawed Failed Abandoned， 100 P3s， Canadian & International Evidence，以下簡稱“《失敗PPP項(xiàng)目報(bào)告》”）④載https://www.european-services-strategy.org.uk/outsourcing-ppplibrary/contract-and-privatisation-failures/flawed-failed-abandoned-100-p3s-canadian-and-i，最后訪問時(shí)間：2018年3月19日。總結(jié)分析了加拿大的100個(gè)失敗PPP項(xiàng)目及其爭議事項(xiàng)。加拿大PPP項(xiàng)目爭議發(fā)生的主要原因可歸納如下：

1．成本費(fèi)用超支。成本費(fèi)用超支是PPP項(xiàng)目出現(xiàn)問題的最主要原因。其他原因或多或少地均會(huì)導(dǎo)致成本費(fèi)用超支，從而影響項(xiàng)目能否順利實(shí)施。成本費(fèi)用超支風(fēng)險(xiǎn)通常發(fā)生在項(xiàng)目合同談判階段，甚至在合同完成談判之后，執(zhí)行階段也會(huì)經(jīng)常發(fā)生交易費(fèi)用的增加、法律及咨詢費(fèi)用的增加。此外，環(huán)境災(zāi)難、破產(chǎn)以及其他嚴(yán)重事件也會(huì)導(dǎo)致成本費(fèi)用增加。

如Hamilton-Wentworth Water& Wastewater Treatment PPP項(xiàng)目。該P(yáng)PP項(xiàng)目合同于2004年簽訂。該P(yáng)PP項(xiàng)目一直受到環(huán)境災(zāi)難和設(shè)備故障的困擾。在二十世紀(jì)九十年代中期，該P(yáng)PP項(xiàng)目位于安大略湖有史以來最大的污水泄漏點(diǎn)。全部清理成本由漢密爾頓市負(fù)責(zé)。清理工作的全部費(fèi)用和市政府企圖讓公司負(fù)責(zé)的細(xì)節(jié)被一直保密。直到1月1日，該P(yáng)PP項(xiàng)目被放棄，水系統(tǒng)及廢水系統(tǒng)被重新公開采購招標(biāo)。該P(yáng)PP項(xiàng)目被放棄的主要原因，是項(xiàng)目所在地的環(huán)境災(zāi)難和設(shè)備故障問題，且項(xiàng)目成本過高，導(dǎo)致政府方不得不放棄該項(xiàng)目，重新采用傳統(tǒng)的政府公開招標(biāo)采購建設(shè)的方式實(shí)施。

2．項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)完全沒有考慮公眾需求。某些PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)是為了滿足社會(huì)資本方的需求，而不是滿足社會(huì)公眾的需求。

如Nova Scotia Schools（30）PPP項(xiàng)目（新斯科舍省學(xué)校PPP項(xiàng)目）。1994年新斯科舍省政府承諾在加拿大的任何地方進(jìn)行以PPP模式建設(shè)學(xué)校的最大范圍實(shí)驗(yàn)。在之后的PPP模式實(shí)施過程中，學(xué)校被移建至城市中心之外，以滿足社會(huì)資本最大限度發(fā)揮土地發(fā)展機(jī)會(huì)的需求；學(xué)校還遭遇丑聞及各種問題的困擾。6年后，新斯科舍省政府取消了PPP計(jì)劃。但是，已經(jīng)有30所學(xué)校簽署了長達(dá)35年的合同。

新斯科舍省的審計(jì)員發(fā)現(xiàn)，以PPP模式建造學(xué)校的費(fèi)用比政府公開采購建設(shè)多花費(fèi)3200萬美元。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，PPP社會(huì)資本不負(fù)責(zé)運(yùn)營成本、設(shè)備改進(jìn)（包括維修）或技術(shù)升級(jí)，PPP合同同時(shí)免除了社會(huì)資本由于建設(shè)錯(cuò)誤而遭受的處罰責(zé)任。

有加拿大研究報(bào)告認(rèn)為，新斯科舍省學(xué)校PPP項(xiàng)目是徹底的失敗項(xiàng)目，政府方花費(fèi)了比傳統(tǒng)政府采購項(xiàng)目多達(dá)千萬的金額，而回購是唯一的選擇⑤Buy-out is the only option for P3 schools in Nova Scotia， says think tank， 載http://nationtalk.ca/story/ccpa-buy-out-is-the-only-option-for-p3-schoolsin-nova-scotia-says-think-tank，最后訪問時(shí)間：2018年3月10日。。有報(bào)道稱，加拿大某些省份的PPP學(xué)校項(xiàng)目出現(xiàn)維護(hù)和設(shè)計(jì)問題，主要原因是設(shè)計(jì)單位和建造商的不合理實(shí)施，將該部分風(fēng)險(xiǎn)從社會(huì)資本方重新轉(zhuǎn)移到政府方⑥Get the facts P3 Schools，載https://www.weownit.ca/p3_schools，最后訪問時(shí)間：2018年3月10日。。

3．雙方涉訴或者社會(huì)資本方破產(chǎn)等原因，導(dǎo)致政府不得不接管PPP項(xiàng)目。如Maple Ridge Downtown Redevelopment（leisure centre， youth & arts centre， library， parking garage，office tower and hotel） P3， BC。不列顛哥倫比亞省最高法院裁定，由楓樹嶺區(qū)簽署的為期50年的市中心重建PPP交易是非法的。隨后的法庭審計(jì)發(fā)現(xiàn)，擬議的交易是有缺陷的，并且是故意設(shè)計(jì)使得該項(xiàng)目利用PPP模式比傳統(tǒng)的政府公開采購模式更優(yōu)。在PPP社區(qū)贊成解除PPP合同之后，PPP合同的額外成本導(dǎo)致楓樹嶺區(qū)在2004年恢復(fù)了對該建筑物的控制權(quán)和所有權(quán)。

該項(xiàng)目失敗的主要原因是法院認(rèn)定采用PPP模式實(shí)施是非法的。在重新采用傳統(tǒng)的政府公開采購方式實(shí)施本項(xiàng)目后，本項(xiàng)目的成本反而相較于PPP模式減少了很多。

三、對我國實(shí)施PPP項(xiàng)目的啟示及借鑒

（一）強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目的公共屬性，并防止社會(huì)資本方從中獲取暴利

《加拿大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施基金法》（Canada Strategic Infrastructure Fund Act）明確了PPP模式適用的領(lǐng)域—戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，即以公共利益為目標(biāo)的固定資產(chǎn)項(xiàng)目，包括六類：高速公路或鐵路基礎(chǔ)設(shè)施、地方交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施、旅游或城鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、污水處理基礎(chǔ)設(shè)施、水利基礎(chǔ)設(shè)施、法律規(guī)定的其他基礎(chǔ)設(shè)施。即可以采用PPP模式建設(shè)的公共項(xiàng)目，需要符合兩個(gè)條件：一是應(yīng)當(dāng)以公共利益為目標(biāo)，滿足社會(huì)公共需要，有利于促進(jìn)國民福利提升；二是應(yīng)運(yùn)用于固定資產(chǎn)項(xiàng)目⑦《加拿大運(yùn)用PPP投資公共項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)借鑒》，楊雅琴，《地方財(cái)政研究》，2016年第4期。。

但實(shí)踐中，社會(huì)資本往往會(huì)具有逐利性。例如，在加拿大某些學(xué)校PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方關(guān)注的是項(xiàng)目收益，而忽視了學(xué)生和老師的健康或者安全需求，為節(jié)約成本在設(shè)計(jì)上存在瑕疵，包括消防設(shè)備、緊急救助等設(shè)施的設(shè)計(jì)不合理，導(dǎo)致項(xiàng)目存在隱患。因此，采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目本身應(yīng)當(dāng)具備公共屬性，且應(yīng)當(dāng)提供的是公共服務(wù)，服務(wù)的成本終究要由社會(huì)公眾和政府方承擔(dān)，基于PPP項(xiàng)目的公共屬性，社會(huì)資本從中只能獲取合理收益而不應(yīng)獲取暴利。

（二）事先對項(xiàng)目進(jìn)行定性及定量評(píng)價(jià)，檢驗(yàn)論證是否能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值

為規(guī)范實(shí)施PPP項(xiàng)目，加拿大政府也相應(yīng)地出臺(tái)了《PPP公共部門物有所值評(píng)估指引》。但在我國PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，不少地方政府為大力推行PPP模式，缺少對項(xiàng)目進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力等前期論證工作，或者使得項(xiàng)目的物有所值和財(cái)政承受能力等前期論證工作流于形式。該種做法可能會(huì)使得政府方和社會(huì)資本方均承擔(dān)巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。為保證PPP項(xiàng)目能夠順利開展，在項(xiàng)目進(jìn)入正式的采購階段前，應(yīng)首先通過定量及定性評(píng)價(jià)來論證該項(xiàng)目是否能夠?qū)崿F(xiàn)“物有所值”，即是否能夠最高效、最經(jīng)濟(jì)地提供公共服務(wù)。

（三）建立合理有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移

CCPPP對PPP做出的定義，是指公共部門和私營部門基于各自的專長而進(jìn)行的合作性投入，通過資源、風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)的合理分配最大程度地滿足事先確定的公共需求。同時(shí)CCPPP認(rèn)為，PPP應(yīng)具有兩大特點(diǎn)，第一，PPP要涉及公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的提供；第二，合作伙伴間進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是很有必要的⑧《PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)務(wù)》第11頁，周蘭萍主編，法律出版社2016年5月第1版，2017年5月第7次印刷。。

但在項(xiàng)目實(shí)施過程中，絕大多數(shù)項(xiàng)目失敗的原因是政府方并未重視風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移這一點(diǎn)。例如Bruce Nuclear P3，ON項(xiàng)目中，政府未能將核廢料管理和處置、工廠退役費(fèi)用、租賃費(fèi)用等風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方，而是保留了上述風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致自身需承擔(dān)極高的費(fèi)用及責(zé)任。

故，PPP項(xiàng)目中應(yīng)當(dāng)注重風(fēng)險(xiǎn)防范及風(fēng)險(xiǎn)管理，將公共項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)由政府方向社會(huì)資本方進(jìn)行有效轉(zhuǎn)移。合作各方需要根據(jù)自身是否對項(xiàng)目實(shí)施過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)更具有控制能力、優(yōu)勢或更能夠提高效率，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小，減少項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的不確定性。

（四）完善項(xiàng)目采購流程，規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施

PPP項(xiàng)目采購工作的規(guī)范實(shí)施關(guān)系到能否通過合法合規(guī)合理的安排招選到適合的社會(huì)資本。在Maple Ridge Downtown Redevelopment （leisure centre， youth & arts centre，library， parking garage， office tower and hotel） P3， BC 項(xiàng)目中，項(xiàng)目采購前對采用PPP模式實(shí)施的評(píng)估結(jié)果違法導(dǎo)致本項(xiàng)目提前終止。因此，政府方應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目的具體特點(diǎn)、市場測試情況等因素選擇合適的采購方式，通過充分的競爭選擇出有投資運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本。