現(xiàn)階段排污單位自行監(jiān)測管理存在的問題及對策

朱燕玲

(蘇州市環(huán)境監(jiān)測中心，江蘇 蘇州 215004)

1 引言

中國用30多年的時間走完了發(fā)達國家上百年的發(fā)展道路，導致本應在不同階段出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題在短期內集中體現(xiàn)和爆發(fā)出來[1]。在以改善環(huán)境質量為目標的大環(huán)境下，作為改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制的重要內容之一，我國排污許可證制度已逐步在法律、監(jiān)管、公眾參與等方面進一步完善[2]。2016年11月，國務院辦公廳印發(fā)了《控制污染物排放許可制實施方案》(國辦〔2016〕81號文)，《方案》中明確要將排污許可制建設成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，并作為企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會監(jiān)督的依據(jù)[3]。

排污許可證制度旨在落實排污單位主體責任，促進排污單位從“要我守法”到“我要守法”轉變，要求排污單位自證守法。然而，排污單位的自行監(jiān)測管理能力有待提升，現(xiàn)階段自行監(jiān)測管理中存在的主要問題如下：①硬件投入不足。部分排污單位實驗室基本工作條件達不到要求，設備普遍簡易、老舊，缺少符合標準規(guī)范的采樣、分析等儀器設備；有的排污單位為追求經濟利益，人為干擾監(jiān)測數(shù)據(jù)[4]；②人才儲備不足。部分排污單位的環(huán)保從業(yè)人員未接受環(huán)境保護和環(huán)境監(jiān)測專業(yè)知識培訓，手工監(jiān)測人員未持有相關上崗證，缺少監(jiān)測分析人員，多數(shù)都是兼職從事監(jiān)測分析，人員缺少崗位培訓；缺少專業(yè)的監(jiān)測管理人員，在運維管理、實驗室管理、信息發(fā)布上存在很多問題[5]；③自行監(jiān)測質量保證和質量控制不到位。通常表現(xiàn)在排污單位現(xiàn)場的監(jiān)測方案內容不全面[6]，排污口設置不規(guī)范，監(jiān)測點位、監(jiān)測指標未按照標準方法、頻次開展監(jiān)測等。④對第三方監(jiān)管缺失。部分排污單位對第三方委托監(jiān)測監(jiān)管缺失，個別排污單位甚至要求第三方改動監(jiān)測數(shù)據(jù)、涂改原始記錄、人為編造數(shù)據(jù)的現(xiàn)象[5]。⑤信息公開力度不夠。自行監(jiān)測信息公開環(huán)節(jié)的問題主要體現(xiàn)在排污單位未定期公開發(fā)布自行監(jiān)測數(shù)據(jù)，公開的監(jiān)測數(shù)據(jù)應與原始記錄不一致等[6]。本文以排污單位自行監(jiān)測管理中存在的主要問題為切入點，剖析其存在及發(fā)生的原因，為進一步優(yōu)化自行監(jiān)測管理工作提供參考。

2 存在的問題

現(xiàn)階段，排污單位對環(huán)保部門的監(jiān)督性監(jiān)測較為重視，積極配合且關注監(jiān)測結果，因為一旦出現(xiàn)超標情況，就會面臨行政處罰、影響排污單位環(huán)境信用評價等，而對于自行監(jiān)測的關注度就弱了很多[5]，引發(fā)了一系列自行監(jiān)測管理層面的問題。

2.1 硬件投入問題

環(huán)保在排污單位中更多的是為生產 “保駕護航”，對于以盈利為目的的排污單位來說，不愿意做投入與產出不成正比的虧本生意，因此其開展自行監(jiān)測工作的積極性不高[7]。排污單位不愿意在自行監(jiān)測工作中投入過多資金和精力(在監(jiān)測場所、儀器設備、人員和經費等方面沒有規(guī)劃性、連續(xù)性投入)，導致自行監(jiān)測能力較低，實驗室建設處于落后水平。相關法律法規(guī)明確要求排污單位有安裝和維護自行監(jiān)測設備的義務[8]，然而實施過程中排污單位通常認為是自己花錢買“枷鎖”，不僅沒有動力去設置和維護，甚至還會想方設法阻止監(jiān)測設備發(fā)揮作用(國家要求排污單位必須要發(fā)布自行監(jiān)測數(shù)據(jù)，排污單位還要為發(fā)布的數(shù)據(jù)是否合格而糾結)[5]。此外，經濟處罰的額度與污染治理成本的差距較大，導致排污單位寧愿選擇罰款。

2.2 人才儲備問題

排污單位普遍缺少專業(yè)環(huán)境監(jiān)測人員，大多是兼職人員(甚至身兼多職)，工作主動性不高。不同的人員在監(jiān)測分析方法、監(jiān)測儀器使用、質量管理等方面都有不同理解，很多環(huán)節(jié)都是老同志的傳幫帶，出現(xiàn)錯誤也很難察覺。

2.3 質量保證和質量控制問題

涉及排污單位自行監(jiān)測的質量保證和質量控制環(huán)節(jié)包括：監(jiān)測方案編制(監(jiān)測點位，監(jiān)測指標和監(jiān)測頻次)、監(jiān)測點位布設、樣品采集與保存、檢測設備檢定校準、空白樣品測試、校準曲線相關要求、平行樣測定、有證標準樣品測定、人員和儀器比對等。排污單位在制定方案時往往是為了應付主管環(huán)保部門審核，存在問題包括監(jiān)測點位、監(jiān)測指標缺項，未涵蓋環(huán)評報告和排放標準中的要求；監(jiān)測頻次、監(jiān)測方法不符合國家或者行業(yè)標準要求等[6]。

2.4 對委托的第三方機構監(jiān)管問題

第三方機構大多屬于新進入監(jiān)測市場的機構，存在監(jiān)測技術水平參差不齊，監(jiān)測行為不規(guī)范現(xiàn)象。此外，由于第三方公司經營屬于商業(yè)運作，當排污單位委托成本不足時，難免會導致“偷工減料”的現(xiàn)象[5]。

2.5 信息公開問題

目前排污單位的環(huán)境信息公開機制和體制不完善，排污單位主觀上并不愿意公開與自身相關的污染源自行監(jiān)測信息，社會參與程度較低，公眾對排污單位的排污監(jiān)督更多的是在深受其害后參與維權和訴訟[2]。

3 對策與建議

3.1 政策扶持

自行監(jiān)測是排污單位及時了解其污染物排放狀況最直接有效的方法，能幫助排污單位及時發(fā)現(xiàn)污染防治設施和措施中存在的問題，避免污染物長時間超標排放[5]。依托必要的行政手段，將排污單位的自行監(jiān)測和信息公開作為一項考核指標，納入到排污單位的優(yōu)良信用評價、上市核查和享受環(huán)保優(yōu)惠等行政工作中[7]，從經濟杠桿著力，提高排污單位的相關意識。隨著社會分工越來越細，并不需要每個排污單位自身就要具備相應的監(jiān)測能力和水平，可以通過委托專門的機構進行監(jiān)測，從而節(jié)約監(jiān)測資源[5]，隨著市場的放開，相關成本核算，對第三方監(jiān)管和行業(yè)自律等配套管理措施將日益完善。

值得一提的是，今后出臺管理措施前需注重提高自行監(jiān)測數(shù)據(jù)地位。借鑒美國經驗，排污單位作為自證守法的主體，自行監(jiān)測數(shù)據(jù)是污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)的主體，在環(huán)境管理中發(fā)揮了重要作用，監(jiān)督性監(jiān)測僅作為監(jiān)督檢查的一種手段。建議賦予自行監(jiān)測合適的地位，明確其能夠作為環(huán)境管理的依據(jù)[10]。

3.2 專業(yè)培訓

《國家重點監(jiān)控排污單位自行監(jiān)測及信息公開辦法(試行)》第十條以手工監(jiān)測方式開展自行監(jiān)測的，應當具備以下條件：具有兩名以上持有省級環(huán)境保護主管部門組織培訓的、與監(jiān)測事項相符的培訓證書的人員。針對排污單位普遍缺乏監(jiān)測管理人員和監(jiān)測技術人員、在崗監(jiān)測人員業(yè)務水平低、崗位人員流動性大的特點，定期組織排污單位開展多種形式的技術培訓與交流[10]，定期組織相關單位開展自行監(jiān)測能力培訓，包括技術培訓和管理培訓，從頂層設計中給予技能認證。開展自行監(jiān)測培訓時內容應有所側重，按需按層次開展。

(1)對于排污單位從業(yè)人員，培訓內容可包括：怎樣設計自行監(jiān)測方案、開展自行監(jiān)測應具備哪些條件、監(jiān)測過程中應注意的工作事項、監(jiān)測過程中應同步收集的資料、數(shù)據(jù)的記錄/保存和數(shù)據(jù)報告等。

(2)對于社會化檢測機構，培訓內容可包括：怎樣設計排污單位自行監(jiān)測方案、開展社會化檢測應具備的條件、怎樣配合排污單位共同完成資料收集、數(shù)據(jù)記錄/保存和數(shù)據(jù)報告等。

(3)對于環(huán)境監(jiān)測部門，培訓內容可包括：指導排污單位完成自行監(jiān)測活動的注意事項和怎樣對排污單位自行監(jiān)測全過程開展監(jiān)督檢查等[10]。

3.3 質量保證和質量控制

現(xiàn)階段自行監(jiān)測質量管理體系可按照：《國家重點監(jiān)控排污單位自行監(jiān)測及信息公開辦法(試行)》[8]、固定污染源監(jiān)測質量保證與質量控制技術規(guī)范(試行)[11]、地表水和污水監(jiān)測技術規(guī)范[13]、固定源廢氣監(jiān)測技術規(guī)范[12]等要求建立，并隨著標準規(guī)范的版本更新而更新內容。對于自行監(jiān)測要求、環(huán)境管理臺賬記錄要求均應嚴格按照具體行業(yè)核發(fā)技術規(guī)范在排污許可證中予以明確規(guī)定[14]。

質量保證和質量控制是自行監(jiān)測質量管理工作的重要組成部分，涉及自行監(jiān)測的質量保證和質量控制環(huán)節(jié)包括：監(jiān)測方案編制(監(jiān)測點位，監(jiān)測指標和監(jiān)測頻次)、監(jiān)測點位布設、樣品采集與保存、檢測設備檢定校準、空白樣品測試、校準曲線相關要求、平行樣測定、有證標準樣品測定、人員和儀器比對等。以CEMS為例，一是在初始安裝階段要按照技術規(guī)范的要求安裝，進行自主驗收，通過認證測試后使用；二是使用質量保證和質量控制程序，保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性；三是固定源要承擔數(shù)據(jù)審核責任，使用缺失數(shù)據(jù)補充程序對缺失數(shù)據(jù)進行補充[15]。此外，也可借鑒美國經驗，適當調整管理要求。1996年，美國頒布了《減少國家消除污染物排放制度(NPDES)許可證監(jiān)測頻次的暫行辦法》，排污單位可以通過滿足達標監(jiān)測、持續(xù)低于排放限值的行為來證明符合減少監(jiān)測頻次的要求。當更換新的許可證時，可將降低的監(jiān)測頻次納入[10]。

3.4 法律保障

排污單位對自行監(jiān)測的運營單位和委托單位要嚴格管理。對自行監(jiān)測數(shù)據(jù)和信息平臺發(fā)布數(shù)據(jù)負責，對委托監(jiān)測數(shù)據(jù)也要承擔相應責任。排污單位委托監(jiān)測時，建議在環(huán)保主管部門備案的機構中選擇[16]。環(huán)保部門定期對備案機構進行監(jiān)督檢查，并定期向社會公布檢測機構違規(guī)情況，供排污單位委托監(jiān)測時參考決策。對備案機構所開展的自行監(jiān)測工作，是否存在超范圍、超有效期、偽造數(shù)據(jù)或其它弄虛作假行為；是否按照相關技術規(guī)范或標準實施樣品采集、運送、貯存、分析、處置及數(shù)據(jù)處理等。環(huán)保部門嚴格執(zhí)行國家環(huán)境保護部《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法的通知》的要求，對排污單位自身或排污單位委托的第三方機構均要嚴格管理[5]。一旦發(fā)現(xiàn)其存在違規(guī)行為，對出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)不認可，限期整改或取消備案，涉嫌犯罪的，移交司法機關處理，并將該機構和相關人員列入弄虛作假不良記錄名單[17]。

3.5 監(jiān)督平臺

目前尚未建成完善的公眾、社區(qū)、各級環(huán)境保護機構的多層次監(jiān)測體系，違法排污舉報、監(jiān)督平臺仍有待完善。建議依托統(tǒng)一的信息公布平臺，政府部門加強對轄區(qū)內排污單位自行監(jiān)測及信息公開執(zhí)行的監(jiān)管。自行監(jiān)測結果報告應執(zhí)行三級審核制度。審核范圍應包括樣品采集、交接、實驗室分析原始記錄、數(shù)據(jù)報表等。原始記錄中應包括質控措施的記錄。質控樣品測試結果合格，質控核查結果無誤，報告方可通過審核。通過審核的結果報告應按有關規(guī)定及時公布，按有關規(guī)定向環(huán)境保護主管部門遞交月報、年報等報告和有關資料。自行監(jiān)測結果報告和各類原始記錄內容應完整并有相關人員簽字，保存3年。適度激發(fā)群眾監(jiān)督力量，保證自行監(jiān)測信息的如實公開，逐步形成依法治理、民眾監(jiān)督相結合的監(jiān)管模式。