常州市排污許可制落地實踐

毛 鹍，徐憲根，陸森森，劉智強，顧禮明，周 游

(1.江蘇常環(huán)環(huán)境科技有限公司，江蘇 常州213022；2常州市環(huán)境科學(xué)研究院，江蘇 常州213022)

1 引言

固定污染源是我國污染物排放的主要來源，而在其環(huán)境管理中往往遇到一些“復(fù)雜”問題。改革后的排污許可制度直指問題要害、化繁為簡、精準(zhǔn)聚焦，是政府對排污單位生產(chǎn)運營期排污行為的唯一行政許可；政府憑借其對排污單位的排污行為實施“一證式”管理，其銜接了環(huán)評有關(guān)要求，綜合了污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，整合了總量控制指標(biāo)，考慮了地方限期達標(biāo)規(guī)劃和重污染天氣應(yīng)急預(yù)案等要素，承載著對排污單位的所有環(huán)保要求[1，2]。常州市在排污許可制度推進中開展了大量積極的探索和實踐，對各地推進排污許可工作具有一定的參考和借鑒作用。

2 排污許可制度常州實踐

2.1 改革前的探索歷程

江蘇省是全國開展排污許可制度較早的省份之一，從20世紀(jì)80年代中后期至今大致經(jīng)歷了“開創(chuàng)”、“發(fā)展”和“改革”3個階段。常州作為“蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)搖籃”，經(jīng)濟增長與污染增長的矛盾日漸顯現(xiàn)，1987年起在江蘇省率先實施排放水污染物許可證管理制度。排污許可證制度實行范圍包括：重污染排放企業(yè)、生活飲用水水源地、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)[3]。

改革前，常州市排污許可證采取“三管理一控制”操作模式。一是實行層級管理，實行市、轄市區(qū)二級管理，市環(huán)保局負(fù)責(zé)市重點污染源和直屬單位的發(fā)證，直屬環(huán)保局負(fù)責(zé)所屬污染源單位的發(fā)證。二是實行分類管理，按照污染源對環(huán)境的貢獻大小，許可證分A、B、C三類：A類作為重點源，水重點源實行月報，氣重點源實行季報；B類為一般工業(yè)污染源；C類主要為三產(chǎn)服務(wù)業(yè)。通過分類發(fā)證，抓住管理重點，又兼顧全面。三是實行時限管理，針對排污單位的申領(lǐng)條件，許可證發(fā)放分正式和臨時兩種，正式證有效期不超過二年，臨時證有效期不超過一年，正式證實行年檢制度。四是明確控制因子，重點控制化學(xué)需氧量、氨氮、總磷、二氧化硫、煙塵、工業(yè)粉塵，固體廢物和其他特征污染物[4]。

2011年，江蘇省政府出臺《江蘇省排放水污染物許可證管理辦法》，將排污許可證制度上升為地方性規(guī)章，常州市為更好地推進排污許可證管理工作，發(fā)布了《關(guān)于進一步加強排污許可證管理工作的通知》(常環(huán)防〔2012〕33號)、《關(guān)于印發(fā)2013年常州市排污單位規(guī)范化整治及排污許可證發(fā)放工作方案的通知》(常環(huán)防〔2013〕34號)等文件[5]。

2016年常州市試點開展化工行業(yè)排污許可證核發(fā)與管理工作的開展情況，制定了《化工行業(yè)排污許可總量核定技術(shù)方法》，建立了包含實際排放許可法和法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)許可法的技術(shù)路線圖，并試點開展核定，就技術(shù)方法的不足提出相應(yīng)的對策建議。并與江蘇省環(huán)境評估中心就現(xiàn)有污染源總量核定方法、許可排放量與排污費掛鉤的管理模式、VOCs的監(jiān)測方法等問題進行了深入探討，完善了無組織排放大氣污染物的核定、接管企業(yè)的排污許可管理、企業(yè)實際數(shù)據(jù)測算等方面內(nèi)容。

2.2 新時期的實踐工作

2017年是改革后排污許可證申請與核發(fā)元年，不僅時間緊、任務(wù)重，而且技術(shù)要求特別高。為按時保質(zhì)完成核發(fā)任務(wù)，常州市開展了大量工作。全年常州市共發(fā)布了與排污許可相關(guān)的26份文件，其中包括2份通知、2份督辦文件、日報22份；開展地方培訓(xùn)15次，培訓(xùn)人員574人；核發(fā)涉及核發(fā)人員10人，涉及技術(shù)審核機構(gòu)1個，審核人員6人；完成督辦督導(dǎo)1次、集中審核32批次。全年完成火電、鋼鐵、水泥等重點行業(yè)219家企業(yè)的排污許可證核發(fā)工作。

2.2.1 理順工作流程

開展摸底調(diào)查。發(fā)布公告，以《固定污染源排污許可分類管理目錄》(2017年版)唯一篩選標(biāo)準(zhǔn)，采用市(區(qū))初篩，市環(huán)保局結(jié)合大氣源清單、環(huán)統(tǒng)數(shù)據(jù)庫等交叉比對，靈活運用“兩上兩下”模式核對企業(yè)名單，確定納入排污許可證申領(lǐng)范圍。

確定工作模式。根據(jù)國務(wù)院和環(huán)保部相關(guān)文件要求，結(jié)合常州實際，確定了轄市(區(qū))受理和預(yù)審，市環(huán)保局核發(fā)的工作模式。探索排污許可證管理流程規(guī)范，建立部門分工協(xié)作、聯(lián)合審核工作機制。

完善平臺建設(shè)。開展排污許可證管理平臺建設(shè)，完成系統(tǒng)賬戶配置；恢復(fù)部分轄市(區(qū))因遷址中斷的專網(wǎng)，確保排污許可證管理系統(tǒng)正常運行。

做好培訓(xùn)工作。市環(huán)保局、直屬環(huán)保局和技術(shù)支持單位分別參加了環(huán)保部、省環(huán)保廳舉辦的各類培訓(xùn)，以提高排污許可證審核能力和核發(fā)質(zhì)量。市環(huán)保局組織完成了排污許可證管理法律匯編，對全市擬申領(lǐng)排污許可的企業(yè)負(fù)責(zé)人、工作人員以及各直屬環(huán)保局管理人員進行了培訓(xùn)，以提高企業(yè)對排污許可證的理解和申請表的填報質(zhì)量。

開展核發(fā)工作。按照環(huán)保部、省環(huán)保廳的布署和要求，全力以赴開展排污許可證核發(fā)工作，舉辦了10多個重點行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范培訓(xùn)班，召開工作推進會，開展集中審核、集中修改、集中發(fā)證。

跟進證后管理。一方面，要求企業(yè)將自查發(fā)現(xiàn)的問題集中反饋給環(huán)保局，另一方面，組織技術(shù)支持單位對已發(fā)的排污許可證進行全面的質(zhì)量檢查。市環(huán)保局結(jié)合企業(yè)自查意見、省抽查反饋意見、第三方核查意見以及執(zhí)法檢查情況，對發(fā)現(xiàn)的問題進行梳理，以電鍍等問題較多的行業(yè)為切入點，開展變更、整改工作。

2.2.2 創(chuàng)新規(guī)范文件

《控制污染物排放許可制實施方案》等國家發(fā)布的文件，為排污許可制的實施指明了方向，各個行業(yè)的技術(shù)規(guī)范實施明確了許可證申報要求，但在排污許可制實際落地過程中需要地方進一步明確符合實際的細則。為進一步厘清職責(zé)，提高發(fā)證效率、質(zhì)量，提升證后監(jiān)管水平，常州市在許可證落地實踐過程中，從前期的工作模式確定，到證中重點環(huán)節(jié)說明，直至證后的監(jiān)管執(zhí)法，制定了一系列規(guī)范。

2018年初，在正式發(fā)證工作開展之前，為進一步規(guī)范全市排污許可管理操作流程，明確管理權(quán)限和職責(zé)分工，適應(yīng)垂直管理要求，加強協(xié)調(diào)配合，常州市環(huán)保局根據(jù)《排污許可管理辦法(試行)》等規(guī)定，結(jié)合常州實際，制定了《常州市排污許可管理流程規(guī)范(討論稿)》，對排污許可證申請受理、審核、核發(fā)、發(fā)放等環(huán)節(jié)作了具體規(guī)定。

鑒于現(xiàn)行各行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范要求全面、內(nèi)容繁多，以致排污單位的排污許可證申請表動輒數(shù)百頁，常州市環(huán)保局在權(quán)衡質(zhì)量和效率的考慮下，規(guī)范了一批申報材料格式，包括申請說明、自行監(jiān)測方案、評估意見等。企業(yè)的申請說明包括環(huán)評批復(fù)情況、生產(chǎn)線建設(shè)、產(chǎn)排污節(jié)點、污染物執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、許可量計算方法等內(nèi)容，對企業(yè)的申報情況做簡要梳理。統(tǒng)一自行監(jiān)測方案、排污口和監(jiān)測孔規(guī)范化設(shè)置情況說明等附件材料。規(guī)范技術(shù)支持單位的審核意見報告、評估意見等審核文件。通過統(tǒng)一附件模板，推進規(guī)范化、精細化的環(huán)境管理，不僅能使企業(yè)對自身有個全面診斷，也能幫助各方全面了解企業(yè)環(huán)保情況，更能夠協(xié)助環(huán)保部門高效的核發(fā)許可證。

為督促排污單位嚴(yán)格落實“持證排污、按證排污”的主體責(zé)任，開展排污許可證證后執(zhí)法檢查，但證后監(jiān)管涉及實際排放量核算、合規(guī)判定、可行技術(shù)、環(huán)境管理臺賬、執(zhí)行報告、自行監(jiān)測等多個方面，以現(xiàn)場檢查“查什么，怎么查”為目標(biāo)，常州市環(huán)保局制定了《排污許可證執(zhí)法檢查要點》、《排污單位自行監(jiān)測監(jiān)督檢查記錄表》等文件，提升排污許可證精細化管理水平。

2.2.3 探索核定方法

在全面啟動全國版許可證核發(fā)工作之前，常州市以化工行業(yè)為試點探索了排污許可量計算方法，制定了《化工行業(yè)排污許可總量核定技術(shù)方法》，實例研究了化工企業(yè)廢水、廢氣污染物排放許可的核定方法，包括實際排放量許可法和法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)許可法兩種。其中實際排放量許可法是以企業(yè)一定時期內(nèi)的實際污染物排放情況作為核定排污許可量的依據(jù)，確定方法包括實測法、物料衡算法、排放因子法等；法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)許可法是以相應(yīng)的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境影響評價文件為依據(jù)實施排污許可，包括環(huán)境影響評價許可法和標(biāo)準(zhǔn)許可法。前者是指根據(jù)企業(yè)的環(huán)境影響評價文件及其環(huán)評批復(fù)的主要污染物的排放濃度和量作為排污許可限值的方法，后者是根據(jù)排放標(biāo)準(zhǔn)與年最大排水總量(或年最大排氣總量)的乘積確定。

常州市在改革后的發(fā)證過程中初步探索了關(guān)聯(lián)水環(huán)境質(zhì)量的排污許可量技術(shù)方法，該方法是以“技術(shù)＋水質(zhì)＋水量”為基礎(chǔ)，核定排污許可限值。其中，前兩種方法與各行業(yè)技術(shù)規(guī)范保持一致，分別以“工藝與技術(shù)”為基礎(chǔ)，在考慮經(jīng)濟可達性、污染削減收益對應(yīng)的成本增加等因素基礎(chǔ)上，適用相似的基于最佳污染控制技術(shù)的排放限值，以“水環(huán)境質(zhì)量與容量”為基礎(chǔ)核定許可限值，基于“水十條”要求和水環(huán)境容量設(shè)置水質(zhì)目標(biāo)[6]。另外，常州嘗試以水量為基礎(chǔ)核定排污許可限值，試點基于重點地區(qū)的與印染企業(yè)商定的污水排放量計劃，確定基礎(chǔ)排水量，從而核定廢水污染物排污許可量。

2.2.4 跟進證后管理

在排污許可證核發(fā)過程中同步著手建立證后監(jiān)管工作機制，結(jié)合“雙隨機”和“263”行動開展專項和隨機抽查制度。各轄市(區(qū))組織開展已核發(fā)排污許可證行業(yè)企業(yè)排污許可證執(zhí)行報告、臺賬記錄、自行監(jiān)測、信息公開等執(zhí)行檢查。2017年11月開展了火電、造紙行業(yè)排污許可證執(zhí)行情況執(zhí)法檢查；2018年5月開展了2017年納入許可證核發(fā)范圍15個重點行業(yè)的專項檢查。合計執(zhí)法檢查70家企業(yè)。

直屬環(huán)保局排污許可證核發(fā)科室負(fù)責(zé)檢查已發(fā)證企業(yè)的執(zhí)行報告是否基本規(guī)范、信息公開是否基本落實。開展已發(fā)證重點行業(yè)企業(yè)情況再梳理，對當(dāng)時尚不具備發(fā)證條件，經(jīng)整改后滿足發(fā)證條件的企業(yè)盡快核發(fā)排污許可證，對經(jīng)整改仍不滿足發(fā)證條件的企業(yè)按規(guī)定核發(fā)包含整改要求和期限的排污許可證，并及時將最新發(fā)證企業(yè)清單提供給環(huán)境執(zhí)法局。

環(huán)境執(zhí)法局負(fù)責(zé)現(xiàn)場檢查。根據(jù)已核發(fā)排污許可證企業(yè)清單，并結(jié)合日常檢查、專項檢查掌握的未持證排污企業(yè)清單，對照第三條檢查重點對企業(yè)是否持證排污、是否按證排污進行現(xiàn)場檢查?，F(xiàn)場檢查應(yīng)當(dāng)確保已發(fā)證行業(yè)全覆蓋，全市檢查企業(yè)總數(shù)原則上不低于該行業(yè)發(fā)證總數(shù)的20%確定檢查企業(yè)名單。

環(huán)境監(jiān)測站負(fù)責(zé)開展已發(fā)證企業(yè)監(jiān)測數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)報送情況和自行監(jiān)測方案是否符合監(jiān)測技術(shù)指南要求的檢查，并將監(jiān)測數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)報送不到位和自行監(jiān)測方案不符合監(jiān)測技術(shù)指南要求的企業(yè)清單提供給環(huán)境執(zhí)法局。協(xié)助現(xiàn)場檢查排污單位自行監(jiān)測方案落實情況。

市環(huán)科院負(fù)責(zé)為專項檢查提供技術(shù)支持服務(wù)。

3 思考及建議

3.1 探索培訓(xùn)新模式

各行業(yè)技術(shù)規(guī)范明確了申報單位排污許可證申請與核發(fā)的基本情況填報要求、許可排放限值確定、實際排放量核算、合規(guī)判定方法以及自行監(jiān)測、環(huán)境管理臺賬與排污許可證執(zhí)行報告等環(huán)境管理要求，再加上相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)、可行技術(shù)指南、自行監(jiān)測指南等文件，合計至少上百頁。排污許可的培訓(xùn)勢必會很專業(yè)，致使企業(yè)負(fù)責(zé)人、技術(shù)人員短時間內(nèi)很難消化，往往需要后期多次溝通指導(dǎo)、單獨集中交流學(xué)習(xí)，無形中降低了申報與核發(fā)效率。

建議培訓(xùn)時減少宏觀的理論宣貫，集中力量聚焦實踐經(jīng)驗的宣傳和討論；也可在培訓(xùn)之前將培訓(xùn)材料發(fā)放到各個企業(yè)，預(yù)先學(xué)習(xí)，帶著問題參加培訓(xùn)，提高培訓(xùn)現(xiàn)場交互度；也可請已申報企業(yè)的技術(shù)人員現(xiàn)場講課，現(xiàn)身談填報感悟。

3.2 證后管理多樣化

執(zhí)行報告填報質(zhì)量不高，監(jiān)測方案監(jiān)測因子缺失、監(jiān)測頻次不足、排污口實際設(shè)置點與許可證填報設(shè)置點不符、自行監(jiān)測尚未開展、環(huán)保設(shè)施運行臺賬缺失等。另外，企業(yè)證后管理執(zhí)行不到位，以印染行業(yè)為例，截至8月企業(yè)執(zhí)行報告提交率不高，僅為62%；監(jiān)測數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)報送率低，僅有25%。部分企業(yè)對排污許可證管理的重視度不夠，缺少專業(yè)人員從事企業(yè)環(huán)境管理工作；同時又過于依賴第三方，內(nèi)部人員不了解企業(yè)責(zé)任、許可證流程，不能主動開展證后管理工作。

建議進一步提高企業(yè)落實主體責(zé)任的意識，加大督促力度，促使企業(yè)及時開展自行監(jiān)測，按時編制執(zhí)行報告；針對大部分企業(yè)不知道如何編制執(zhí)行報告的情況，分期分批組織開展執(zhí)行報告編制培訓(xùn)，提高企業(yè)編制執(zhí)行報告的能力，提高執(zhí)行報告質(zhì)量；繼續(xù)開展監(jiān)測數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)報送培訓(xùn)，及時解決監(jiān)測數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)報送中出現(xiàn)的問題；明確違法罰則，對于未按要求開展監(jiān)測的，依法進行處罰，定期公開自行監(jiān)測監(jiān)督檢查情況，并將自行監(jiān)測開展?fàn)顩r與環(huán)保稅征收、企業(yè)信用評級等掛鉤。

3.3 適度規(guī)范第三方

鑒于排污許可證的專業(yè)性，排污企業(yè)越來越依賴于第三方申報許可證，導(dǎo)致排污許可技術(shù)服務(wù)的第三方市場也蓬勃發(fā)展起來。但新時期許可證專業(yè)性、技術(shù)性很強，一些第三方往往是利益驅(qū)動，未建設(shè)自身技術(shù)力量，隨便按照自身理解填報申請表。常州市環(huán)保局在審核許可證申報表中發(fā)現(xiàn)，一些第三方填報質(zhì)量不高，甚至很業(yè)余，同時其也未告知企業(yè)，在許可證申領(lǐng)過程中企業(yè)應(yīng)當(dāng)盡到的義務(wù)和應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任。

建議適度規(guī)范第三方市場。加強第三方技術(shù)力量的培訓(xùn)，邀請省部級專家現(xiàn)場授課；設(shè)定許可證填報業(yè)務(wù)準(zhǔn)入門檻，提供團隊業(yè)績證明等；通報許可證填報質(zhì)量，對于填報質(zhì)量很差的企業(yè)，在適度范圍內(nèi)通報。

4 結(jié)語

全面實施排污許可制度，是黨中央、國務(wù)院從推進生態(tài)文明建設(shè)全局出發(fā)，全面深化環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革的一項重要部署，作為一個核心制度，不僅需要制度設(shè)計好，更需要落實執(zhí)行好。只有通過不斷摸索、不斷積累、不斷總結(jié)、不斷完善，才能使改革之路越來越清晰[1，7]。