公共價值導向下的總體城市設計編制方法探討

張 莉 ZHANG Li

隨著中國特色社會主義進入新時代，人民對城市空間品質提出了新的要求，與此同時，城市設計愈發(fā)受到黨中央及各級地方政府的重視。早在2015年，城市設計就成為住建部的年度重點工作之一；隨即住建部在2016年頒布了《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》；并在2017制定了《城市設計管理辦法》，進一步明確了總體城市設計的地位，這為總體城市設計工作的開展提供了法律依據與技術指導。與此同時，我國許多城市在經歷前一階段的快速城鎮(zhèn)化后，出現了空間布局不合理、地方特色不鮮明、景觀風貌不協(xié)調[1]等一系列問題。在此背景下，越來越多的城市開展了總體城市設計的編制研究，北京、上海等國家中心城市在新一輪總體規(guī)劃中，也增加了總體城市設計的專題[2]。

由于長期以來總體城市設計法定地位的缺失，目前在規(guī)劃實踐領域內尚未就總體城市設計的研究方法、研究重點和成果內容達成共識，以致不同的城市規(guī)劃管理部門或者編制單位在摸索過程中形成了各有側重的成果體系。本文嘗試以公共價值為立足點，對總體城市設計的研究對象、引導內容、管控手段等進行深入研究，構建符合當前發(fā)展形勢的總體城市設計研究路徑與空間引導框架。

1 總體城市設計的現存困境

由于總體城市設計法定地位的缺失，且在相當長的一段時間內缺乏相關的國家規(guī)范引導，因此相較總體規(guī)劃和詳細階段城市設計等領域，在總體城市設計層面的研究積累相對較少。雖然總體城市設計實踐已廣泛開展，至今尚未形成穩(wěn)定、成熟的技術思路和編制框架。這一點從知網的相關論文數量統(tǒng)計可見一斑（圖1）。理論研究的缺失，也造成了總體城市設計在實踐過程中存在諸多分歧，其中以規(guī)劃內容與規(guī)劃實施2個方面最為明顯。

圖1 知網中以“總體規(guī)劃” “城市設計” “總體城市設計”為關鍵詞的論文數量統(tǒng)計比較

在規(guī)劃內容上，部分總體城市設計在編制過程中過分強調成果的完整性，導致成果從產業(yè)發(fā)展到綜合交通、從重點片區(qū)到街道家具無所不包[3]。該思路雖然強化了總體城市設計的系統(tǒng)性，但由于納入了過多非城市設計的內容，導致工作重點不清晰、核心引導內容不突出；規(guī)劃內容過于龐雜而無法深入，難以從城市設計的視角把控城市的宏觀發(fā)展方向、化解城市空間面臨的核心問題，以致總體城市設計難以發(fā)揮其應有的作用。而另一些總體城市設計卻僅僅關注城市物質空間形態(tài)，內容僅局限于對物質空間本身的分析設計；或是簡單借用詳細階段城市設計的方法，使得總體城市設計僅僅成為具體城市空間意象形態(tài)的拼合，而缺乏對于城市歷史文脈、特色風貌的研究，其成果難以對城市的整體結構、城市特色塑造等多方面的訴求做出有效回應。

在規(guī)劃實施上，由于總體城市設計具有宏觀屬性，其工作側重點必定是對空間重點要素的空間引導與管制[4]。目前總體城市設計缺乏與下階段法定規(guī)劃的有效銜接，導致總體城市設計與詳細規(guī)劃及局部城市設計之間難以實現有效轉譯，致使總體城市設計的思想在規(guī)劃實施過程中往往難以貫徹實施，規(guī)劃管理部門也無法利用總體城市設計積極主動地引導城市建設。

2 總體城市設計的多重屬性

城市設計早期的主要作用是為城市發(fā)展提供空間引導，但是自從1960年代西方城市設計開始植入人文社會學、城市生態(tài)學、公共政策等方面的內容，城市設計已從單一的三維空間設計轉向更廣泛的城市治理與空間價值體系的探討[5]。因此總體城市設計具有多重屬性：它不僅是城鄉(xiāng)規(guī)劃領域內的一項重要的實踐領域，在新型城鎮(zhèn)化階段，更是一種資源再分配的手段，具有較強的公共政策屬性。

2.1 作為工作實踐的總體城市設計

作為城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中的一項工作實踐，總體城市設計擁有自身的工作邊界，即通過空間整合，在宏觀空間層面構建易于識別的結構特征，并形成印象深刻的空間意象。這里的“城市意象”并非直接用于建造實施的最終空間設計結果，而是引導詳細階段空間設計的宏觀結構特征，也就是E?D?培根在《城市設計》中所提出的“設計結構”[6]。這對于普遍面臨“特色危機”[3]的中國城市具有重要的現實意義。

另一方面，不同于城市規(guī)劃的偏重實施管控與規(guī)劃管理的理性思維視角，總體城市設計更多以空間設計的視角出發(fā)，側重于人的活動特征和行為規(guī)律研究，特別是人對公共空間的使用需求。因此，總體城市設計應在保證公共空間數量和均衡度的基礎上[7]，通過對公共空間功能與形態(tài)的塑造，創(chuàng)造優(yōu)質的城市公共空間環(huán)境，為市民從事游憩、觀賞、娛樂、交往等公共活動創(chuàng)造條件。將代表城市文化的城市事件、歷史文化、風俗習慣等非物質要素[8]一并納入考慮范疇，通過公共活動的組織，在滿足市民社會交往需要的同時，使城市更加具有凝聚力和活力。

2.2 作為公共政策的總體城市設計

傳統(tǒng)的城市設計通常僅作為一項工作實踐，成為國家和政府在空間實踐中的實施工具。然而在新型城鎮(zhèn)化階段，城市設計除了指導物質實踐的作用，它更是一種公共政策，即從形態(tài)控制（Physical Measures）和規(guī)章控制（Regulatory Measures）[9]兩個維度來實現空間資源的再分配。

從政治經濟學視角來看，總體城市設計是對公共資源進行再分配的手段。在以效率為主導的市場經濟體制下，往往會導致城市空間的不均衡發(fā)展。這就需要國家和政府通過空間工具重新分配城市的公共空間分布，調節(jié)空間發(fā)展不均的情況。因此，總體城市設計作為公共政策時，應聚焦公共價值領域的全面空間管控、價值捍衛(wèi)和品質提升。這里所提到的公共價值領域不僅包括公共空間本身，也包含影響公共空間和公共利益的城市風貌、建筑界面、城市空間格局等內容[10]?？傮w城市設計通過對公共空間資源的再分配調整城市空間關系，促進地區(qū)之間的聯系和交易；協(xié)調空間之間的不平衡發(fā)展，緩解社會空間的極化；從宏觀層面整合公共資源，提高城市整體空間品質。

從管控實踐視角來看，總體城市設計的導控對象集中在公共領域。在現有城市規(guī)劃管理實踐中，總體城市設計管控的核心內容主要圍繞公共價值領域，即公共空間以及對公共利益有影響的私人領域。例如英國的“規(guī)劃政策指導”（1997）[11]中明確了街道、公園、廣場等公共空間及建筑外部空間為主要管控對象；美國西雅圖的城市設計導則更為明確，將管控對象聚焦于街道、公園、建筑形態(tài)等公共價值領域的具體要素[12]；香港從宏觀、中觀和微觀3個層面實現城市空間管控，其中宏觀層面主要關注自然環(huán)境、軸線規(guī)劃、門戶地帶、地區(qū)特色等11項[13]影響公共領域的內容。我國各省市現行技術管理文件中（表1）對總體城市設計內容的規(guī)定總結起來也多圍繞景觀風貌結構、公共開場空間、公共活動組織等公共領域展開。因此，總結國內外城市設計管控導則內容，可以得出：各國城市設計導則的管控對象主要集中于公共價值領域內，也就是公共空間及影響公共利益的空間，對于地塊內部，從屬于私權的空間較少涉及[14]。

從社會價值視角來看，總體城市設計是推動社會公平的重要手段。作為空間資源配置的調控工具，總體城市設計同其他公共政策一樣，是衡量人們“幸福感”的重要依據。因此總體城市設計應一方面通過提升城市空間的均好型與質量、改善空間隔離，保障婦女、兒童、老年人及殘疾人等生理弱勢群體，以及貧困者、失業(yè)者、農民工等社會弱勢群體[16]的利益。另一方面，通過構建相應的公共參與平臺，推動市民參與總體城市設計決策過程，發(fā)揮公共政策化解社會矛盾的重要作用。

圖2 總體城市設計的導控體系

3 總體城市設計研究體系構建

從研究對象的特征出發(fā)，聚焦公共價值領域，重點對城市的整體格局、公共空間及影響公共利益的重要空間3類空間進行引導控制，實現重點要素的全覆蓋研究（圖2），同時在研究過程中要注意目標導向與問題導向相結合，避免研究泛化。為增強總體城市設計的實施落地，還應在引導體系基礎上，建立相應的總體城市設計實施路徑，通過將總體城市設計納入城市總體規(guī)劃、編制行動指南等方式，落實引導要素控制，逐級實現總體城市設計目標。

3.1 研究對象: 挖掘城市特質

保護和挖掘城市的特質是總體城市設計的重要工作任務之一，這就要求針對歷史文化名城、存量地區(qū)、新建地區(qū)等研究對象的不同特點展開具有針對性的分析。總體而言，特別需要研究對象的發(fā)展變遷、自然特征、歷史文脈、居民活動偏好（圖3）。其中，城市的發(fā)展變遷是總體城市設計的研究起點，借助對研究對象的歷史沿革、城鎮(zhèn)化建設情況等內容的研判，可以厘清對城市有重要自然和人文意義的空間格局，如周儉等人通過上海市城市發(fā)展演變的研究發(fā)現，內環(huán)線是上?？臻g尺度主要分界線[13]；再如袁海琴等人通過對義烏城市肌理的研讀發(fā)現，底層高密是義烏市的城市基本特征[17]。自然特征體現在城市視線可及的山、河、湖、海、田、林等要素，如桂林是以獨一無二的山水聞名于世，重慶將山城作為自己的第一名片。歷史文化主要體現在城市歷史建筑和紀念性的場所中，也可能蘊藏在市民的日常生活中，總體城市設計不僅可以實現歷史空間實體的保護，更重要的作用是通過公共活動線路規(guī)劃、重大活動組織，保護城市的紀念性場所，挖掘和發(fā)揚城市所特有的歷史文脈。此外，與傳統(tǒng)的城市規(guī)劃自上而下的系統(tǒng)性思維方式相比較，城市設計更加強調以人為本，關注人的行為活動偏好與感知體驗。這就需要在掌握人口統(tǒng)計特征的基礎上，借助高精度的多源大數據等研究規(guī)劃地區(qū)居民的人群偏好及公共活動偏好。規(guī)劃師可以從對物質形態(tài)本體的關注拓展到對市民行為空間的關注。

表1 我國各省市現行技術管理文件中對城市設計內容的規(guī)定

圖3 城市特征挖掘

圖4 公共領域研究內容分類

3.2 管控內容：聚焦公共價值領域

總體城市設計作用對象不是全部的城市空間，而只是其中的一部分，即城市中可以被公眾無償使用和感受，從而具有公共價值的部分，也就是“公共價值領域”（Public Realm）[18]。具體而言，公共價值領域可分為整體格局、公共空間、影響公共利益的重要空間3類（圖4）。

從公共價值領域出發(fā)，聚焦重要要素的管控，相較基于空間尺度、全要素的管控要素，其系統(tǒng)性更強。經過優(yōu)化后的單一要素系統(tǒng)，比如城市廣場、綠色開敞空間等，由于其劃分標準有明確的學術標準支持，可以根據要素之間固有的空間聯系，重新整合形成符合既定城市意象與空間體驗的復合系統(tǒng)[12]，而進行尺度拆解后的要素，由于宏觀、中觀等劃分標準具有一定的模糊性，優(yōu)化后未必可以重新整合為新的綜合系統(tǒng)。

3.2.1 整體格局

針對城市宏觀空間環(huán)境，總體城市設計應著重總結提煉“空間框架”并對影響空間格局 的“重點空間要素”提出設計管控要求[19]，而非陷入具體的形象設計。城市的整體格局，具體包括城市風貌定位、特色風貌分區(qū)、高度分區(qū)引導、公共活動網絡等內容（表2）。這些內容不僅反映了城市的物理環(huán)境特征，更是廣大市民對于空間特色的集體共識，是城市的空間品質及城市內在特質的集中體現，是總體城市設計的宏觀性與整體性的集中體現，這是其他法定規(guī)劃或者詳細階段的城市設計所無法取代的。因此總體城市設計的核心工作應放在整體格局的整合與構建上，并分步、分系統(tǒng)地強化特色空間的落實，從而確保空間特色意圖貫穿總體城市設計的各個系統(tǒng)中。

表2 城市整體格局及引導內容

表3 總體城市設計引導要素一覽表

3.2.2 公共空間

“公共空間”一直以來都是城市設計領域的核心研究內容之一[7]。雅各布在《美國大城市的死與生》中便強調了作為公共空間的城市街道、廣場等對于容納城市公共社會交往活動、促進城市活力、提高城市文化多樣性的重要意義。通常意義上，公共空間是一個與“私人”相對的概念，一般指產權歸屬公眾、向社會各階層開放的空間。城市公共空間既包含街道、廣場、公園、體育場地等外部開放空間，也包含美術館、博物館、歷史文物等公共建筑。

城市公共空間由多種要素構成，依照人工化程度、功能特征、空間類型等不同的標準，可形成多種分類體系。其中總體城市設計是基于人的使用需求出發(fā)，將公共空間分為2大類：一類是街道、廣場、公共活動中心等主要滿足人的日常休閑需求的空間，另一類是郊野公園、景觀山體等更多滿足居民的景觀人文體驗需求的空間。

為對公共空間進行有效引導，選取對公共價值領域的發(fā)揮、公共活動組織起決定性作用的要素，包含：空間格局、功能組織、交通組織、地下空間，以及主要對人的活動產生直接影響的建筑形態(tài)、環(huán)境設施作為管控內容。其中建筑形態(tài)、環(huán)境設施雖然屬于微觀空間和環(huán)境細節(jié)，從工作內容和程序雖不屬于總體規(guī)劃引導內容，但卻可以直接體現城市空間環(huán)境是否宜人，并承載了城市的內在文化特征，因此本研究也將其納入總體城市設計研究體系內（表3）。

3.2.3 影響公共利益的重要空間

公共價值領域除了產權屬于公眾的公共空間，還有一些涉及私有產權領域，但因被公眾廣泛使用和感受而具有了公共價值，這些同樣在總體城市設計的討論范疇內，如歷史風貌區(qū)、公共活動中心、風貌村莊、山前地區(qū)等。這些地區(qū)或是公共活動的集中發(fā)生地，或代表了城市的歷史文脈特征，或對城市自然景觀格局有重要的影響，因此同樣被列為總體城市設計的研究對象（表4）。

4 總體城市設計的實施路徑

總體城市設計的實施包含3個層面（圖5）。首先，與法定規(guī)劃銜接，將剛性導控內容納入總體規(guī)劃，確保規(guī)劃具有法定效力；其次，建立導控體系，并明確重點地區(qū)等級及管控要求，指導詳細層面規(guī)劃工作的開展；最后，從總體層面明確立項原則，形成項目庫，直接指導近期項目的實施。

表4 影響公共價值的重要空間及引導內容

4.1 與法定規(guī)劃的有效銜接

總體城市設計可以單獨編制，也可以作為與總體規(guī)劃相關的專項規(guī)劃，與其一并審批。但無論何種類型的總體城市設計，都應與總體規(guī)劃及其重大專題進行銜接，特別是總體規(guī)劃關于城市形象定位、自然生態(tài)格局、公共空間結構、公共活動線路等內容，并提煉其主要內容作為獨立章節(jié)納入總體規(guī)劃中。在原有法定規(guī)劃的體系框架內，有效地發(fā)揮總體城市設計在城市規(guī)劃建設中的作用，并最終解決城市的“形象”和“顏值”問題。

此外，總體城市設計不僅是總體規(guī)劃的一項編制內容，它作為一種思維方法，關注城市魅力、人的感受、可持續(xù)發(fā)展等設計原則。這些原則近年來逐步成為總體規(guī)劃編制的重要價值導向。

4.2 實施分區(qū)管控體系

總體城市設計主要是通過導控條文和圖紙等將具體空間導控內容、公共資源與公共設施配置等環(huán)節(jié)加以法定化，以保證整體城市設計成果的可操作性[3]（圖6）。通過建立“編制重點—技術要點—要素引導—圖紙成果”的構架，確?？傮w城市設計向各級法定規(guī)劃及詳細層面城市設計的有效“轉譯”，繼而實現對城市建設的管控。編制重點用以明確編制目標，技術要點用以明確實現編制重點的技術手段；要素引導控制與圖紙成果對研究范疇實施規(guī)劃引導。其中，圖紙成果主要反映研究對象的空間布局與分類，要素引導控制則對研究對象提出詳細的空間引導要求。

在管控分區(qū)上，根據不同空間的公共活動承載情況及公眾認同程度，形成“重點控制+一般引導”的管控體系，即將規(guī)劃區(qū)劃分成嚴格管控區(qū)、重要管控區(qū)、一般管控區(qū)，并制定與之對應的管控流程，以此實現地區(qū)的差別化管控。這種管控方式突破了以往“點—線—面”的機械式空間分區(qū)管控方式，工作重點更為突出，對于詳細階段的規(guī)劃指導性更強。

在具體的管控指標上，由于城市設計兼具控制和引導的雙重特征，為體現總體城市設計的彈性，應采用以引導型指標為主、控制性指標為輔的管控形式。其中，控制性指標多為量化指標，且后續(xù)建設不允許調整或調整必須通過相應程序的控制要素為強制性控制要素；引導性指標多為定性描述，且主要提供設計必須達到的特征與效果，但不限定設計采用的手段。

4.3 編制重點項目的行動指南

除通過詳細層面的規(guī)劃傳導導控要求外，總體城市設計還可以針對近期重點項目，綜合目標導向與問題導向，制定總體城市設計行動指引，直接指導城市建設工作。例如德國斯圖加特的總體城市設計，基于總體層面的立項原則，通過設立項目庫的形式，直接指導近期項目實施（圖7）。再如上海新一輪總體城市設計，結合城市發(fā)展行動計劃，明確了人民廣場周邊地區(qū)城市設計、黃浦江南段城市設計優(yōu)化等一系列近期重點設計計劃[13]。

通過制定行之有效的行動指南，總體城市設計在滿足對公共資源的配置、公共利益的提升要求的同時，結合項目庫，明確政府各個職能部門的分工，將城市規(guī)劃建設項目全部納入政府行動體系中，清晰有效地指引城市的近期建設行動。

圖5 總體城市設計的管控機制

圖6 總體城市設計管控體系

5 結語

在經歷長期的快速發(fā)展后，我國的城市已經進入內涵式發(fā)展的全新階段，城市空間風貌的塑造、內涵特色的提煉與環(huán)境品質的提升已逐漸成為城市規(guī)劃建設工作的重要任務之一，總體城市設計將更有用武之地。如何應對新形勢下的城市發(fā)展建設訴求、強化自身的科學性與實效性，無疑是總體城市設計亟待解決的問題。

圖7 德國城市設計分層落實示意圖

本文從總體城市設計的內涵及工作重點出發(fā)，提出：總體城市設計編制工作應聚焦公共價值領域，緊緊抓住研究對象的城市發(fā)展階段、自然人文特征、居民活動偏好；聚焦城市整體格局、公共空間及其他影響公共利益的空間，并整合公共價值領域的空間引導要素形成引導集合；建立銜接法定管制的分級控導體系，推進總體城市設計方案落實。

（感謝上海市城市規(guī)劃設計研究院郭鑒、林樂樂、金山對于本文撰寫提供的幫助。）