“上海2035”生態(tài)空間規(guī)劃探索

郭淳彬 GUO Chunbin

0 引言

在生態(tài)文明建設(shè)的總體要求以及邁向全球城市的總體目標(biāo)下，上海的生態(tài)建設(shè)正面臨著多方面的問題與挑戰(zhàn)。從上海的生態(tài)空間基底演變總體趨勢(shì)來看，1980年代以來，上海的生態(tài)空間規(guī)模呈現(xiàn)出顯著的縮減態(tài)勢(shì)，在結(jié)構(gòu)上，上海的生態(tài)空間與發(fā)展空間相互穿插演化，呈現(xiàn)斑塊化與破碎化特征[1]。近年來，上海城市的飛速發(fā)展客觀上加劇了生態(tài)環(huán)境品質(zhì)的惡化，上海生態(tài)用地總量日趨減少，整體生態(tài)系統(tǒng)遭到更大威脅[2]。上海的建設(shè)用地比例已接近50%，遠(yuǎn)高于巴黎、倫敦、東京等全球城市，城市生態(tài)安全已接近底線[3]。在新的發(fā)展趨勢(shì)下，上海還面臨著城市游憩空間匱乏、區(qū)域生態(tài)安全存在隱患等主要問題，亟待解決[4]。在此背景下開展“上海2035”生態(tài)空間規(guī)劃編制工作，應(yīng)關(guān)注生態(tài)空間的整體性、連接性等特征[5]，探索合理利用土地資源、保護(hù)修復(fù)生態(tài)資源的有效途徑[2]。本文以此為研究重點(diǎn)，旨在探索和總結(jié)新形勢(shì)下超大城市生態(tài)空間規(guī)劃編制的技術(shù)方法與實(shí)施機(jī)制。

1 生態(tài)空間的概念內(nèi)涵延伸

1.1 生態(tài)空間概念

開展生態(tài)空間規(guī)劃，首要任務(wù)在于厘清“生態(tài)空間”的概念。對(duì)于生態(tài)空間的概念，國家層面已有相對(duì)明確的定義。2010年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中提出，生態(tài)空間包括天然草地、林地、濕地、水庫水面、河流水面、湖泊水面、荒草地、沙地、鹽堿地、高原荒漠等[6]。2017年國土資源部發(fā)布的《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》提出，自然生態(tài)空間涵蓋需要保護(hù)和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。

1.2 上海生態(tài)空間概念內(nèi)涵延伸

這種空間劃分方式相對(duì)于全國或省域范圍來說較具合理性。但從超大城市發(fā)展特征來看，生態(tài)空間的復(fù)合性、復(fù)雜性特征決定了生態(tài)空間的內(nèi)涵要進(jìn)一步延伸[6]。長(zhǎng)江入海口的地理區(qū)位、江南水鄉(xiāng)的農(nóng)耕文化以及沖積平原的生態(tài)特色，決定了上海一方面沒有原始森林的積淀，另一方面也無法開展大面積的林地建設(shè)“，農(nóng)林水復(fù)合，林田湖相間”已成為上海重要的生態(tài)特色（圖1）。同時(shí)，集中城市化地區(qū)的公園建設(shè)也為上海市民提供了大量的生態(tài)休閑場(chǎng)所。因此對(duì)上海這樣一個(gè)超大城市的市域而言，生態(tài)空間的內(nèi)涵應(yīng)強(qiáng)調(diào)復(fù)合性的特征，將國家層面所定義的生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間中的綠地均納入生態(tài)空間范疇，涉及近海海域、林地、綠地、河湖水系、濕地、耕地等各類生態(tài)空間要素（表1）。而生態(tài)空間概念的延伸也要求上海在生態(tài)空間規(guī)劃中加強(qiáng)生態(tài)空間的綜合統(tǒng)籌及體系銜接。

圖1 上海水、田、林生態(tài)要素布局圖（2015年）

表1 生態(tài)空間定義與內(nèi)涵比較表

表2 歷年涉及上海生態(tài)空間的相關(guān)規(guī)劃

2 從分到合的規(guī)劃發(fā)展脈絡(luò)

從《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）》開始，上海市編制了一系列的綠地、林地和濕地的專項(xiàng)規(guī)劃以保障生態(tài)空間的建設(shè)實(shí)施，而針對(duì)河湖水系、海洋、耕地等生態(tài)要素，也分別由水務(wù)、海洋、農(nóng)業(yè)等部門編制了專項(xiàng)規(guī)劃（表2）。一方面，所有的專項(xiàng)規(guī)劃各有側(cè)重，圍繞各委辦局的核心管理需求開展規(guī)劃工作，其中包含生態(tài)發(fā)展方面，也包含了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能、河湖水系和海洋的通航功能、防汛功能等其他功能的考慮；另一方面，專項(xiàng)規(guī)劃在空間上存在重疊的情況，在實(shí)施過程中不同規(guī)劃的銜接存在問題。

隨著規(guī)劃編制和實(shí)施的不斷推進(jìn)，規(guī)劃的綜合性要求逐步顯現(xiàn)，需要更加綜合的生態(tài)空間規(guī)劃來統(tǒng)籌各類生態(tài)資源?！渡虾Ｊ谢旧鷳B(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》便是這個(gè)階段最具代表性的規(guī)劃。上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃在空間上圍繞“構(gòu)建多尺度、功能復(fù)合的城鄉(xiāng)一體化綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系”的總體目標(biāo)，提出了“環(huán)、廊、區(qū)、源”的空間結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上形成了生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的基本管理框架，旨在促進(jìn)市域綠地、耕地、林園地和濕地的融合發(fā)展，起到了良好的引導(dǎo)作用，構(gòu)成了上海市生態(tài)空間規(guī)劃的雛形[2]。

上海生態(tài)空間相關(guān)規(guī)劃的發(fā)展脈絡(luò)也體現(xiàn)了生態(tài)空間規(guī)劃的技術(shù)方法在多方面的轉(zhuǎn)變。通過《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）》以及《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》兩個(gè)關(guān)鍵規(guī)劃的比較可以看出（表3）：一是規(guī)劃理念逐步從改善城市環(huán)境向維護(hù)生物多樣性轉(zhuǎn)變，從以人為本到更強(qiáng)調(diào)人與自然和諧相處的生態(tài)理念；二是規(guī)劃重點(diǎn)從原有的中心城范圍逐漸擴(kuò)展到了市域以及區(qū)域范圍，關(guān)注更廣大生態(tài)空間的綜合統(tǒng)籌；三是管理方式由計(jì)劃式的生態(tài)空間建設(shè)管理逐步轉(zhuǎn)化為全域生態(tài)空間管控的思路，從“環(huán)楔廊園”的建設(shè)要求到強(qiáng)調(diào)規(guī)劃控制線的落實(shí)[7]（圖2）。

3 新形勢(shì)下的規(guī)劃技術(shù)要求

3.1 全球城市生態(tài)空間發(fā)展目標(biāo)

上海的規(guī)劃發(fā)展脈絡(luò)為生態(tài)建設(shè)打下了良好的基礎(chǔ)，但對(duì)標(biāo)其他全球城市，上海仍存在較大差距。從倫敦、紐約、東京等城市最新戰(zhàn)略規(guī)劃中的生態(tài)空間發(fā)展目標(biāo)來看（表4）：一是在戰(zhàn)略空間上關(guān)注復(fù)合型生態(tài)網(wǎng)絡(luò)對(duì)于生物多樣性、文化、城市安全、休閑等功能的作用；二是在具體建設(shè)上，既關(guān)注生物多樣性以及生態(tài)效益的提升，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)生態(tài)空間滿足市民休閑需求的作用。而上海在這些領(lǐng)域尚面臨多方面的挑戰(zhàn)，在生態(tài)空間規(guī)劃上也面臨新的技術(shù)要求。

3.2 上海生態(tài)空間規(guī)劃技術(shù)要求

在新的發(fā)展趨勢(shì)下，上海正面臨未來發(fā)展的困境與挑戰(zhàn)，亟待突破傳統(tǒng)的規(guī)劃技術(shù)方法。

3.2.1 生態(tài)要素的綜合統(tǒng)籌

對(duì)上海而言，未來的生態(tài)空間建設(shè)一方面應(yīng)關(guān)注生態(tài)空間總量的提升，即加強(qiáng)綠地建設(shè)；另一方面則應(yīng)強(qiáng)調(diào)通過生態(tài)要素合理布局實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益提升，通過水、田、林等生態(tài)要素的布局優(yōu)化逐步達(dá)到生態(tài)效益最大化。

在綠地建設(shè)方面，上海綠地近年來總量穩(wěn)步增長(zhǎng)，但由于城市建設(shè)用地總量鎖定，未來上海大部分綠地建設(shè)都將通過城市更新的方式來實(shí)現(xiàn)，建設(shè)成本正逐年上升，綠地增速也在逐年放緩[13]；在生態(tài)要素布局優(yōu)化方面，現(xiàn)有的管理機(jī)制中，水田林要素管理缺乏統(tǒng)籌，生態(tài)要素布局優(yōu)化受限，生態(tài)效益的提升存在一定的政策瓶頸。在城市建設(shè)用地負(fù)增長(zhǎng)的大背景下，要求在規(guī)劃中關(guān)注各類空間的綜合統(tǒng)籌。

表3 《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）》與《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》比較表[8-9]

圖2 上海市城市總體規(guī)劃綠地系統(tǒng)（左）與上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃方案（右）比較

表4 倫敦、紐約、東京生態(tài)空間發(fā)展目標(biāo)與策略一覽表[10-12]

3.2.2 生態(tài)空間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

上海的生態(tài)空間從總量上正在穩(wěn)步拓展，但同時(shí)也存在空間布局失衡的情況。一方面，中心城人均水平存在不足，僅為全市平均水平的一半[13]；另一方面，上海以楔形綠地和生態(tài)間隔帶為代表的主城區(qū)楔形生態(tài)空間建設(shè)不足，生態(tài)空間結(jié)構(gòu)有待修復(fù)和完善。未來急需通過土地用途管制與引導(dǎo)、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等政策及技術(shù)手段完善上海的生態(tài)空間結(jié)構(gòu)。

3.2.3 生態(tài)休閑需求的應(yīng)對(duì)

在新的發(fā)展趨勢(shì)下，上海市民的生態(tài)休閑需求正不斷提升，體現(xiàn)在多方面的需求[4]。首先是日常休閑活動(dòng)的升級(jí)，呼喚公園綠地的服務(wù)覆蓋水平的提升；其次是節(jié)假日休閑需求的升級(jí)，要求郊野大型游憩空間的建設(shè)推進(jìn)以及自然生態(tài)休閑功能的挖掘；最后是休閑類型的升級(jí)，指向綠道、慢行步道等新興生態(tài)休閑空間的體系建設(shè)。在生態(tài)空間規(guī)劃中應(yīng)加強(qiáng)多層次的生態(tài)休閑空間供給。

3.2.4 生態(tài)安全隱患的挑戰(zhàn)

上海位于太湖和長(zhǎng)江流域的下游區(qū)域，生態(tài)環(huán)境的品質(zhì)與上游地區(qū)息息相關(guān)[14]。未來在規(guī)劃中，應(yīng)通過生態(tài)空間的防護(hù)和銜接逐步加強(qiáng)城市的安全保障：一方面是通過協(xié)商消除區(qū)域安全隱患；另一方面則應(yīng)將城市的防災(zāi)和安全保障功能與生態(tài)空間相復(fù)合，在水源保護(hù)、防洪避澇、鄰避設(shè)施防護(hù)、通風(fēng)安全等方面發(fā)揮綜合性作用。

4 上海生態(tài)空間規(guī)劃探索

在此發(fā)展趨勢(shì)下，上?；谏鷳B(tài)空間本底特征，在總量、布局、生態(tài)保護(hù)、體系建設(shè)、實(shí)施機(jī)制等方面開展規(guī)劃探索。

4.1 全域生態(tài)要素的綜合統(tǒng)籌

在生態(tài)空間總量確定上，傳統(tǒng)的流量預(yù)測(cè)和趨勢(shì)外推已無法滿足上海未來一張藍(lán)圖規(guī)劃管理的需求。“上海2035”生態(tài)空間規(guī)劃中更強(qiáng)調(diào)在全域要素統(tǒng)籌基礎(chǔ)上對(duì)全市水系、耕地、林地、綠地、濕地以及其他等各類要素的總量分配，合理確定生態(tài)要素的比例關(guān)系。在具體規(guī)劃中包含2個(gè)層面的統(tǒng)籌，即海陸生態(tài)要素統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)生態(tài)要素統(tǒng)籌。

4.1.1 海陸生態(tài)要素統(tǒng)籌

海陸生態(tài)要素統(tǒng)籌是對(duì)沿海發(fā)展的統(tǒng)籌，加強(qiáng)內(nèi)陸、濱江沿海岸線和灘涂資源利用與保護(hù)的統(tǒng)一，在海陸統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，確定岸線、濕地及各類生態(tài)要素的保護(hù)和合理布局。一是統(tǒng)籌岸線資源，明確岸線生產(chǎn)、生活、生態(tài)岸線的比例，提升和恢復(fù)生態(tài)岸線；二是統(tǒng)籌灘涂資源，統(tǒng)籌濕地以及其他灘涂利用空間，確定濕地總量的指標(biāo)，保障濕地總量不減少以及灘涂的動(dòng)態(tài)平衡（表5）；三是統(tǒng)籌近海資源，統(tǒng)籌安排近海候鳥棲息地、遷徙通道、魚類、水生物繁殖場(chǎng)所和洄游通道等生態(tài)要素以及港口、海底光纜、航道錨地、風(fēng)力發(fā)電等基礎(chǔ)設(shè)施[15]。

表5 《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》生態(tài)要素相關(guān)指標(biāo)表[15]

4.1.2 城鄉(xiāng)生態(tài)要素統(tǒng)籌

城鄉(xiāng)生態(tài)要素的統(tǒng)籌是在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的趨勢(shì)下，對(duì)于各類生態(tài)要素在城鄉(xiāng)空間中進(jìn)行統(tǒng)籌安排。在規(guī)劃中，應(yīng)打破城鎮(zhèn)空間與鄉(xiāng)村空間、建設(shè)用地與非建設(shè)用地的傳統(tǒng)界線，從自然與人的需求角度出發(fā)，綜合分析水、田、林生態(tài)要素的占比，統(tǒng)籌布局要素空間，并在此基礎(chǔ)上確定市域的生態(tài)空間總量（圖3）。

在新一輪城市總體規(guī)劃中，上海建設(shè)用地的總規(guī)模鎖定在3 200 km2[15]，這意味著水、田、林等其他生態(tài)要素的總量也將是基本穩(wěn)定的。從單項(xiàng)要素的角度上來看，無論是水系、耕地、林地還是綠地，在未來發(fā)展中都多多益善，但事實(shí)上，上海的各類生態(tài)空間不僅承擔(dān)了上海的生態(tài)保育功能，也承擔(dān)了城市休閑功能、生產(chǎn)功能、安全保障功能等，應(yīng)綜合統(tǒng)籌這些空間，融合各自管理要求，以此為基礎(chǔ)確定森林覆蓋率、河湖水面率、耕地保有量等指標(biāo)（表5）。

4.2 主體生態(tài)功能的布局引導(dǎo)

在空間布局上，與深圳、北京、杭州等“有山有水”的城市不同，破碎化的生態(tài)要素布局以及剛性的生態(tài)要素管理構(gòu)成了上海未來生態(tài)空間布局優(yōu)化的挑戰(zhàn)。為解決上海生態(tài)空間結(jié)構(gòu)失衡以及生態(tài)要素零散布局的問題，上海以生物多樣性維護(hù)和生態(tài)效益提升為核心理念，在規(guī)劃中形成生態(tài)走廊、主城區(qū)生態(tài)空間（包括楔形綠地與生態(tài)間隔帶等）、生態(tài)保育區(qū)等主體生態(tài)功能區(qū)劃（圖4），加強(qiáng)主體生態(tài)功能引導(dǎo)、結(jié)構(gòu)生態(tài)空間修復(fù)，促進(jìn)各類生態(tài)要素的布局優(yōu)化。

圖3 城鄉(xiāng)生態(tài)要素統(tǒng)籌示意圖

4.2.1 結(jié)構(gòu)生態(tài)空間修復(fù)

在生態(tài)文明建設(shè)的總體要求下，上海生態(tài)空間結(jié)構(gòu)失衡等方面問題并不能通過簡(jiǎn)單的生態(tài)空間增量手段來解決。在規(guī)劃中應(yīng)突出“生態(tài)修復(fù)”的理念，尤其加強(qiáng)對(duì)主城區(qū)結(jié)構(gòu)型生態(tài)空間的預(yù)控與修復(fù)，并制定一系列規(guī)劃土地引導(dǎo)政策，推進(jìn)低效、高污染建設(shè)用地的轉(zhuǎn)型，為各類生態(tài)用地騰出空間。技術(shù)方法上，明確生態(tài)間隔帶、近郊綠環(huán)、楔形綠地等的規(guī)劃范圍（圖5），并通過設(shè)定綠地率、森林覆蓋率等生態(tài)指標(biāo)以及建設(shè)用地占比等指標(biāo)，以綜合評(píng)價(jià)生態(tài)空間修復(fù)成效（表6）。

4.2.2 生態(tài)效益綜合提升

在上海的鄉(xiāng)村郊野地區(qū)，生物多樣性的維護(hù)和生態(tài)效益的綜合提升成為生態(tài)建設(shè)主旨，對(duì)郊區(qū)生態(tài)建設(shè)的引導(dǎo)已不能簡(jiǎn)單滿足于量的提升。上海生態(tài)空間規(guī)劃應(yīng)通過生態(tài)走廊、生態(tài)保育區(qū)的功能區(qū)劃定，建立生態(tài)要素優(yōu)化布局框架。在政策上，確定生態(tài)走廊的森林覆蓋率、建設(shè)用地占比等指標(biāo)，引導(dǎo)林地和水系向生態(tài)走廊布局、耕地向生態(tài)保育區(qū)布局，鼓勵(lì)林水結(jié)合以及森林集中布局，提升生態(tài)服務(wù)價(jià)值，形成良好的生態(tài)效益（表6）。

4.3 剛?cè)岵?jì)的生態(tài)保護(hù)框架

在生態(tài)保護(hù)中，基于上海生態(tài)要素布局特色，生態(tài)空間的保護(hù)不能僅僅局限于剛性管控的手段。在國家層面對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田管控的要求下，規(guī)劃明確了生態(tài)空間分類管控的總體框架，區(qū)分禁止建設(shè)區(qū)以及限制建設(shè)區(qū)（圖6），保留一定的彈性，以確保生態(tài)空間要素的有機(jī)整合[16]。

4.3.1 剛性管控

在剛?cè)岵?jì)的管控體系中，生態(tài)空間的剛性管控不是“為控制而控制”，而是在于保護(hù)體現(xiàn)獨(dú)特生態(tài)價(jià)值的生態(tài)空間，這也對(duì)生態(tài)空間的評(píng)價(jià)提出了更高的要求。基于生態(tài)敏感性和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的綜合評(píng)價(jià)，上海確定了東灘、九段沙等生態(tài)空間核心保護(hù)區(qū)域，并以此為基礎(chǔ)，進(jìn)一步區(qū)分了項(xiàng)目準(zhǔn)入要求以及行為準(zhǔn)入要求，劃分了一類、二類生態(tài)空間的管理，以應(yīng)對(duì)未來的精細(xì)化管理要求(表7)。

4.3.2 彈性應(yīng)對(duì)

在建設(shè)用地總量“負(fù)增長(zhǎng)”以及生態(tài)空間剛性管控的基礎(chǔ)上探討彈性應(yīng)對(duì)措施，其核心價(jià)值在于為生態(tài)要素布局的優(yōu)化以及生態(tài)效益的提升提供可能。為此，上海生態(tài)空間規(guī)劃中提出三類、四類生態(tài)空間作為限制建設(shè)區(qū)，預(yù)留一定的彈性的同時(shí)，基于上海開發(fā)邊界內(nèi)外的管理體系進(jìn)一步劃分，三類生態(tài)空間主要針對(duì)開發(fā)邊界外的生態(tài)要素控制和管理，四類生態(tài)空間主要對(duì)應(yīng)開發(fā)邊界內(nèi)的管理要求（表7）。

圖4 上海生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)劃圖

圖5 上海主城區(qū)生態(tài)空間示意圖

表6 生態(tài)走廊、生態(tài)保育區(qū)、生態(tài)間隔帶、楔形綠地規(guī)劃一覽表[15]

4.4 多元復(fù)合的生態(tài)體系建設(shè)

在生態(tài)空間建設(shè)上，針對(duì)上海生態(tài)要素破碎化的特征，生態(tài)空間的體系化建設(shè)已成為新一輪發(fā)展的主要策略。在市域“雙環(huán)九廊十區(qū)”的總體生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局下，未來上海應(yīng)綜合考慮融合生態(tài)空間的休閑、文化、體育、生產(chǎn)、安全保障等各方面功能。在“上海2035”生態(tài)空間規(guī)劃中，提出了通過城鄉(xiāng)公園體系、森林體系、生態(tài)廊道體系以及綠道體系等建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)未來的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局[15]（圖7）。

圖6 上海生態(tài)空間規(guī)劃圖

表7 上海市生態(tài)空間分類定義與管理要求一覽表[15]

圖6 上海市域藍(lán)網(wǎng)綠道建設(shè)規(guī)劃圖

4.4.1 城鄉(xiāng)銜接

不同于以往生態(tài)體系的建設(shè)，城鄉(xiāng)生態(tài)空間的統(tǒng)籌考慮應(yīng)貫穿于上海生態(tài)體系建設(shè)的始終。因此在城鄉(xiāng)公園體系、森林體系、生態(tài)廊道體系以及綠道體系的規(guī)劃與建設(shè)過程中，尤其應(yīng)關(guān)注由于城鄉(xiāng)管理差異造成的城鄉(xiāng)體系不銜接的問題。生態(tài)空間的連接度成為體系布局中的關(guān)鍵指標(biāo)，而水系則承擔(dān)了重要的串聯(lián)作用，成為構(gòu)筑生態(tài)走廊、生態(tài)間隔帶以及主城區(qū)生態(tài)空間的核心要素，形成上海城鄉(xiāng)生態(tài)空間的通廊（圖8）。

4.4.2 功能復(fù)合

功能復(fù)合也是生態(tài)體系建設(shè)的關(guān)鍵策略。一是體系間的復(fù)合，在各體系中，森林體系以及生態(tài)廊道體系關(guān)注生態(tài)本底，城鄉(xiāng)公園體系以及綠道體系關(guān)注活動(dòng)需求，4者應(yīng)在空間上具有很強(qiáng)的融合性；二是各體系自身的復(fù)合要求，如城鄉(xiāng)公園體系強(qiáng)調(diào)公園與體育、文化、生態(tài)、生產(chǎn)功能相結(jié)合，生態(tài)廊道體系關(guān)注濱河與沿路的生態(tài)林帶建設(shè)，強(qiáng)調(diào)與休閑游樂、防洪、道路防護(hù)等功能相融合等（圖9）。

4.5 層層分解的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制

在實(shí)施機(jī)制上，超大城市的復(fù)雜性決定了上海生態(tài)空間規(guī)劃的實(shí)施應(yīng)當(dāng)層層分解，形成市、區(qū)兩級(jí)規(guī)劃實(shí)踐統(tǒng)籌的平臺(tái)?；凇吧虾?035”城市總體規(guī)劃平臺(tái)，上海生態(tài)空間規(guī)劃對(duì)總體規(guī)劃層面的總量、布局、生態(tài)保護(hù)以及體系建設(shè)等要求予以分解，旨在通過分區(qū)、分項(xiàng)等方式層層落實(shí)。

4.5.1 分區(qū)規(guī)劃體系

分區(qū)規(guī)劃落實(shí)分為兩條主線。一是通過“1+17”的市區(qū)兩級(jí)規(guī)劃體系加強(qiáng)對(duì)17個(gè)區(qū)級(jí)規(guī)劃的指引。分解實(shí)施的內(nèi)容包括各類生態(tài)要素的總量、生態(tài)空間布局要求、生態(tài)空間分類保護(hù)體系以及各項(xiàng)生態(tài)體系建設(shè)的要求，在過程中要求對(duì)各區(qū)指標(biāo)充分論證，并預(yù)留彈性。在實(shí)施中通過區(qū)級(jí)規(guī)劃進(jìn)一步統(tǒng)籌各鎮(zhèn)建設(shè)要求。二是基于全市生態(tài)空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行分解，建立“10+9+16”的生態(tài)空間單元指引，形成對(duì)10條楔形綠地、9條市級(jí)生態(tài)走廊、16條生態(tài)間隔帶的建設(shè)指引（圖10）。

圖8 上海生態(tài)空間結(jié)構(gòu)示意圖

圖9 生態(tài)體系建設(shè)示意圖

4.5.2 分項(xiàng)規(guī)劃體系

在生態(tài)空間規(guī)劃“多規(guī)合一，一張藍(lán)圖”的基礎(chǔ)上，針對(duì)生態(tài)要素的管理需求，形成分項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)公園、森林、綠道、廊道等生態(tài)體系建設(shè)進(jìn)行深化，完善各體系的建設(shè)布局以及引導(dǎo)要求（圖10）。

圖10 規(guī)劃實(shí)施分層落實(shí)機(jī)制

5 結(jié)語

上海超大城市的發(fā)展特色、濱江沿海的區(qū)位特質(zhì)以及農(nóng)耕文化的脈絡(luò)傳承，造就了上海生態(tài)空間要素復(fù)合化、破碎化的特征。而上海的規(guī)劃應(yīng)對(duì)也在理念和技術(shù)上逐步轉(zhuǎn)變，“從分到合”，趨向于綜合性和整體性。如今，在新一輪的城市發(fā)展中，對(duì)標(biāo)全球城市的發(fā)展目標(biāo)，上海在生態(tài)空間規(guī)劃中應(yīng)積極應(yīng)對(duì)生態(tài)效益提升、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、休閑需求提升以及生態(tài)安全保障等技術(shù)要求。

在此背景下開展“上海2035”生態(tài)空間規(guī)劃，既要體現(xiàn)上海生態(tài)空間的特色，也要傳承上海規(guī)劃發(fā)展的脈絡(luò)。針對(duì)總量統(tǒng)籌、空間優(yōu)化、生態(tài)保護(hù)、體系建設(shè)、實(shí)施機(jī)制等方面的技術(shù)創(chuàng)新要求，規(guī)劃開展了以下5方面的探索：一是加強(qiáng)全域生態(tài)要素的統(tǒng)籌，包括海陸生態(tài)統(tǒng)籌以及城鄉(xiāng)生態(tài)統(tǒng)籌；二是注重主體生態(tài)功能的布局引導(dǎo)，關(guān)注結(jié)構(gòu)生態(tài)空間修復(fù)以及生態(tài)效益的綜合提升；三是實(shí)行剛?cè)岵?jì)的保護(hù)框架，強(qiáng)化剛性管控的同時(shí)，關(guān)注生態(tài)空間保護(hù)的彈性問題；四是突出多元復(fù)合的生態(tài)體系，強(qiáng)調(diào)生態(tài)體系的銜接與復(fù)合；五是落實(shí)層層分解的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，明確分區(qū)、分項(xiàng)的規(guī)劃體系。在此基礎(chǔ)上，綜合形成上海生態(tài)空間發(fā)展的規(guī)劃藍(lán)圖。