廣西十萬(wàn)大山森林旅游生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀與對(duì)策研究

黃圣霞 李玉婷

(廣西生態(tài)工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院,廣西 柳州 545004)

森林旅游最早起源于1872年美國(guó)黃石公園,我國(guó)森林旅游業(yè)從張家界森林公園建立開(kāi)始,并作為一種產(chǎn)業(yè)開(kāi)始。黨的十八大以來(lái),森林旅游產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)趨勢(shì)明顯,釋放出強(qiáng)有力的發(fā)展活力。越來(lái)越多企業(yè)開(kāi)始把目光轉(zhuǎn)向森林旅游,據(jù)初步調(diào)查,目前全國(guó)各類森林旅游地吸引了上千家企業(yè)進(jìn)駐,吸納社會(huì)投資超過(guò)1500億元。森林旅游業(yè)大力發(fā)展的同時(shí),難免對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境會(huì)造成一定的影響,增加對(duì)其進(jìn)行保護(hù)的難度,這就需要進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償,保障生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)工程不受破壞,實(shí)現(xiàn)森林效益的可持續(xù)發(fā)展。早在19世紀(jì)70年代歐洲和美國(guó)等國(guó)家和地區(qū)建立了森林建設(shè)補(bǔ)償制度;20世紀(jì)80年代我國(guó)提出了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。廣西十萬(wàn)大山森林旅游業(yè)面臨同樣的問(wèn)題,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2014年投入開(kāi)發(fā)資金達(dá)5000萬(wàn)元以上。因此,有必要對(duì)廣西十萬(wàn)大山森林旅游進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償,研究其補(bǔ)償機(jī)制,實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展,從而帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。

1 森林旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾饬x

1.1 保護(hù)森林資源和生態(tài)環(huán)境

為森林旅游業(yè)的發(fā)展帶來(lái)可觀收益,及其賴以生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)是森林景觀和環(huán)境。實(shí)行森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,可以保證森林旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)者成本分擔(dān)與成果分享的一致性,實(shí)現(xiàn)利益與義務(wù)相等。同時(shí),向森林旅游受益方征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi),為森林景觀和森林生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供動(dòng)力和資金支持,督促受益方自覺(jué)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù),促進(jìn)了森林資源的保護(hù),實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益的最大化。

1.2 提高環(huán)保意識(shí)

構(gòu)建森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,可以限制和約束森林生態(tài)受益者的行為,在最低限度或者不破壞生態(tài)環(huán)境的情況下進(jìn)行開(kāi)發(fā)及提高生態(tài)資源利用效率,使他們生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)增強(qiáng)[1]。同時(shí),對(duì)森林旅游者的行為也進(jìn)行了約束,提醒他們時(shí)時(shí)注意生態(tài)環(huán)境的保護(hù),增強(qiáng)意識(shí)。

1.3 保障社區(qū)居民的利益,優(yōu)化社區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

構(gòu)建森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,有利于化解受益者與社區(qū)居民之間的矛盾沖突。因?yàn)?森林旅游業(yè)的開(kāi)發(fā),在一定程度上,剝奪了社區(qū)居民利用森林資源進(jìn)行發(fā)展的機(jī)會(huì),減少了他們的生活收入,導(dǎo)致社區(qū)居民參與和支持旅游開(kāi)發(fā)的積極性不高。構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,受益方就需以多種方式對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行補(bǔ)償,從而使他們的生活收入有保障,協(xié)調(diào)旅游發(fā)展與社區(qū)居民的利益[2]。另一方面,森林旅游業(yè)也帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐谌a(chǎn)業(yè)的發(fā)展,擴(kuò)大了當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)途徑,優(yōu)化了社區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。實(shí)施森林旅游生態(tài)補(bǔ)償不僅促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高了社區(qū)居民收入和森林生態(tài)環(huán)保意識(shí),還推動(dòng)了社區(qū)生態(tài)文明的建設(shè)[3]。

2 廣西十萬(wàn)大山森林旅游生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

2.1 補(bǔ)償方式單一

目前,廣西十萬(wàn)大山森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以中央政府和區(qū)政府為補(bǔ)償主體,森林資源為主要補(bǔ)償客體[4]。以資金補(bǔ)償方式為主,資金來(lái)源主要是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金。沒(méi)有采取具有“造血功能“的多種補(bǔ)償方式,如培訓(xùn)、技術(shù)和教育等。森林旅游開(kāi)發(fā)商、經(jīng)營(yíng)者和旅游者還沒(méi)有被納入到補(bǔ)償主體中來(lái),忽視了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的利益。

2.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

廣西十萬(wàn)大山森林旅游開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償主要采取一刀切的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),沒(méi)有分區(qū)域、分不同林區(qū)、不同樹(shù)種等實(shí)際情況實(shí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,不夠科學(xué)合理。旅游開(kāi)發(fā)者、旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)者和利用者等利益相關(guān)者還沒(méi)有真真參與進(jìn)來(lái),生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制和其他輔助運(yùn)作機(jī)制還沒(méi)有建立,導(dǎo)致補(bǔ)償資金有限和補(bǔ)償范圍有限的問(wèn)題。

2.3 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)體系不完善

廣西十萬(wàn)大山森林生態(tài)補(bǔ)償還沒(méi)有法律、產(chǎn)業(yè)和教育支持體系。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的正常運(yùn)行僅靠?jī)?nèi)部相關(guān)利益主體之間的相互作用是不夠的,還需要補(bǔ)償機(jī)制外部產(chǎn)業(yè)、教育和法律體系的支撐[5]。如退耕還林,只靠植樹(shù)造林完成相關(guān)目標(biāo)是不行的,其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于提高農(nóng)民土地利用方式轉(zhuǎn)變的意識(shí),從而轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式。限制和約束旅游開(kāi)發(fā)者、經(jīng)營(yíng)者和旅游者對(duì)生態(tài)環(huán)境的不良行為,改變農(nóng)民的生態(tài)不良行為,需要借助于教育、法律和產(chǎn)業(yè)支持政策,而廣西十萬(wàn)大山森林旅游補(bǔ)償政策就沒(méi)有這些支持體系配套。

3 廣西十萬(wàn)大山森林旅游生態(tài)補(bǔ)償對(duì)策

3.1 確立多種補(bǔ)償方式

我國(guó)森林法和《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》明確規(guī)定財(cái)政劃撥只是生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源重要的一部分,并非全部,因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償制度是一個(gè)開(kāi)放的體系。生態(tài)保護(hù)是一種具有正外部性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)[6]。廣西十萬(wàn)大山森林旅游生態(tài)補(bǔ)償需要實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償主體的多元化,特別需要引入市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制,發(fā)揮兩者的互補(bǔ)性。政府、企業(yè)、自然人及其他組織都應(yīng)該是森林旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w,讓其他受益者以及污染制造承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。只有這樣才能夠使相關(guān)人群乃至整個(gè)社會(huì)重視對(duì)森林生態(tài)環(huán)境和資源的保護(hù)。因此,廣西十萬(wàn)大山森林旅游生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)將市場(chǎng)補(bǔ)償、政府補(bǔ)償和社會(huì)補(bǔ)償?shù)扔袡C(jī)結(jié)合起來(lái),實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償方式多元化,讓更多主體參與到生態(tài)補(bǔ)償中來(lái)。

3.2 科學(xué)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

廣西十萬(wàn)大山森林旅游生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該借鑒國(guó)外森林生態(tài)補(bǔ)償不統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),及靈活方式的經(jīng)驗(yàn)。生態(tài)區(qū)位、生態(tài)狀況和質(zhì)量是制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要因素,還有機(jī)會(huì)成本損失與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平也是其要考慮的重要因素[7]。通過(guò)森林生態(tài)價(jià)值核算體系和環(huán)境評(píng)價(jià)體系科學(xué)合理確定有區(qū)別的森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。還要考慮到不同地區(qū)的不同收入和損失成本,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一,會(huì)削弱農(nóng)民對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù),導(dǎo)致不能及有效時(shí)的的管理和保護(hù)森林資源。通過(guò)建立多層次補(bǔ)償機(jī)制,根據(jù)不同條件和情況公平合理地分配資金。

3.3 森林生態(tài)補(bǔ)償與其他補(bǔ)償相結(jié)合

廣西十萬(wàn)大山森林地處貧困山區(qū),單靠森林生態(tài)補(bǔ)償,資金和效益有限,需要把森林生態(tài)補(bǔ)償與其他補(bǔ)償結(jié)合起來(lái),采取多種方式方法,建立“造血型”補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)應(yīng)創(chuàng)新理念和思路,通過(guò)社會(huì)捐贈(zèng)、國(guó)際貸款、債券、票據(jù)、BOT融資等方式,為森林生態(tài)效益補(bǔ)償籌集資金[8];開(kāi)展森林碳匯項(xiàng)目,開(kāi)征生態(tài)稅,引進(jìn)激勵(lì)機(jī)制等輔助性的生態(tài)補(bǔ)償方式,既注重外力幫扶,又注重激發(fā)貧困地區(qū)內(nèi)生動(dòng)力,拓展為技術(shù)、發(fā)展機(jī)會(huì)補(bǔ)償,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)可循環(huán)的生態(tài)補(bǔ)償方式。

3.4 加強(qiáng)政府引導(dǎo)及政策法律保障和社會(huì)監(jiān)督

廣西十萬(wàn)大山森林旅游生態(tài)補(bǔ)償要加強(qiáng)政府引導(dǎo)作用,發(fā)揮政府主導(dǎo)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一部署和規(guī)劃,并成立專項(xiàng)的森林生態(tài)補(bǔ)償工作小組,開(kāi)展專項(xiàng)資金管理和地方協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理。通過(guò)加強(qiáng)政策法律保障和社會(huì)監(jiān)督,約束各利益相關(guān)者的行為,明確其責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利,及利益關(guān)系[9]。廣西區(qū)市要出臺(tái)系統(tǒng)完善的森林生態(tài)補(bǔ)償管理辦法及提供必要的政策和法律保障,才能實(shí)現(xiàn)森林旅游可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)還要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督,對(duì)行政監(jiān)督體系和獎(jiǎng)懲機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督。成立“人人監(jiān)督、時(shí)時(shí)監(jiān)督”的公眾社團(tuán)和其他社會(huì)組織,增強(qiáng)居民參與生態(tài)補(bǔ)償工作。各級(jí)政府就要充分利用相關(guān)的信息發(fā)布平臺(tái),加強(qiáng)森林生態(tài)補(bǔ)償制度的宣傳和教育工作,提高社區(qū)居民和其他社會(huì)公眾的生態(tài)環(huán)保意識(shí)。

4 結(jié)論

廣西森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還不夠完善,需要?jiǎng)?chuàng)新思路,政府主導(dǎo),制定多元化的補(bǔ)償方式,建立相關(guān)的法律法規(guī)和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制,實(shí)施靈活的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),讓林區(qū)社區(qū)居民積極參與進(jìn)來(lái),實(shí)現(xiàn)森林旅游可持續(xù)發(fā)展的同時(shí),還能夠保護(hù)生態(tài)環(huán)境。開(kāi)展森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)策研究意義重大,不僅能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,提高農(nóng)民收入和環(huán)保意識(shí),還能夠保護(hù)森林資源和生態(tài)環(huán)境,最終實(shí)現(xiàn)森林旅游生態(tài)效益的最大化。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建是個(gè)系統(tǒng)工程,需要全社會(huì)人員都參與進(jìn)來(lái),真真實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)效益“雙贏”。