美國環(huán)境損害賠償民事訴訟制度及其啟示

劉生朗

近年來我國大力推進生態(tài)文明建設(shè)，黨的十八屆三中全會明確提出了對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴格實行賠償制度，逐步完善健全生態(tài)文明制度體系。去年中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，決定自2018年1月1日起在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，要求到2020年力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。環(huán)境損害賠償民事訴訟制度是整個賠償制度的重要一環(huán)，是指賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)向人民法院提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟，由法院判決環(huán)境損害賠償義務(wù)人履行損害民事賠償?shù)拳h(huán)保義務(wù)，以促使當(dāng)事人遵守環(huán)境法規(guī)。美國在工業(yè)化進程中也曾經(jīng)出現(xiàn)過嚴重的環(huán)境污染問題，給整個社會帶來很大困擾。為應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，美國先后出臺多項法律，建立了相對完善的環(huán)境損害賠償制度，特別是由檢察官主導(dǎo)的環(huán)境損害賠償民事訴訟制度在生態(tài)環(huán)境保護方面發(fā)揮了較好作用。我們研究美國的環(huán)境損害賠償民事訴訟制度，有助于我們對其相關(guān)法律制度進行批判地吸收，對完善我國的相關(guān)立法具有一定的積極意義。

一、美國環(huán)境損害賠償民事訟訴以行政執(zhí)法機構(gòu)調(diào)查處理為前提

生態(tài)環(huán)境違法案件涉及范圍廣，大多是跨越州界的問題，因此美國的環(huán)境立法主要集中在聯(lián)邦層面，①參見 Nancy K.Kubasek：《Gary S.Silverman:Environmental Law(Sixth Edition)》，清華大學(xué)出版社2008年版，第52頁。因此本文也主要考察美國聯(lián)邦機構(gòu)開展環(huán)境損害賠償訴訟的一些情況。美國調(diào)查涉嫌環(huán)境違法案件的主要責(zé)任在行政執(zhí)法機構(gòu)。美國眾多聯(lián)邦機構(gòu)中，環(huán)境保護署（Environmental Protection Agency)負有執(zhí)行美國環(huán)境法規(guī)的主要責(zé)任，其他還有美國海岸警衛(wèi)隊（US Coast Guard）負責(zé)海洋環(huán)境執(zhí)法，美國陸軍工程兵團（United States Army Corps of Engineers）負責(zé)部分水域及濕地行政執(zhí)法。環(huán)境行政執(zhí)法機構(gòu)在對違反環(huán)境法規(guī)的行為進行全面調(diào)查取證并完成涉嫌違法的結(jié)案報告后，通常在內(nèi)部根據(jù)自己的程序?qū)@些案件進行評估，根據(jù)案件具體情況作出行政處理、民事訴訟和刑事訴訟三種不同的處理方式。行政處理是指美國環(huán)境保護署或各州在其職權(quán)范圍內(nèi)所采取的非司法強制措施。這些行動不涉及司法訴訟程序。環(huán)境保護署或國家機構(gòu)的行政行動可以采取以下形式:1、違法告知書或繳納環(huán)?；鹜ㄖ?、指示個人、企業(yè)或其他實體采取行動遵守有關(guān)環(huán)保法律或清理污染的行政命令；3、行政罰款。4、行政和解（Settlements），通常以和解協(xié)議consent agreements、最終行政命令(final orders )或當(dāng)事人同意的行政命令( administrative orders on consent的形式存在。①參見Types of Enforcement Actions, https://www.epa.gov/enforcement/enforcement-basic-information.環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)經(jīng)評估認為采取司法手段更為有效的情況下，可以提出民事起訴或刑事起訴的處理意見，并按法律規(guī)定將案件移送檢察機關(guān)進行審查起訴。行政執(zhí)法機構(gòu)可以按照有關(guān)協(xié)議直接提交給檢察機關(guān)辦案機構(gòu)，也可以直接提交給協(xié)議對接的美國檢察官。行政執(zhí)法機構(gòu)移送案件時都會附有一份調(diào)查終結(jié)報告，說明被指控的違法行為，以及該機構(gòu)可以提供的證據(jù)，以支持環(huán)保司法行動。

二、美國環(huán)境損害賠償民事訴訟案件審查起訴權(quán)由檢察機關(guān)行使

在美國，檢察官除了負責(zé)辦理環(huán)境污染刑事犯罪案件之外，環(huán)境損害賠償民事訴訟案件審查起訴權(quán)也全部由總檢察長或其委托的檢察官負責(zé)行使。②參見郭林將：《美國檢察機關(guān)監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管行為的路徑和方式》，載《人民檢察》2015年第9期。美國歷史上曾經(jīng)單獨設(shè)置了檢察機關(guān)，1789年通過的《1789司法法》（Judiciary Act of 1789）設(shè)置了美國總檢察長辦公室，負責(zé)在美國最高法院起訴及辦理其他與聯(lián)邦相關(guān)的案件； 1870年美國國會通過《設(shè)立司法部法案》（the Act to Establish the DOJ)，在總檢察長辦公室基礎(chǔ)上成立司法部，但仍由美國總檢察長（US Attorney General)任司法部首長，形成了目前的檢察機關(guān)和司法部合署的大司法格局（文中所稱美國檢察機關(guān)、司法部均指同一機構(gòu)）。③See D.Scott Broyles.(2011):Criminal Law In The US:Kluwer Law International,In 2011,P37.美國司法部專設(shè)有環(huán)境和自然資源廳（Environment and Natural Resources Division），這是一個由檢察官及其輔助人員組成的專業(yè)化辦案組織，任務(wù)是通過在聯(lián)邦或州法院處理生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域刑事或民事訴訟事宜來保護和改善美國的生態(tài)環(huán)境、取得和管理公共土地和自然資源以及保護和管理印度安人的權(quán)利和財產(chǎn)。環(huán)境和自然資源廳又按照訴訟職能分為若干個辦案機構(gòu)，主要有：環(huán)境犯罪公訴處（The Environmental Crimes Section），負責(zé)起訴涉嫌環(huán)境污染犯罪的個人和公司；環(huán)境案件應(yīng)訴處（The Environmental Defense Section），在環(huán)境行政執(zhí)法機構(gòu)為被告的行政、民事案件中代表政府參與訴訟，為行政執(zhí)法行為辯護；環(huán)境民事起訴處（The Environmental Enforcement Section），是該部門最大的訴訟辦案機構(gòu)之一，包括了該廳近一半的檢察官。

環(huán)境民事起訴處代表美國提起環(huán)境損害民事訴訟，確?？刂坪蜏p輕污染源，保護自然環(huán)境,代表公共利益追償環(huán)境執(zhí)法成本和自然資源損害。作為一項政策和慣例,發(fā)起民事起訴行動需要其他相關(guān)行政執(zhí)法部門提出起訴請求為前提。美國環(huán)境保護署、海岸警衛(wèi)隊和其他政府執(zhí)法機構(gòu)為保護公眾健康、福利和環(huán)境權(quán)利有責(zé)任向檢察官提出民事起訴的請求。環(huán)保行政執(zhí)法機構(gòu)移送案件時有權(quán)提出起訴意見，但美國檢察官對案件獨立審查，不受行政機構(gòu)起訴意見的限制。但一份高質(zhì)量的起訴意見書會有助于加快訴訟的進程，無論是否采納行政執(zhí)法機構(gòu)的起訴意見，檢察官的起訴方案一旦被檢察機關(guān)有關(guān)官員批準(zhǔn)，在未得到該官員的明確批準(zhǔn)之前，不得修改。辦案檢察官經(jīng)過助理總檢察長和自然資源部門事先審批，可以提出或修改訴訟請求；做出讓步、撤回訴訟請求或者撤銷案件;執(zhí)行和解協(xié)議或判決。美國司法部環(huán)境和自然資源廳通過民事訴訟手段在保護生態(tài)環(huán)境方面成績斐然，《2017財年部門工作績效總結(jié)》（ENRD Summary Of Dividion Accomplishments Fiscal Year 2017)顯示，2017年聯(lián)邦檢察機關(guān)共向法院提起環(huán)境損害賠償民事訴訟95件，通過訴訟共獲得環(huán)境損害賠償（Civil Penalties ）達15.7億美元，絕大部分是來自于大眾汽車公司因在尾氣排放測試中利用軟件控制的方法進行造假而承擔(dān)的賠償。另外還得到10億美元的禁令性救濟（Injunctive Relief）。①See ENRD Summary Of Dividion Accomplishments Fiscal Year 2017，https://www.justice.gov/enrd/selected-publications.

三、美國檢察機關(guān)與環(huán)境行政執(zhí)法機構(gòu)在訴訟活動中分工協(xié)作、相互制約

在美國，當(dāng)明顯違反環(huán)境法規(guī)的案件線索被具有法定執(zhí)法職責(zé)以外的其他個人或機構(gòu)提交至檢察機關(guān),檢察機關(guān)要將這些線索材料移送給適當(dāng)?shù)男姓?zhí)法機構(gòu)，由行政執(zhí)法機構(gòu)調(diào)查完畢后再評估是否需要移送檢察官提起法律訴訟。但對于涉嫌刑事犯罪的案件,檢察官可以直接發(fā)起必要的調(diào)查和刑事起訴。將涉嫌環(huán)境違法的線索轉(zhuǎn)交給有關(guān)行政機構(gòu)的做法有幾個潛在的好處:1、它使各機構(gòu)能夠發(fā)揮其技術(shù)專長，全面收集違法證據(jù)，以確定是否確實發(fā)生了違法事實;2、在一定情況下，允許行政機關(guān)依法快速處理，有利于節(jié)約司法資源;3、有助于行政機構(gòu)運用技術(shù)和調(diào)查資源來深挖這些有價值的案件線索。 當(dāng)美國檢察官了解到其所在地區(qū)存在需要臨時限制令或初步禁令的情況，例如，一位美國檢察官了解到一家公司打算在不受控制的焚燒爐中燃燒危險材料，從而危及生活在焚燒爐附近民眾的生命和健康。為了防止這種行為，可以尋求臨時限制令或初步禁令。

雖然調(diào)查環(huán)保法規(guī)違法行為的責(zé)任主要由行政執(zhí)法機構(gòu)承擔(dān)，但這并不意味著美國檢察官不應(yīng)在這一執(zhí)法階段發(fā)揮作用。一些美國檢察官辦事機構(gòu)雇用了專業(yè)的技術(shù)人員，職責(zé)就是協(xié)助環(huán)境保護署、海岸警衛(wèi)隊或其他行政機構(gòu)調(diào)查環(huán)境法規(guī)禁止的活動，并準(zhǔn)備訴訟案件材料。由于美國檢察官是各聯(lián)邦行政機構(gòu)在法律事務(wù)中的代表，因此，美國檢察官能夠協(xié)調(diào)這些機構(gòu)的調(diào)查工作，使其符合環(huán)境法規(guī)。這種協(xié)調(diào)可以有效保障更全面和更有效的個案質(zhì)量，節(jié)約執(zhí)法資源，達到事半功倍的效果。因此，司法部鼓勵美國檢察官與在其地區(qū)內(nèi)執(zhí)法的調(diào)查機構(gòu)建立聯(lián)系，就全面促進案件調(diào)查向他們提供有益的咨詢意見，并在聯(lián)合調(diào)查活動中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。環(huán)境司法部門協(xié)助美國檢察官與在各地區(qū)內(nèi)開展執(zhí)法活動的聯(lián)邦環(huán)保行政機構(gòu)人員建立聯(lián)系。

行政執(zhí)法機構(gòu)對檢察機關(guān)的審查起訴權(quán)也有有效制約。根據(jù)司法部與美國環(huán)境保護署的諒解備忘錄,在收到的環(huán)境保護署根據(jù)《清潔空氣法》、《清潔水法》或《安全飲用水法》正式提起訴訟請求并提交民事訴訟案件調(diào)查報告的60天內(nèi)，承辦檢察官必須提起民事訴訟或向所在的環(huán)境民事起訴部門負責(zé)人說明沒有提起公訴的原因。此后，承辦檢察官須定期向部門負責(zé)人提出報告，直至提出起訴或作出不起訴的決定為止。如果司法部在收到訴訟請求和民事訴訟案件調(diào)查報告后的120天內(nèi)未提出起訴，則環(huán)保署負責(zé)人可要求檢察機關(guān)在30天內(nèi)提出起訴。若檢察機關(guān)在30天內(nèi)仍未提出公訴，環(huán)境保護署的律師可以在沒有美國檢察官參與的情況下代表環(huán)保署提起訴訟。但是，如果環(huán)保署明確要求檢察官在一定時期內(nèi)立即采取行動保護公民健康，檢察機關(guān)未能在環(huán)保署要求的時間內(nèi)提出起訴，行政部門負責(zé)人也可依據(jù)相關(guān)法律直接委托律師提起訴訟。②See U.S. Attorneys' Manual，https://www.justice.gov/usam/united-states-attorneys-manual.

四、美國環(huán)境損害賠償民事訴訟案件實行多樣化責(zé)任承擔(dān)方式

對于行政執(zhí)法機構(gòu)移送的要求提起民事起訴的案件，檢察機關(guān)經(jīng)全面審查，對于違反環(huán)保法規(guī)，未向環(huán)保部門支付清理污染的費用或未繳納環(huán)?；穑蛘呶闯兄Z進行清理工作，符合民事起訴條件的案件，由美國總檢察長或他授權(quán)的檢察官代表美國向法院提起民事訴訟（在各州的層面由州檢察長代表各州提出民事訴訟）。環(huán)境損害賠償民事訴訟一般有以下幾個處理結(jié)果：1、民事和解（Settlements），民事訴訟中的和解以訴訟各方簽署和解協(xié)議并提交到法院的形式進行。2、懲罰性民事賠償（Civil Penalties ），是指個人或受監(jiān)管實體因違反環(huán)保法律而支付的貨幣化賠償。懲罰性民事賠償是促使人們遵守環(huán)境法規(guī)和規(guī)章的一種手段，范圍是收回因違法而獲得的經(jīng)濟利益和補償違法造成的損害。3、禁令性救濟（Injunctive Relief），要求被告執(zhí)行或避免實施某些特定的行動，使其行為符合環(huán)境法規(guī)。4、補充性環(huán)保工程和治污措施（Supplemental Environmental Projects and Mitigation），補充性環(huán)保工程是一個違法者自愿同意執(zhí)行的環(huán)境改善項目，除了這些項目之外，還需要采取行動糾正規(guī)定的違法事由。治污措施是一種附加的禁令救濟，以減少或抵消過去或正在發(fā)生的違法行為所造成的環(huán)境損害。①Types of Enforcement Actions, https://www.epa.gov/enforcement/enforcement-basic-information.

檢察官提起民事訴訟后，可以向被告提出和解條件或接受對方提出的和解協(xié)議。和解協(xié)議達成之前應(yīng)書面送交查辦案件的行政執(zhí)法機構(gòu)聽取意見。雙方達成的和解協(xié)議經(jīng)助理總檢察長批準(zhǔn)后，提交法院批準(zhǔn)。 和解協(xié)議還需要向社會公開以征求意見，公眾評論期一般為30天。當(dāng)公眾評論期結(jié)束時，檢察機關(guān)有關(guān)職能部門回應(yīng)公眾提出的意見，并制作備忘錄，將公眾評論情況通知辦案檢察官。

不能達成和解協(xié)議的案件，檢察官將積極準(zhǔn)備出庭訴訟，盡力謀求對保護環(huán)境有利的民事判決。美國環(huán)境損害賠償民事訴訟相對于刑事訴訟有兩個顯著特點：1、環(huán)境民事責(zé)任是嚴格責(zé)任，僅僅是由于環(huán)境侵害的存在而產(chǎn)生的，并不考慮責(zé)任人對他們違反的法律或規(guī)章是否了解。環(huán)境刑事責(zé)任是存在某種程度的故意而引發(fā)的。由于這一區(qū)別，環(huán)保署調(diào)查的大多數(shù)環(huán)境犯罪案件除涉及有毒物質(zhì)和農(nóng)藥管制犯罪案件外，都要求以當(dāng)事人“明知的違反”法律為構(gòu)成要件，這些都被列為聯(lián)邦環(huán)境法規(guī)中的重罪。在“明知的違反”中，個人或公司均在行為人自由意志下造成違反的事實，有意識的和知情的行為導(dǎo)致了違反。相反，民事違法行為可能是由事故或錯誤引起的，比如不安裝必要的空氣污染控制裝置等。2、民事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)是建立在“優(yōu)勢證據(jù)”的基礎(chǔ)之上的。這意味著所提供的證據(jù)是令人信服的，而且更有可能是真的而非假的。實際上如果證據(jù)的真實性超過50%，標(biāo)準(zhǔn)就會得到滿足。在民事訴訟中，被告可以在審判后承擔(dān)責(zé)任，也可以與政府達成雙方同意的和解，被告隨后被要求遵守和解的所有條款，但不必承認他違反了法律。而刑事犯罪證明標(biāo)準(zhǔn)必須達到“排除合理懷疑”，這是比民事案件證明標(biāo)準(zhǔn)更高或更嚴格的標(biāo)準(zhǔn)。

五、美國環(huán)境損害賠償制度對我國的的啟示

（一）以民事訴訟方式解決環(huán)境損害賠償問題有諸多制度優(yōu)勢，值得大膽探索，大力推進。中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》已經(jīng)提出明確目標(biāo)，我們一定要按照中央要求大膽實踐，勇于創(chuàng)新，推動建立我國的生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度。一是有利于查清案件事實；民事訴訟模式是對抗性的系統(tǒng)，訴訟中原、被告雙方充分展示證據(jù)和陳述理由，法官居中對案件事實做出客觀判斷。理論上這一對抗性系統(tǒng)是發(fā)現(xiàn)案件事實的最好的方式，因為對抗的每一方均要盡最大努力收集證據(jù)支持己方立場，在此過程中沒有哪一個關(guān)鍵證據(jù)會被忽略，雙方也盡可能全面闡述理由。隨著證據(jù)充分呈獻和深入說理，案件事實將會更容易被發(fā)現(xiàn)。①參見 Nancy K.Kubasek,Gary S.Silverman:Environmental Law(Sixth Edition),清華大學(xué)出版社2008年版，第52頁。二是有利于信息公開；民事訴訟通過多方當(dāng)事人參與，公開開庭審理，庭前和解協(xié)議開放公眾評論、審判文書公開等方式，將整個案件處理過程展示在人民群眾面前，一方面方便接受群眾監(jiān)督，防止出現(xiàn)暗箱操作滋生腐敗，提高執(zhí)法公信力；另一方面有助于實現(xiàn)“辦理一件教育一片”的法制宣傳效果。檢察官可以通過庭審說理，宣傳生態(tài)環(huán)境法治理念，使廣大群眾自覺遵守環(huán)境法規(guī)，守護美好家園。三是有利于生態(tài)環(huán)境損害得到充分賠償，為生態(tài)修復(fù)提供經(jīng)濟保障。生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟的請求賠償范圍可以包括清除污染費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評估等合理費用，而這些是行政機關(guān)的行政處罰手段遠不能實現(xiàn)的。一方面可以讓環(huán)境違法者付出應(yīng)有的代價，使其不敢再違法排污；另一方面政府得到了充分賠償，就有了足夠的經(jīng)濟能力去治理污染，恢復(fù)自然生態(tài)。

（二）我國環(huán)境損害賠償民事訴訟案件應(yīng)由檢察官統(tǒng)一審查起訴。環(huán)境違法調(diào)查權(quán)由環(huán)保行政執(zhí)法部門行使，環(huán)境行政執(zhí)法部門在調(diào)查基礎(chǔ)上認為需要提出環(huán)境損害賠償民事訴訟的案件，全部移送檢察機關(guān)審查起訴。將環(huán)境損害賠償訴訟案件的審查起訴權(quán)交由檢察官行使實踐中有無可比擬的優(yōu)勢。

一是有助于檢察機關(guān)有效行使法律監(jiān)督權(quán)，促使行政執(zhí)法部門依法行政。如果環(huán)境保護行政執(zhí)法機構(gòu)獨享調(diào)查、起訴之權(quán)，就使其權(quán)力過于集中，而在外部、異質(zhì)的權(quán)力監(jiān)督機制欠缺的情況下，極易導(dǎo)致權(quán)力濫用。因此，調(diào)查權(quán)和審查起訴權(quán)的分立可以有效防止環(huán)境保護局等行政執(zhí)法部門權(quán)力濫用，檢察機關(guān)可以審查行政機關(guān)的調(diào)查手段和程序是否合法、相關(guān)證據(jù)是否確實充分、訴訟請求是否適當(dāng)。經(jīng)綜合判斷，若環(huán)境保護行政部門所查辦案件存在實體、程序瑕疵，就會監(jiān)督其糾正。②參見郭林將：《美國檢察機關(guān)監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管行為的路徑和方式》，載《人民檢察》2015年第9期。如果檢察官不能對訴訟案件進行全面的獨立的審查，則欠缺監(jiān)督的觸角，沒有信息來源，很難發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)工作人員在索賠中濫用職權(quán)、玩忽職守等不法行為，開展對人民法院生態(tài)環(huán)境損害賠償案件審判活動的法律監(jiān)督工作也是無從下手，加強監(jiān)督很可能淪為一名空話。

二是有助于提高訴訟案件質(zhì)量，確保訴得準(zhǔn)，告得贏。須知“術(shù)業(yè)有專攻”，要把專業(yè)的事交給專業(yè)的人去做。辦理審查起訴案件對辦案人員整體素質(zhì)要求更高，相對于辦理作為被告應(yīng)訴的行政訴訟案件，在使用證據(jù)、庭審辯論等訴訟技能以及法律應(yīng)用上的要求有著天壤之別。起訴一方就像是用事實和證據(jù)編織一張網(wǎng)，必須做到邏輯嚴密，滴水不漏，稍有疏忽，則可能也會導(dǎo)致敗訴的后果。檢察機關(guān)擁有大量法律職業(yè)人才和專業(yè)辦案團隊，這些專業(yè)人才經(jīng)過政法類院校精心培養(yǎng)，通過了全國統(tǒng)一司法職業(yè)資格考試，在檢察機關(guān)各類辦案組織中通過長年辦理各類訴訟案件，積累了豐富的出庭訴訟經(jīng)驗。而我國各行政部門自己的法制團隊在專業(yè)化方面遠比不上檢察官，并且僅僅具有在行政訴訟案件中作為被告一方出庭應(yīng)訴的經(jīng)驗，很難適應(yīng)民事訴訟起訴案件對辦案人員的專業(yè)技能的要求。檢察官統(tǒng)一辦理環(huán)境損害賠償訴訟案件，可以確保案件質(zhì)量，有利于實現(xiàn)中央提出的“賠償?shù)轿?、修?fù)有效”的目標(biāo)。

三是有助于保障執(zhí)行環(huán)保法律的一致性和規(guī)范性，確保在辦案中體現(xiàn)公平正義。環(huán)境保護所涉領(lǐng)域?qū)挿秶^廣，行政執(zhí)法主體多。我國的環(huán)境保護行政執(zhí)法主體包括國土資源、環(huán)境保護、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等諸多部門，如果審查起訴權(quán)分散到不同的行政部門行使，一則訴訟業(yè)務(wù)能力提升緩慢，二則在訴訟請求中關(guān)于賠償范圍、賠償金額可能會各有各的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法尺度很難一致。可能導(dǎo)致類似的侵權(quán)行為及損害后果，但因辦案機關(guān)不同，當(dāng)事人遇到的賠償訴訟請求或和解條件卻差別很大，導(dǎo)致明顯的執(zhí)法不公。中央可能正是考慮到在當(dāng)前條件下由行政執(zhí)法機關(guān)獨自承擔(dān)向法院提起民事起訴之責(zé)有很大難度，在試點方案中鼓勵法定的機關(guān)和符合條件的社會組織依法開展生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的同時，還特別規(guī)定“省級、市地級政府可指定相關(guān)部門或機構(gòu)負責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。省級、市地級政府及其指定的部門或機構(gòu)均有權(quán)提起訴訟?！雹僦醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳：《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，網(wǎng)址：http://www.gov.cn/zhengce/2017-12/17/cont ent_5247952.htm。因此環(huán)境損害賠償改革試行階段，由各級政府指定同級檢察機關(guān)統(tǒng)一提起環(huán)境損害賠償訴訟也完全符合中央精神。

（三）檢察機關(guān)全面設(shè)立專門辦案機構(gòu)，環(huán)境公益訴訟和環(huán)境損害賠償民事訴訟相銜接。

建議在檢察機關(guān)全面設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護檢察處（科、室）等專門生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域辦案機構(gòu)，負責(zé)辦理生態(tài)環(huán)境刑事案件、環(huán)境公益訴訟案件及將來行政機關(guān)移送的環(huán)境損害賠償民事訴訟案件。主要是基于以下幾點考慮：一是有利于集中生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)I(yè)辦案力量，匯聚專家人才，培養(yǎng)辦案骨干，提升辦案能力。二是有利于案件綜合把握，實現(xiàn)辦案的生態(tài)效果。檢察官在辦理刑事案件時增強生態(tài)修復(fù)理念，教育引導(dǎo)犯罪嫌疑人、被告人自愿承擔(dān)修復(fù)義務(wù)，恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境；然后綜合考慮犯罪情節(jié)、實際履行修復(fù)義務(wù)等情況，根據(jù)案件所處的訴訟環(huán)節(jié)依法不捕不訴、建議法院從輕量刑或者適用緩刑，貫徹了寬嚴相濟刑事政策；對于不能主動恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的被告人，可以提起附帶民事訴訟，要求其承擔(dān)環(huán)境損害賠償責(zé)任。三是有利于環(huán)境公益訴訟和環(huán)境損害賠償民事訴訟深度融合。環(huán)境公益訴訟案件大多存在環(huán)境違法行為，并造成公共利益損害，因此環(huán)境公益訴訟案件在性質(zhì)上與環(huán)境損害賠償民事訴訟案件基本重合，檢察機關(guān)與環(huán)保行政執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強溝通，協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮各自優(yōu)勢，避免執(zhí)法資源浪費。環(huán)保行政執(zhí)法機構(gòu)擁有環(huán)境檢測、環(huán)境評估等領(lǐng)域?qū)＜胰瞬偶皟x器設(shè)備，對于調(diào)查違法行為及損害后果具有明顯優(yōu)勢。檢察機關(guān)可以將收集或發(fā)現(xiàn)的環(huán)境公益訴訟線索移送環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)調(diào)查，或組成聯(lián)合調(diào)查組共同調(diào)查，當(dāng)然在行政執(zhí)法機構(gòu)不履行調(diào)查職能時檢察機關(guān)也可以自主調(diào)查。在環(huán)保行政執(zhí)法機關(guān)將案件事實調(diào)查清楚的情況下，檢察機關(guān)綜合考慮采取刑事訴訟、環(huán)境損害賠償民事訴訟或環(huán)境公益訴訟等處理方式，以實現(xiàn)最好的辦案效果。

目前全國已經(jīng)有河北、福建、江西、湖南、四川、貴州、云南等 7個省級檢察院，42個市級檢察院，132個基層檢察院設(shè)立了生態(tài)環(huán)境保護檢察處（科、室），專門負責(zé)辦理破壞環(huán)境資源刑事案件。浙江省檢察院公訴部門設(shè)立了環(huán)境資源犯罪公訴專業(yè)指導(dǎo)組；北京、江蘇、吉林等地的基層檢察院設(shè)立了破壞環(huán)境資源犯罪專業(yè)化辦案組；貴州、福建、江西等省一些基層檢察院也采取生態(tài)環(huán)境檢察部門與民行等部門合署辦公的形式，承擔(dān)生態(tài)檢察公訴職責(zé)，實行一體化辦案，初步展現(xiàn)出辦案機制變革帶來的綜合辦案效益。2013年至2017年五年間，全國檢察機關(guān)公訴部門結(jié)合辦案開展生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工作，教育引導(dǎo)犯罪嫌疑人、被告人自愿履行生態(tài)修復(fù)補償義務(wù)，共計補植復(fù)綠樹木 7.22億余萬株，增殖放流魚苗 4.57億余萬尾，恢復(fù)耕地 5.59億余畝，恢復(fù)草場0.93萬余畝，修復(fù)礦山893個，繳納生態(tài)修復(fù)費用5.79億余萬元。2015年7月至2018年4月，檢察機關(guān)共辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益訴訟案件16556件，恢復(fù)被破壞的林地、耕地、草地、濕地238.29萬畝，督促治理恢復(fù)被污染的水源面積54.7萬畝。累計督促關(guān)停和整治違法排放廢氣和其他空氣污染物的企業(yè)2323家；督促關(guān)停和整治其他造成環(huán)境污染的企業(yè)（不含大氣污染企業(yè)）1991家；關(guān)停未依法辦理環(huán)評的企業(yè)695家；督促關(guān)停和整治違法養(yǎng)殖場1963個。① 新浪網(wǎng)：《檢察機關(guān)發(fā)揮公益訴訟作用 保護綠水青山》，http://news.sina.com.cn/sf/news/fzrd/2018-06-05/doc-ihcmurvi 1564026.shtml

職務(wù)犯罪偵查預(yù)防部門轉(zhuǎn)隸，助推了我國檢察機關(guān)的轉(zhuǎn)型升級。檢察機關(guān)有更多的資源，更高的熱情投入到法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)當(dāng)中來。承擔(dān)環(huán)境損害賠償民事訴訟審查起訴工作，檢察機關(guān)有信心、有能力做到更好，為祖國的綠水青山保駕護航。