取代NAFTA USMCA影響幾何？

曹廷

《北美自貿(mào)協(xié)定》（North American Free Trade Agreement，英文縮寫為NAFTA）的重新談判過程可謂一波三折。早在競(jìng)選總統(tǒng)期間，特朗普作為共和黨總統(tǒng)候選人便指責(zé)該協(xié)議不公平、抨擊其造成美國(guó)的巨大貿(mào)易逆差，叫囂要重審甚至撕毀協(xié)議?？梢哉f，NAFTA是特朗普最上心的事情之一。上臺(tái)后，特朗普將NAFTA重談列為優(yōu)先議程，緊鑼密鼓地推進(jìn)與墨西哥、加拿大的談判。自2017年8月開始，美、墨、加三國(guó)先后進(jìn)行七輪談判，但因彼此分歧無法彌合而未能達(dá)成一致。

今年7月，美國(guó)和墨西哥開啟持續(xù)5周的雙邊會(huì)談。就在8月27日，美墨兩國(guó)從相互對(duì)立戲劇性地轉(zhuǎn)向“握手言和”，宣布初步達(dá)成《美墨自貿(mào)協(xié)定》。不久后，加拿大加入談判，但美加兩國(guó)之間分歧較大。經(jīng)過激烈博弈，加拿大終于在最后大限前，于9月30日與美國(guó)達(dá)成一致，成功“入群”。目前，三國(guó)計(jì)劃簽署《美國(guó)-墨西哥-加拿大協(xié)議》（The United States-Mexico-Canada Agreement，英文縮寫為USMCA），取代已有24年歷史的北美自貿(mào)協(xié)定，為三國(guó)長(zhǎng)達(dá)13個(gè)月的馬拉松談判畫上句號(hào)。

新協(xié)議新在高標(biāo)準(zhǔn)

新協(xié)議長(zhǎng)達(dá)1812頁(yè)，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、原產(chǎn)地規(guī)則、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易救濟(jì)、投資、數(shù)字貿(mào)易、爭(zhēng)端解決、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等30多個(gè)章節(jié)，還包括美墨、美加就部分問題達(dá)成的附加雙邊協(xié)議，其“現(xiàn)代化”“高標(biāo)準(zhǔn)”的特點(diǎn)比較突出。

在原產(chǎn)地規(guī)則方面，規(guī)定車企要想獲得北美區(qū)內(nèi)的零關(guān)稅優(yōu)惠，就必須將來自北美的零配件占整車的比例由62.5%提升至75%，同時(shí)要求，至少七成汽車用鋼材來源于美、墨、加三國(guó)。汽車貿(mào)易配額方面，墨西哥、加拿大各自同意每年向美國(guó)出口不多于260萬輛汽車，如果超出配額，將接受美國(guó)加征的25%關(guān)稅。勞工薪酬方面，新協(xié)定要求，享受零關(guān)稅汽車的零件中40%-45%的部分是必須要在時(shí)薪16美元以上的高工資區(qū)域生產(chǎn)的。在乳制品生產(chǎn)中，加拿大作出讓步，同意取消“Class 7”的乳品定價(jià)協(xié)議，將向美國(guó)開放約3.5%的乳品市場(chǎng)份額。

新協(xié)議規(guī)定，生效6年后，三國(guó)將會(huì)對(duì)其進(jìn)行審查；若過審，協(xié)議的有效期將延長(zhǎng)為16年，此后再視情況而定（類似“日落條款”）；原協(xié)議中關(guān)于爭(zhēng)端解決機(jī)制的內(nèi)容得以保留。此外，USMCA第32條規(guī)定，任意一方在和非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家簽訂自貿(mào)協(xié)定時(shí)都必須通知另外兩個(gè)成員國(guó)，并在6個(gè)月的時(shí)間里等候其“審批”。

總體看，USMCA是目前世界上涵蓋面最廣的貿(mào)易協(xié)定，除了在原有的比如勞工、環(huán)境等議題上取得突破，還包含了本世紀(jì)才進(jìn)入討論范圍的數(shù)字貿(mào)易、國(guó)有企業(yè)、中小企業(yè)等新議題，前所未有地加入了宏觀政策與匯率問題的章節(jié)，實(shí)現(xiàn)了超越原版NAFTA的高標(biāo)準(zhǔn)。

看似相互扶持，實(shí)則同床異夢(mèng)

三個(gè)國(guó)家之所以能達(dá)成協(xié)議，原因有很多。

美國(guó)此番談判意愿強(qiáng)烈，推動(dòng)了整個(gè)過程的進(jìn)展。特朗普為兌現(xiàn)競(jìng)選承諾，上臺(tái)后將NAFTA重談作為最優(yōu)先貿(mào)易政策議程。目前，美國(guó)中期選舉日益臨近，特朗普希望能夠盡早結(jié)束談判，以此作為提升支持率的有力工具。美國(guó)政府的談判策略也為協(xié)議達(dá)成貢獻(xiàn)了重要力量。美方在一些關(guān)鍵議題上堅(jiān)持底線，不容回避，如原產(chǎn)地規(guī)則、“日落條款”、勞工標(biāo)準(zhǔn)等方面，要求對(duì)方必須有實(shí)際回應(yīng)。在NAFTA重談陷入僵局后，美國(guó)及時(shí)調(diào)整談判策略，采取“各個(gè)擊破”原則，先與處于相對(duì)弱勢(shì)的墨西哥進(jìn)行談判，成功后再與加拿大談判。

墨西哥最終沒有放棄，這一點(diǎn)也很重要。一方面，從現(xiàn)實(shí)利益看，美國(guó)對(duì)墨西哥的重要性不言而喻。墨西哥對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)依賴性較強(qiáng)，對(duì)美出口占其出口總額的80%，且進(jìn)口總額的50%左右來自美國(guó)。墨西哥各界認(rèn)識(shí)到，假若特朗普真的撕毀NAFTA協(xié)議，會(huì)對(duì)墨西哥造成不小的沖擊。因此，只有與美國(guó)政府坐下來談判，讓出部分利益換取新貿(mào)易協(xié)議的締結(jié)，才能保住美國(guó)這個(gè)巨大市場(chǎng)。另一方面，在2018年7月大選結(jié)束后，涅托（墨西哥現(xiàn)任總統(tǒng)）政府態(tài)度亦有所軟化。大選前，執(zhí)政黨為迎合國(guó)內(nèi)的民族主義情緒，秉持對(duì)美的強(qiáng)硬立場(chǎng)，希望爭(zhēng)取更多民眾選票。大選失利后，涅托政府希望在11月30日下臺(tái)前與美國(guó)達(dá)成協(xié)議，為其所在革命制度黨未來的“東山再起”積累籌碼。

對(duì)于加拿大而言，該國(guó)利用了特朗普急于求成的心理，以較小的利益讓步，即向美國(guó)開放3.5%的乳制品市場(chǎng)份額，獲得了爭(zhēng)端解決機(jī)制的保留。加拿大在談判中一直堅(jiān)決維持這一機(jī)制，以保護(hù)其木材等行業(yè)不受美國(guó)反傾銷關(guān)稅的影響?？梢哉f，美加相互妥協(xié)是三國(guó)最終達(dá)成協(xié)議的關(guān)鍵一步。

幾家歡喜幾家愁

協(xié)議的達(dá)成將產(chǎn)生多重影響。

不可否認(rèn)，新協(xié)議將會(huì)對(duì)北美地區(qū)產(chǎn)生一定的積極影響。美國(guó)、墨西哥、加拿大三個(gè)國(guó)家共擁有5億人口，每年的總經(jīng)貿(mào)額約為1.2萬億美元，是目前西半球經(jīng)濟(jì)總量最大的自由貿(mào)易區(qū)域。新協(xié)議中的大多數(shù)條款沿用了1994版的內(nèi)容，革新并不多，即便如此，USMCA的成功簽訂還是減少了投資者對(duì)北美貿(mào)易前景的擔(dān)憂，有利于穩(wěn)定投資者和國(guó)民信心。

協(xié)議的成功簽訂，還讓特朗普成為了最大贏家。且不說USMCA可以幫助其在中期選舉中獲得更加有力的選情，早在談判完成之前，特朗普就表示這份協(xié)議將會(huì)為美國(guó)提供數(shù)十萬個(gè)新的就業(yè)崗位。新協(xié)議中的原產(chǎn)地規(guī)則和勞工薪酬標(biāo)準(zhǔn)的提高，將有助于刺激美國(guó)制造業(yè)復(fù)蘇。對(duì)此，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室稱，僅汽車原產(chǎn)地規(guī)則就可以激勵(lì)美國(guó)每年數(shù)十億美元的汽車及零部件的生產(chǎn)。另外，加拿大向美國(guó)開放部分奶制品和酒類市場(chǎng)，也將給美國(guó)農(nóng)業(yè)帶來一定利好。

對(duì)于特朗普政府來說，USMCA的政治意義大于經(jīng)濟(jì)意義。一定程度上，新協(xié)議的原產(chǎn)地規(guī)則和勞工工資標(biāo)準(zhǔn)將提高汽車的生產(chǎn)成本，這些成本將轉(zhuǎn)嫁到美國(guó)消費(fèi)者頭上，或抑制美國(guó)的國(guó)內(nèi)需求。目前，在墨西哥設(shè)廠的成本仍然低于美國(guó)，新協(xié)議能否從根本上促動(dòng)原在墨西哥的投資大規(guī)模轉(zhuǎn)向美國(guó)，也還是未知數(shù)。因此，通過達(dá)成協(xié)議迎合國(guó)內(nèi)選民訴求才是特朗普談判的優(yōu)先目標(biāo)，而他也已經(jīng)初步達(dá)到了上述目的。

USMCA有助于美國(guó)繼續(xù)推進(jìn)單邊貿(mào)易政策。特朗普對(duì)多邊談判興趣寥寥，更偏愛一對(duì)一的談判方式。此次新協(xié)議達(dá)成的方式，也證明了特朗普將貿(mào)易談判從多邊轉(zhuǎn)向雙邊的政策已經(jīng)奏效。未來，美國(guó)政府或?qū)⒏忧嗖A雙方談判的模式，依次推進(jìn)和其他國(guó)家、地區(qū)的談判。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，上述情況可能會(huì)加劇國(guó)際貿(mào)易體系的碎片化。

新協(xié)議可能會(huì)對(duì)墨西哥的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成負(fù)面影響。自1994年NAFTA生效以來，汽車制造業(yè)已成為墨西哥國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)。USMCA中，新的原產(chǎn)地規(guī)則和工人時(shí)薪標(biāo)準(zhǔn)變相提高了汽車企業(yè)在墨西哥的生產(chǎn)成本，將導(dǎo)致部分外資撤離和工作崗位的流失，或許會(huì)挫傷墨西哥的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，美國(guó)制造業(yè)復(fù)蘇和就業(yè)機(jī)會(huì)增加將吸引更多墨西哥移民前往美國(guó)，造成墨西哥本國(guó)勞動(dòng)力流失，同時(shí)也將給美墨邊境帶來更多安全問題。

特別值得關(guān)注的是，墨西哥和加拿大在外貿(mào)上的“自主權(quán)”將進(jìn)一步被削弱。USMCA第32條對(duì)成員國(guó)與“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”簽署自貿(mào)協(xié)議的條件進(jìn)行了限制。如果其中一方在沒有征得其他成員國(guó)同意的情況下，就與“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”簽署協(xié)議，會(huì)被踢出USMCA。這意味著墨、加兩國(guó)在對(duì)外貿(mào)易上的話語權(quán)被美國(guó)控制，進(jìn)一步淪為美國(guó)的“附庸”。

盡管美墨加三國(guó)已經(jīng)就簽署協(xié)議達(dá)成一致，未來協(xié)議能否真正實(shí)施，還面臨一定變數(shù)。根據(jù)談判日程，美墨加三國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人最早將于11月30日簽署新協(xié)議，隨后各國(guó)需提交各自議會(huì)審議。日前有消息稱，三國(guó)可能在11月29日舉辦的阿根廷二十國(guó)峰會(huì)（G20）期間簽署協(xié)議。就美國(guó)而言，特朗普將在11月底簽署這一協(xié)議并提交國(guó)會(huì)，但其在2019年之前就協(xié)議進(jìn)行表決的可能性比較小。美國(guó)共和黨大多數(shù)成員支持新協(xié)議，但如果民主黨在11月份的中期選舉中控制了眾議院，新協(xié)議的未來將面臨更多不確定性?？梢哉f，USMCA的最終命運(yùn)掌握在各國(guó)立法機(jī)構(gòu)手中。

鏈接

日落條款，又稱落日條款，指的是法律或合約中規(guī)定部分或全部條文的終止生效日期。在談判過程中，美方曾提出日落條款，提議新協(xié)定5年后到期，除非成員國(guó)同意延期。

Class7，即“七級(jí)定價(jià)”，是加拿大政府在2017年3月份創(chuàng)建的一種牛奶類別，大幅降低了加拿大生產(chǎn)牛奶的成本，包括蛋白質(zhì)濃縮物、脫脂牛奶和全脂奶粉的價(jià)格，這讓美國(guó)同等品牌失去競(jìng)爭(zhēng)力。