重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估嵌入機(jī)制研究

白鷺

【摘 要】 本文基于社會(huì)燃燒理論視角，分析了昆明PX事件中的可燃物、助燃劑、燃點(diǎn)等因素，進(jìn)而提出要切實(shí)建立與完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估嵌入機(jī)制，使之成為重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)燃燒事件中的阻燃劑的有效途徑：優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)溝通渠道，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通；重視公眾與政府風(fēng)險(xiǎn)感知差異，減小感知差異距離；健全公眾參與制度，提升公眾參與程度；提高政府信任度、增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力；完善配套措施，健全體制、機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 社會(huì)燃燒；重大工程項(xiàng)目；社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估嵌入機(jī)制；昆明PX事件

一、引言

重大工程項(xiàng)目在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展中有強(qiáng)大的支撐與帶動(dòng)作用。當(dāng)前，我國工程項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域總體保持穩(wěn)定，但也蘊(yùn)藏著許多顯性與隱性的不穩(wěn)定因素。如重大工程項(xiàng)目中涉及征地拆遷、工程移民、環(huán)境破壞等社會(huì)問題所引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)沖突已日益凸顯，不利于我國改革的穩(wěn)定與發(fā)展。

為有效推動(dòng)重大工程項(xiàng)目的建設(shè)，最大限度地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，切實(shí)尊重和保障人民群眾的利益，構(gòu)建一個(gè)防范和化解重大工程項(xiàng)目建設(shè)中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制顯得尤為重要。為此，黨中央及各級(jí)政府相繼提出并確立了“重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制”（以下簡稱“穩(wěn)評”機(jī)制）這一指導(dǎo)性政策。在2013年11月召開的十八屆三中全會(huì)的報(bào)告明確提出“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制?！盵1]重大工程項(xiàng)目作為重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的重要領(lǐng)域，在中央及各地的積極探索下已推行了近十年，其整體規(guī)劃雖已初具雛形，也取得了一定的效果，但由于忽視理論基礎(chǔ)，不能切實(shí)、有效把握重大工程項(xiàng)目中社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素發(fā)生、發(fā)展的根本原因及其演化過程，由此未能真正將穩(wěn)評作為實(shí)踐中的必要嵌入機(jī)制而引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)沖突事件頻發(fā)。

社會(huì)燃燒理論是學(xué)科交叉的產(chǎn)物。它將自然科學(xué)中的社會(huì)燃燒現(xiàn)象及機(jī)理巧妙地應(yīng)用在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中，從而為我們提供了更新、更為廣闊的視角。它為分析實(shí)踐中重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素產(chǎn)生、發(fā)展的根本原因及其演化過程提供了理論基礎(chǔ)，并為如何更有效地發(fā)揮輔助決策與規(guī)范工作作用，破解重大工程項(xiàng)目中社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)難題提供了重要思路和充分依據(jù)。

二、社會(huì)燃燒理論與重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)

1、社會(huì)燃燒理論的核心觀點(diǎn)

社會(huì)燃燒理論最早是由物理學(xué)家牛文元提出，[2]該理論的特別之處是其將風(fēng)險(xiǎn)管理研究中社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)積累歸因與自然界中的燃燒現(xiàn)象產(chǎn)生進(jìn)行了相似性類比。它指出，自然界中燃燒現(xiàn)象的要素分別是可燃物、助燃劑和燃點(diǎn)。而相應(yīng)地，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的三要素也在于這三點(diǎn)。其中：（1）“引起社會(huì)無序的基本動(dòng)因，人與自然或人與人之間一定的利益沖突產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)因素”即為決定物質(zhì)是否具備燃燒基礎(chǔ)性質(zhì)的“可燃物”；（2）能夠讓社會(huì)系統(tǒng)的脆弱性加劇、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)放大、矛盾更加激化的“脆弱化作用”，如輿論媒體的觀點(diǎn)誤導(dǎo)，相關(guān)謠言的編造傳播，信息公開發(fā)布的途徑和政治制度不完善等因素即為輔助燃燒的“助燃劑”；（3）當(dāng)醞釀許久的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)積累到一定程度時(shí)，某種具有規(guī)模和影響的突發(fā)性事件就會(huì)像壓死駱駝的最后一根稻草一樣，打破社會(huì)系統(tǒng)慣有的穩(wěn)定狀態(tài)，使其突破固有的臨界點(diǎn)值，成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件爆發(fā)的導(dǎo)火線。上述對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生歸因的基本界定和概念類推為我們研究社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，觀察探索社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的演變以及對社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行先期預(yù)警提供了分析依據(jù)。

為了將社會(huì)燃燒理論的核心觀點(diǎn)作出更加清晰化、形象化的邏輯闡釋，我們梳理出如下關(guān)系圖（見圖1）。

2、社會(huì)燃燒理論對重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的適用性

當(dāng)前，將社會(huì)燃燒理論引入社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)沖突領(lǐng)域的研究已有不少。單飛躍等學(xué)者將社會(huì)燃燒理論引入了對一般群體性事件發(fā)生原因的探討中。[3]這些學(xué)者指出引入該理論，對社會(huì)矛盾加以“沸點(diǎn)控制”，是使得一般群體性事件實(shí)現(xiàn)科學(xué)防范和妥善化解的現(xiàn)實(shí)路徑，對于維持社會(huì)體溫正常、確保社會(huì)體態(tài)正常，非常有益。張佳慧等運(yùn)用社會(huì)燃燒理論分析了網(wǎng)絡(luò)群體性事件發(fā)生的過程，[4]其中特別強(qiáng)調(diào)了網(wǎng)絡(luò)環(huán)境特有的助燃劑——行為動(dòng)員和情緒動(dòng)員對社會(huì)矛盾和突發(fā)事件的集合器作用。

楊芳勇學(xué)者則是在重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估領(lǐng)域中直接應(yīng)用了社會(huì)燃燒理論，[5]他不僅關(guān)注到了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源從量變到質(zhì)變的發(fā)展累積過程，更是從危機(jī)爆發(fā)的原因方面做了漸進(jìn)性的詳細(xì)闡述。他以該理論作為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的理論基礎(chǔ)，根據(jù)社會(huì)燃燒的三要素，建立了測量社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系和評估模型，為重大事項(xiàng)的施行提供決策依據(jù)。工程咨詢工作者李開孟在投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估講座中指出，[6] “社會(huì)燃燒理論”可作為重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作的理論指導(dǎo)。他認(rèn)為其中的自變量是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，因變量是公共危機(jī)，當(dāng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)輿論以及突發(fā)事件共同作用時(shí)，公共危機(jī)由此爆發(fā)。在他的研究中雖然分別就重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估管理中的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)等具體過程環(huán)節(jié)，論述了如何通過減少燃燒物質(zhì)、屏蔽助燃劑和控制點(diǎn)火溫度等多種途徑盡可能規(guī)避大規(guī)模社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的思路辦法，但其提出的政策建議和方法敘述都較為簡單，且沒有對應(yīng)路徑具體展開論述。上述學(xué)者的研究為該理論在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估領(lǐng)域的適用性提供一定參考依據(jù)。

綜上，盡管目前該理論在社會(huì)穩(wěn)定預(yù)警系統(tǒng)、調(diào)控系統(tǒng)或者是突發(fā)事件應(yīng)急模型構(gòu)建和群體性事件演化的研究中有較為廣泛地應(yīng)用，而且也是取得了一定的成果，但是總體來說，能夠?qū)⑵溥\(yùn)用于重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估領(lǐng)域的還屬少數(shù)。加之絕大部分的學(xué)者或是直接沿用理論提出宏觀界定的社會(huì)矛盾、社會(huì)輿論、突發(fā)事件等可燃物、助燃劑、燃點(diǎn)概念，對問題的針對性也明顯弱化。因此，這些學(xué)者們的運(yùn)用還是顯得相對寬泛淺層，尚沒有能將理論中的三要素分析具體到某一專門的研究領(lǐng)域或問題中。此外，這些研究多集中于事件的成因分析，而在應(yīng)對路徑方面的深入、可操作性強(qiáng)的對策建議不夠。更為重要的是，現(xiàn)有多數(shù)研究是直接將社會(huì)燃燒理論與需要研究的問題進(jìn)行“程式化”配套，多是作定性化的邏輯論述，實(shí)證研究分析相對缺乏，正因如此，更是暴露出了理論難以落地，理論應(yīng)用從原因分析升級(jí)轉(zhuǎn)型到機(jī)制體制構(gòu)建層面難度大的研究困境。故而，現(xiàn)有研究對實(shí)踐的指導(dǎo)意義還略顯不足。

本文在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，以社會(huì)燃燒理論為觀察分析的主視角，為了增強(qiáng)理論應(yīng)用的適用程度和問題分析的針對強(qiáng)度，密切結(jié)合了實(shí)踐中重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的基本特征，首先對社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)燃燒的三要素作了具體化梳理（見表1），之后輔以昆明PX事件的案例，分析其發(fā)生原因、機(jī)理，并著重對重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防范、化解的應(yīng)對途徑進(jìn)行機(jī)制體制層面的深入探討。

三、案例分析與討論

1、案例簡介

PX項(xiàng)目是重大工程項(xiàng)目的典型項(xiàng)目，建設(shè)規(guī)模大，涉及因素眾多，且多是被中央和省市政府批準(zhǔn)建設(shè)的工程項(xiàng)目，影響該類項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素眾多，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的積累效應(yīng)和多米諾骨牌效應(yīng)。由于目前對PX的安全性尚無作出定論，因此，讓公眾毫無心理防備地或缺乏知識(shí)接受度時(shí)去接觸PX，這時(shí)他們的心理上很容易對PX項(xiàng)目進(jìn)行類似法律上常出現(xiàn)的“有罪推定”，甚至還有一些公眾還會(huì)將視之為洪水猛獸，于是恐慌心理和負(fù)面想象頻頻出現(xiàn)，各種“風(fēng)波”隨之潛藏或應(yīng)運(yùn)而生。[7]這種或?qū)嵸|(zhì)或潛在的環(huán)境威脅會(huì)遭到項(xiàng)目所在地周邊居民反對，具有較強(qiáng)的“鄰避效應(yīng)”。 [8]在該重大工程項(xiàng)目中，政府、項(xiàng)目投資方以及項(xiàng)目周邊社區(qū)的民眾的利益訴求不一致、風(fēng)險(xiǎn)感知存在差異，利益上的沖突與博弈成為顯露或潛藏的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素。以下筆者將近年來引發(fā)社會(huì)失穩(wěn)事件的PX項(xiàng)目進(jìn)行梳理（見表2）：

昆明PX事件是表2中多起PX項(xiàng)目事件中時(shí)間距離現(xiàn)在最近的，屬于較新的PX典型個(gè)案，由于該案例與近年來PX項(xiàng)目中呈現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素的多樣性和復(fù)雜性相伴而生，因此，在這一研究領(lǐng)域的代表性較強(qiáng)，也更加具有深入探討的意義。這一事件具體發(fā)生在2013年5月4日前后，具體事件是指昆明市公眾獲知政府即將在距離昆明市不遠(yuǎn)的安寧市草鋪工業(yè)園區(qū)開工建設(shè)可能含有劇毒物質(zhì)PX的1000萬噸煉油重大工程項(xiàng)目，由于公眾心理上的難以接受，他們期望政府改變決策意見，多次聚集游行來反對該重大項(xiàng)目，最終直接誘發(fā)和導(dǎo)致了大規(guī)模群體性事件發(fā)生的重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。2013年6月25日，昆明市政府迫于輿論壓力，宣布暫時(shí)停止煉油項(xiàng)目建設(shè)，完成公眾對環(huán)保的聽證論證，再做科學(xué)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，與公眾共同協(xié)商決定項(xiàng)目是否繼續(xù)推進(jìn)。至此，轟動(dòng)一時(shí)的昆明PX事件戛然而止。[10]

2、案例討論

（1）昆明PX事件中燃燒的可燃物。云南省和昆明市政府作為該項(xiàng)目的核心利益相關(guān)者，與周邊公眾的利益訴求相去甚遠(yuǎn)。在巨額GDP的利益驅(qū)動(dòng)下，政府前后多次在新聞發(fā)布會(huì)中稱之為 “好項(xiàng)目”，而與此相對，公眾則是基于健康權(quán)利、環(huán)境保護(hù)的訴求，從PX項(xiàng)目對身體健康損害和環(huán)境造成的影響考慮，認(rèn)為其是“壞項(xiàng)目”，公共利益與個(gè)別利益、長遠(yuǎn)利益與短期利益的糾葛，格外明顯。一個(gè)“必須上”，一個(gè)“堅(jiān)決不讓上”，這兩種截然不同的利益訴求激發(fā)起強(qiáng)烈、尖銳的認(rèn)知沖突，也因此成為該事件中的可燃物因素，它為PX項(xiàng)目的“燃燒”奠定了可燃物的存在基礎(chǔ)。

（2）昆明PX事件中燃燒的助燃劑。①風(fēng)險(xiǎn)溝通。小道消息或謠言：公眾最初獲知該項(xiàng)目的存在是在2012年11月，獲知來源是小道消息的傳播。之后，因無官方消息的公開，公眾在與官方多次嘗試溝通卻無效的情況下，只好借助于網(wǎng)絡(luò)媒介發(fā)布平臺(tái)，發(fā)聲質(zhì)疑。直至2013年3月底，迫于輿論的多次施壓，政府終于表態(tài)愿意召開新聞發(fā)布會(huì)并做出直接回應(yīng)。結(jié)果在這次發(fā)布會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)溝通過程中，政府只是對項(xiàng)目進(jìn)行了簡單的介紹，并沒有就之前公眾關(guān)心的核心問題和具體細(xì)節(jié)做出回答。缺乏風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)溝通的不盡人意，反而促使公眾對政府的不信任感增強(qiáng)。

媒體傳播：近年來，新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)的迅速發(fā)展使輿論成為了影響政策制定重要的環(huán)境因素之一。更廣大范圍的人了解微博事件的發(fā)展?fàn)顩r的渠道主要是QQ、微博等線上傳播方式，因其所具有的實(shí)時(shí)性、裂變式直播特點(diǎn)，對線下社會(huì)中群體性事件的發(fā)展有不可忽視的作用。

5月8日，人民日報(bào)在微博發(fā)表PX項(xiàng)目相關(guān)內(nèi)容，短短一天時(shí)間內(nèi)得到評論上百條。[11]在微博的裂變傳遞作用下，該日關(guān)于PX項(xiàng)目的博文數(shù)量達(dá)到巔峰，微博輿情數(shù)量變化如圖6所示。緊接著，5月10日、12日以及17日，以“微博云南”為代表官方政務(wù)微博連續(xù)發(fā)表關(guān)于PX項(xiàng)目的最新進(jìn)展，[12]并表示“PX項(xiàng)目是否上，要聽公眾”。5月10日，中石油旗下的云南石化有限公司對外召開了安寧煉化項(xiàng)目新聞發(fā)布會(huì)，5月13日，昆明市隨之就中石油云南煉化項(xiàng)目召開了懇談會(huì)。此后，微博上的討論數(shù)量日趨平緩。

由以上事件進(jìn)展的脈絡(luò)數(shù)據(jù)報(bào)道中我們不難看出，大數(shù)據(jù)時(shí)代網(wǎng)絡(luò)資源高度發(fā)達(dá)，即使是一個(gè)普通的用戶或是個(gè)別媒體對于某個(gè)事件的報(bào)道也是極其容易引起社會(huì)輿論的軒然大波，進(jìn)而造成大范圍的影響，成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的有力助燃劑。

②公眾與政府之間的風(fēng)險(xiǎn)感知差異。在該項(xiàng)目中，十分明顯地，昆明市政府出于推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、改善老百姓生活的目的，他們更多的感知到項(xiàng)目的利益高于風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為這是個(gè)真正的好項(xiàng)目，因此他們對項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)感知是較低的，始終在推進(jìn)對其主導(dǎo)或支持的PX項(xiàng)目。而另一方面，這個(gè)在政府眼中的“好項(xiàng)目”卻讓當(dāng)?shù)卦S多老百姓產(chǎn)生危機(jī)感、恐懼感，因這種不安而帶來的不滿意、不認(rèn)可和不答應(yīng)就較為集中的體現(xiàn)了官民之間巨大的風(fēng)險(xiǎn)感知巨大差異?；谶@種差異性，導(dǎo)致了不同的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對行為，使得原本可以在過程中消化、遏止的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷放大，暴力群體性事件的最終發(fā)生。而政府對利益相關(guān)公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知嚴(yán)重忽視，更未意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)感知差異的重要助燃作用。

③公眾參與制度欠缺。在對昆明PX項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)中，官方公開的材料只是表示進(jìn)行了環(huán)境影響評價(jià)，而具體的環(huán)評過程及細(xì)節(jié)仍未向公眾公示。政府部門與第三方主體是該項(xiàng)目的環(huán)評主體，其中作為第三方評估主體的中石油華東勘察設(shè)計(jì)研究院因其與項(xiàng)目有著直接或間接的關(guān)系，其第三方主體的公正性遭受質(zhì)疑。而作為重要利益相關(guān)者，公眾在整個(gè)評價(jià)過程中由于缺乏實(shí)質(zhì)性參與而缺位。