地方投資平臺轉型發(fā)展對策

周曉麗

【摘要】近年來，社會經濟快速發(fā)展，雖然地方投資平臺在促進社會經濟發(fā)展中起到不可代替的作用，但是自身也是存在很多問題。如果未能及時解決暴露的風險，將引起更加嚴重的財政和金融風險。因此，轉型發(fā)展是地方投資平臺的必經之路。本文通過對地方投資平臺概念進行定義，并分析地方投資平臺行業(yè)現(xiàn)狀。從戰(zhàn)略性角度出發(fā)，在當前經濟背景下，提出地方投資平臺轉型發(fā)展的對策。

【關鍵詞】地方；投資平臺；轉型；發(fā)展；對策

近年來，城市發(fā)展速度很快，基礎建設投資也在如火如茶開展。在國家宏觀調控政策下，城市經濟規(guī)模逐漸擴大。一方面，地方投資平臺數(shù)量和規(guī)模呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，有助于我國完善基礎設施建設，調整產業(yè)結構，在一定程度上可以避免受到世界金融危機的影響；另一方面，地方投資平臺存在很多缺陷，很多問題需要盡快解決。未來幾年地方投資平臺處于還債高峰期，轉型發(fā)展是必經之路。

一、地方投資平臺存在的問題分析

為了應對2008年世界經濟危機的影響，我國政府鼓勵通過建立地方投資平臺拓寬融資渠道，保持地方經濟的持續(xù)發(fā)展。隨后地方投資平臺如雨后春筍般迅速成長。我國基礎設施建設都是依靠地方投資平臺發(fā)展起來的，地方投資平臺為我國城鎮(zhèn)化建設湊集資金。從2008年開始基礎設施建設基本上都是通過地方自籌資金來支撐。金融危機的爆發(fā)，國內外商投資及民間投資處于低迷狀態(tài)，我國政府在此情況下，建立地方投資平臺在一定程度上可以扭轉投資下滑的局面。

根據2017年全國人大常委會批準通關的相關議案，2017年末全國地方政府債務余額是16.3萬億元，與2016年相比新增限額0.9萬億元，以上兩項合計為17.2萬億元。根據2016年財政部提交的預算報告，地方政府債務余額64802.8億元，地方政府一般債務余額是107073.5億元，兩項合訓大約是17.28萬億元。這些年來地方投資平臺投資增長速度很快，但是有存在很多問題。具體如下：

（一）部分平臺公司內部管理存在缺陷

一是金融公司人員組成結構不合理，通常情況下，地方投資平臺需要專業(yè)人員來操作，但是現(xiàn)實并非如此，大部分平臺公司只是把政府部門的相關工作人員進行簡單整合后再組建，然而需要更多專業(yè)人才才能確保地方投資平臺的健康發(fā)展，尤其是金融管理、投資、財會、法律等人才尤為重要。因此，這種人員組成模式相比金融企業(yè)職業(yè)經理人的發(fā)展模式要落后。二是資金來源范圍過寬，在地方投資平臺資金來源中，財政撥款只是其中一部分，主要資產是政府劃撥的土地所有權和房產等，另外銀行的再融資也是其中一部分。然而政府掌握的優(yōu)質資源較少，為了獲得更多資金，會選擇不同平臺公司注入各類資產，加大了資產的管理難度，甚至部分資產劃撥后沒有及時管理，存在很大的風險隱患。此外，有些平臺公司企業(yè)治理結構不完善，雖然平臺公司按照現(xiàn)代企業(yè)制度來運作，制定各項規(guī)章制度，也設有董事會和監(jiān)事會，但是地方投資平臺的領導人員都是政府部門人員來兼任，造成這些制度形同虛設，地方政府仍然掌握地方投資平臺的管理權，為了避免麻煩，地方政府人員會凌駕于制度之上，用行政方法管理公司，平臺主要負責人也受上級領導的指揮，這顯然是行政命令，公司治理結構形同虛設。

（二）平臺公司缺乏對投資行為的監(jiān)管

平臺公司體制不完善，公司發(fā)展機制不健全。目前，監(jiān)管一直是地方投資平臺的薄弱環(huán)節(jié)。從這些年出現(xiàn)的問題看，各類平臺公司經營管理存在諸多問題，為此相關部門也頒布了法律法規(guī)來規(guī)范平臺公司的發(fā)展，但是這些法律法規(guī)都是事后才頒布，以事后監(jiān)管為主，因此，在事前、事中和事后都需要重視對平臺公司的管理，并建立完善的風險預警機制。由于公司治理監(jiān)管不嚴格，目前平臺公司尚未建立有效的制約機制，造成平臺公司決策帶有一定的盲目性和隨意性。另外，平臺公司缺乏對經營績效的考核評價，這是平臺公司忽視的部分。平臺公司經營者以政府意志為實施原則，制定的決策缺乏市場為導向，缺乏競爭意識，未根據市場需求及市場經濟發(fā)展規(guī)律優(yōu)化公司內部機制，造成資金使用效率不高。

（三）關于地方投資平臺相關政策法規(guī)不完善

這些年來，國家為了治理地方投資平臺，頒布了相關政策和文件，雖然《擔保法》和《預算法》可以約束地方政府的融資行為，但是從整體上看，地方投資平臺法律制度還不夠完善，比如在平臺建立、退出、監(jiān)管等方面的法律法規(guī)還是空白，各類平臺公司缺乏法律的約束。比如《公司法》規(guī)范公司需要具備三個獨立，即人格獨立、資產獨立和人員獨立，但是平臺公司并沒有滿足這些條件。甚至有一些法律法規(guī)或者政策文件還出現(xiàn)相互矛盾的地方，比如各地方投資平臺公司向銀行申請大量貸款，并在融資活動中發(fā)行大量債券，但是政府與平臺公司關系復雜，就債務和責任誰來承擔經常產生分歧。另外，地方政府在融資活動中需要承擔的責任、地方投資平臺能否依法破產等法律問題，以上這些問題在法律法規(guī)中沒有明文規(guī)定，一些地方投資平臺存在的各種復雜關系造成債務無法還清。

二、地方投資平臺實現(xiàn)轉型發(fā)展的對策

在供給側結構改革背景下，社會經濟的健康發(fā)展需要調整經濟結構，才能轉變經濟增長方式，地方投資平臺在這過程中發(fā)揮了不可替代的作用。目前地方投資平臺發(fā)展面臨巨大的困境，只有轉型才能持續(xù)發(fā)展，才能構建完善的地方政府投資平臺。

（一）重新定位地方投資平臺

財政部出臺相關文件定位地方投資平臺的基礎上，還要規(guī)定具體內容，但是考慮到各方面的因素，地方投資平臺還沒能真正退出市場，需要在遵循趨利避害的原則下對其進行改造。根據獨立市場要求，重組或者合并地方投資平臺，關閉沒有運營能力的公司，整合有效資產，引導平臺公司參與政府主導的基礎設施建設。地方投資平臺作為國有企業(yè)要承擔相應的社會責任，以地方投資平臺為主體參與政府主導的民生項目。需要注意的是，地方投資平臺不是政府內設部門，而是獨立法人實體。參照國有企業(yè)改革方法，可以把地方融資平臺定位為公益類企業(yè)，要求其承擔服務社會的責任。另外，把地方投資平臺經營重點放在基礎設施建設和城市環(huán)境治理上，利用政府資源，促進當?shù)亟洕陌l(fā)展，大力推進產業(yè)創(chuàng)新，優(yōu)化地方經濟結構。

（二）加強對地方投資平臺的監(jiān)管

地方投資平臺存在各種經營風險，地方政府和金融機構不能袖手旁觀，需要對地方投資平臺加強監(jiān)管，承擔其相應的責任，才能確保公司的發(fā)展。首先，平臺公司的信息披露機制是不可忽視的部分。根據相關法律法規(guī)，企業(yè)要向大眾披露資產負債情況，信息透明化，避免信息出現(xiàn)不對稱的情況。其次，金融機構對地方投資平臺加強監(jiān)管。謹慎選擇平臺公司報送的貸款項目，貸款前要審核貸款對象的財務狀況，掌握其的償債能力，同時評價平臺公司的信用等級，確定授信額度，放貸后還有做好追蹤工作，督促平臺公司建立風險評價體系。接著建立完善的考核激勵機制，由于平臺公司部分員工來自政府，這些員工的績效的政府部門發(fā)放，這存在很大的不公平，無法調動員工的工作積極性，平臺公司市場化后，需要建立與市場相適應的考核激勵機制。第四，建立責任追究制度，平臺公司以往因責任追究制度不完善，一出現(xiàn)問題責任不知誰承擔，無法追究責任，因此，為了加強對平臺的監(jiān)管，需要建立責任追究制度，并嚴格實施。第五，試點建立地方投資平臺監(jiān)管機構。由于當前地方投資平臺規(guī)模逐漸擴大，為了能規(guī)范地方投資平臺規(guī)范化發(fā)展，可以在財政部門下面設立一個專業(yè)投資管理機構專門監(jiān)管投資平臺，在各省級行政區(qū)設立各分支機構，統(tǒng)一管理全國各類地方投資平臺，并對其加強監(jiān)管。此外，地方投資平臺所進行的投資行為要向專業(yè)監(jiān)管機構備案，并對L級主管部門和出資人負責。

（三）健全地方投資平臺相關法律制度

在確定地方投資平臺轉型發(fā)展思路后，需要進一步完善相關法律制度，以法律形式明確平臺公司職能、經營管理制度及監(jiān)管政策等，確保地方投資平臺獨立法人的主體地位，確保這些平臺公司能夠享有資產所有權，出現(xiàn)問題夠承擔相應責任，明確政府與平臺公司之間的關系，根據法律規(guī)定，以實際出資為依據，承擔有限責任，在一定程度上可以避免出現(xiàn)違規(guī)擔保及隱性擔保的情況。同時，各級地方政府也要清理空殼公司，做好合并工作。

三、結論

近年來，社會經濟快速發(fā)展，雖然地方投資平臺在促進社會經濟發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的作用，但是自身也是存在很多問題。地方投資平臺轉型發(fā)展可以促進當?shù)亟洕l(fā)展，確保地方政府投資平臺的生存力和發(fā)展力，在一定程度上可以推進我國城市化建設。通過分析經濟金融環(huán)境，從多個角度出發(fā)，提出地方投資平臺建設路徑，從而解決制約地方投資平臺發(fā)展的瓶頸。

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