新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)發(fā)展問題初探

牛召

【摘要】隨著“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的提出，提升農(nóng)村金融服務(wù)水平，成為國(guó)家振興“三農(nóng)”日益重要的方面。農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)作為農(nóng)村金融一支重要的有生力量，在農(nóng)村金融發(fā)展過程中起到日益重要的作用，也在新的歷史條件下呈現(xiàn)出新的問題和特點(diǎn)。本文將結(jié)合時(shí)代背景，對(duì)我國(guó)農(nóng)村新型合作金融機(jī)構(gòu)成長(zhǎng)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題展開研究，并為破解這些問題提供一定的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu) 鄉(xiāng)村振興

提升農(nóng)村金融服務(wù)水平，是國(guó)家“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的題中之義。隨著城市金融發(fā)展的日臻成熟，農(nóng)村金融領(lǐng)域作為普惠金融的主戰(zhàn)場(chǎng)，日益成為多種金融模式和各類金融主體的交匯之地。各類銀行機(jī)構(gòu)紛紛在鄉(xiāng)村增設(shè)機(jī)構(gòu)，各類小額貸款公司、農(nóng)民資金互助合作社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)也如雨后春筍般涌出。發(fā)展農(nóng)村合作金融，推動(dòng)涉農(nóng)資金多種形式的聯(lián)合與合作，是解決農(nóng)民融資難問題的重要途徑之一。農(nóng)民中的大多數(shù)為弱勢(shì)群體，很難從金融市場(chǎng)上滿足融資需求，合作金融制度應(yīng)運(yùn)而生。1950年代以來，農(nóng)村合作金融的形式就已經(jīng)在我國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)，直到2014年，新型意義上的現(xiàn)代農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)和組織開始建立。然而由于歷史和現(xiàn)實(shí)的多種因素影響，我國(guó)新型農(nóng)村合作金融發(fā)展中仍存在較多問題。

一、我國(guó)農(nóng)村合作金融立法嚴(yán)重滯后

金融因其經(jīng)營(yíng)對(duì)象的特殊性，對(duì)完善的法律制度具有極強(qiáng)的依賴?？v觀全球，英美等西方國(guó)家都在早期建立起農(nóng)村合作金融專項(xiàng)的法律法規(guī)；放眼我國(guó)，近年來才開始對(duì)合作金融領(lǐng)域的相關(guān)問題和制度開展較大規(guī)模的研究，就合作金融領(lǐng)域的專項(xiàng)監(jiān)管制度而言，僅有《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》等早期規(guī)定，并未針對(duì)我國(guó)新型農(nóng)村合作金融組織的經(jīng)營(yíng)、權(quán)責(zé)、組織機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面作出明確的規(guī)定，也沒有形成具有系統(tǒng)性、整體性的統(tǒng)一規(guī)范，已不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展現(xiàn)狀。作為一個(gè)法治國(guó)家，任何經(jīng)濟(jì)形式都需要法律意義上的確認(rèn)才能得到規(guī)范和維護(hù)。隨著金融去杠桿的壓力增大，民間借貸、小額貸款公司、擔(dān)保公司等組織金融風(fēng)險(xiǎn)接連爆發(fā)，并開始向金融領(lǐng)域最為弱勢(shì)的農(nóng)村和農(nóng)民蔓延，出現(xiàn)了農(nóng)合社違法吸貸、高息吸儲(chǔ)、高息放貸，最終資金鏈條斷裂無法兌付村民存款的狀況，人股農(nóng)民難以收回原始資金，而金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人也因缺少法律責(zé)任追究而逃脫法律制裁的類似事件。由于我國(guó)新型農(nóng)村合作機(jī)構(gòu)缺少相應(yīng)的立法保障，許多問題缺乏清晰的法律界定，導(dǎo)致部分農(nóng)民損失難以確認(rèn)和追溯，存款農(nóng)民的損失最終將轉(zhuǎn)嫁給地方政府承擔(dān)。立法方面的滯后，極大的增加了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)相對(duì)人的違約概率，嚴(yán)重阻礙我國(guó)新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的有序健康發(fā)展。

二、我國(guó)農(nóng)村合作金融領(lǐng)域人才嚴(yán)重匱乏

農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)往往因其互助性而具有天然的“草根”性質(zhì)，其運(yùn)行一定程度上建立在熟人社會(huì)的基礎(chǔ)上，對(duì)工作人員在地緣、血緣、文化的融合度也提出了一定要求。在目前市場(chǎng)上的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)中，受地緣因素影響，其工作人員輻射范圍較窄，大多來源本地，文化程度普遍低于同地區(qū)的商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)，本科學(xué)歷及以上的金融人才嚴(yán)重不足，工作人員的專業(yè)知識(shí)、職業(yè)技能甚至工作責(zé)任度、忠誠(chéng)度等軟職業(yè)素質(zhì)方面都存在缺陷，直接導(dǎo)致農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)在合法合規(guī)控制、財(cái)務(wù)資金核算、財(cái)務(wù)監(jiān)督管理等方面存在較多的問題和實(shí)務(wù)操作風(fēng)險(xiǎn)，法人治理結(jié)構(gòu)未能有效建立，管理結(jié)構(gòu)存在不完善。再加上其提供服務(wù)的對(duì)象多為基層農(nóng)戶，金融知識(shí)和財(cái)務(wù)經(jīng)驗(yàn)有限，使得多數(shù)情況下，這些金融機(jī)構(gòu)難以對(duì)農(nóng)民提供高效的金融服務(wù)，同時(shí)增大了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

三、我國(guó)農(nóng)村合作金融領(lǐng)域欠缺相應(yīng)的文化土壤

合作經(jīng)濟(jì)制作為一種具備社會(huì)主義性質(zhì)的組織形態(tài)，發(fā)軔于商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、資本主義萌芽的階段，農(nóng)村合作金融最早起源于農(nóng)民的自助和自救。十九世紀(jì)中葉，德國(guó)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期處于半封建時(shí)期，工業(yè)文明對(duì)于農(nóng)業(yè)的擠壓使小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況逐漸惡化，從而催生了世界上第一個(gè)農(nóng)村合作性質(zhì)的金融組織一一一“佛拉梅斯弗爾德清寒農(nóng)人救助社”。救助社通過統(tǒng)一購置牲畜，并以分年攤還的貸款方式，向社員提供最長(zhǎng)期限為5年左右的信用，來幫助他們對(duì)抗收牲畜商人的高利貸剝削。后來，為解決救助社業(yè)務(wù)范圍的局限性，救助社進(jìn)一步發(fā)展成萊茵區(qū)第一個(gè)信用合作社聯(lián)合社，這就是全世界第一個(gè)信用合作社。很多發(fā)達(dá)國(guó)家，金融合作社及其聯(lián)合社實(shí)現(xiàn)了高度的發(fā)展，特別是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的時(shí)期，合作制經(jīng)濟(jì)因不必面臨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勝劣汰而得以發(fā)揮出優(yōu)勢(shì)，占據(jù)了較大的市場(chǎng)份額，為其資本原始積累、培育合格經(jīng)營(yíng)者提供了機(jī)會(huì)。

然而，在大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)村合作制經(jīng)濟(jì)沒有得到較好的發(fā)展。發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，合作金融要發(fā)揮其內(nèi)在的優(yōu)勢(shì)，必須彰顯合作制的精神內(nèi)涵，建立真正的合作精神，作為其生長(zhǎng)的根基和土壤。在我國(guó)，合作金融機(jī)構(gòu)由于缺乏合作經(jīng)濟(jì)文化的基因，其合作經(jīng)濟(jì)屬性隨著其經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大而備受質(zhì)疑。以國(guó)內(nèi)最大的合作金融組織農(nóng)村信用合作社系統(tǒng)為例，目前其有三種組織形式，分別為農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村信用社。從產(chǎn)權(quán)性質(zhì)來看，除農(nóng)村商業(yè)銀行已基本完成股份制改造，其余兩種形式尚未建立清晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，商業(yè)銀行改造完成后的股本結(jié)構(gòu)已不再具備合作經(jīng)濟(jì)性質(zhì)；從組織體系上看，省級(jí)聯(lián)社僅具備行業(yè)自律的功能，對(duì)同樣的具有合法經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的法人主體縣級(jí)信用聯(lián)社不具備直接的管理職能，同時(shí)省聯(lián)社和大型縣市聯(lián)社的股權(quán)多被地方政府介入或國(guó)有資產(chǎn)投資，成為實(shí)際上的控股股東；在采取合作制的縣級(jí)信用聯(lián)合社中，自然人股東人數(shù)多、股本小，農(nóng)戶對(duì)信用合作社的民主管理無法落實(shí)，在農(nóng)村金融市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)也處于低效狀態(tài)；從業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)上來看，城市信用合作社的涉農(nóng)業(yè)務(wù)所占份額也已微乎其微。真正的合作金融機(jī)構(gòu)的組建、合作精神的培育在我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)身上難以得到體現(xiàn)。

改革開放四十年來，我國(guó)直接受到西方發(fā)達(dá)資本主義經(jīng)濟(jì)形式的沖擊，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)向鄉(xiāng)村滲透，原有的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形式和以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)模式直接面臨市場(chǎng)的考驗(yàn)。在開放的經(jīng)濟(jì)條件下，許多合作社未完成資本原始積累即在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中打敗，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)者無法建立起企業(yè)家精神，合作社脆弱的抗風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力挫敗了合作經(jīng)濟(jì)中經(jīng)營(yíng)者貧弱互助的信心和責(zé)任。農(nóng)業(yè)行政部門多以運(yùn)動(dòng)式方式推動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作社的建立，在沒有搭建可靠的監(jiān)管框架的情況下，通過政策的密集出臺(tái)和資金的簡(jiǎn)單補(bǔ)貼導(dǎo)致農(nóng)民合作社大量建立，出現(xiàn)大量企業(yè)、個(gè)體農(nóng)戶以農(nóng)民合作社名義套取補(bǔ)貼的現(xiàn)象，進(jìn)一步弱化農(nóng)民對(duì)合作制經(jīng)濟(jì)以及合作金融的認(rèn)同感。

基于以上歷史或現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)缺乏合作制賴以生存的經(jīng)濟(jì)和文化土壤，使得新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)既面臨產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的難題，也難以取得基層農(nóng)民的新任。

四、我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)面臨扶持力度不足的困境

中央政策和財(cái)政資金的支持對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要意義。雖然中央連續(xù)十五年出臺(tái)一號(hào)文件聚焦“三農(nóng)”問題，但出于保證農(nóng)戶資金安全、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的考慮，一號(hào)文件中始終限制資金的來源，與此同時(shí)，我國(guó)對(duì)新型農(nóng)村合作金融領(lǐng)域的財(cái)政資金和政策仍存在不足。一是稅收支持力度欠缺，新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)專注于服務(wù)農(nóng)村農(nóng)民，經(jīng)營(yíng)范圍具有局限性，獲利能力受到很大限制，但國(guó)家缺乏針對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展特別是合作金融機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)稅收減免政策，阻礙了農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)專注“三農(nóng)”發(fā)展的積極性和盈利能力；二是財(cái)政資金支付不暢，既缺乏中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國(guó)家開發(fā)銀行等專項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)的資金政策，在同行拆借方面，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)受到嚴(yán)格限制，未享有和商業(yè)銀行同等的向中央銀行借款融資的平等權(quán)利，并由于本金的相對(duì)不足，使其在金融同業(yè)間的資金借貸中存在抵押物不足的現(xiàn)象，進(jìn)一步增大了經(jīng)營(yíng)壓力；三是供銷合作社系統(tǒng)作為國(guó)家在“三農(nóng)”領(lǐng)域重要的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，雖然在一系列政策文件中賦予了其開展合作金融業(yè)務(wù)的授權(quán)，但目前各個(gè)省份供銷合作社的合作金融服務(wù)業(yè)務(wù)仍處于各自為戰(zhàn)的狀況，發(fā)展極不均衡，目前仍普遍缺乏開展農(nóng)村合作金融的組織力量和人員力量，缺少統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃和完善的政策支持。

五、新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范能力較弱

我國(guó)市場(chǎng)上存在的新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，從其主營(yíng)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)來看，多為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織貸款和農(nóng)戶貸款，農(nóng)村工商業(yè)貸款比重較低，缺乏可帶來的長(zhǎng)期穩(wěn)定的還款來源的大中型客戶，增加了信用風(fēng)險(xiǎn)；其次，新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)因其體量小、資金實(shí)力弱，缺乏先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)管理手段和科學(xué)技術(shù)手段，獲取信息的渠道不足，滯后于金融科技、管理發(fā)展的步伐，積累了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；再次，由于缺乏相應(yīng)人才，使得其內(nèi)部控制體系和合規(guī)體系無法得到有效建立，多數(shù)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)未建立相應(yīng)的法律職能部門，缺乏應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有力保障，面臨較大的法律風(fēng)險(xiǎn)；第四，在信貸審批過程中，由于人員素質(zhì)良莠不齊，有較大的違規(guī)操作風(fēng)險(xiǎn)；第五，由于我國(guó)存款保險(xiǎn)制度尚未普及，新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)一旦發(fā)生擠兌，將無法對(duì)社員資金進(jìn)行賠付。

六、解決我國(guó)新型農(nóng)村合作金融問題的對(duì)策建議

1.加快農(nóng)村合作金融立法進(jìn)程

新型農(nóng)村合作金融的發(fā)展需要建立相關(guān)健全相關(guān)的法律法規(guī)，在法律層面上對(duì)其合法經(jīng)營(yíng)的權(quán)力和地位加以確認(rèn)?？v觀英美德加等發(fā)達(dá)國(guó)家，均為合作金融發(fā)展出臺(tái)了專門的法律法規(guī)，才為合作金融在農(nóng)村地區(qū)的健康發(fā)展提供了有力保障。應(yīng)在充分調(diào)研我國(guó)新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，全面研究其面臨的問題和法律困境，在此基礎(chǔ)上制定針對(duì)性的專門法規(guī)，對(duì)農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的概念、組織形式和經(jīng)營(yíng)范圍和管理方式作出更多具體的規(guī)定，體現(xiàn)其合作經(jīng)濟(jì)屬性，如實(shí)行社員制度、不允許對(duì)外吸儲(chǔ)放貸、不對(duì)所吸收資金承諾支付固定回報(bào)等，形成與現(xiàn)有金融監(jiān)管法律相互支持、相互補(bǔ)充的模式，進(jìn)一步完善農(nóng)村金融法律制度體系，促進(jìn)新型合作金融機(jī)構(gòu)有序參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)其日常經(jīng)營(yíng)管理的科學(xué)性和規(guī)范性，使其享有相應(yīng)的法律權(quán)利和義務(wù)。

2.大力培養(yǎng)合作金融基層人才

新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)大多直面基層，人才短缺問題直接導(dǎo)致了其發(fā)展的困境。要破解人才難題，首先，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有從業(yè)人員開展相應(yīng)的技能培訓(xùn)和金融業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)考核力度，實(shí)現(xiàn)持證上崗，并加強(qiáng)崗位實(shí)踐，不斷提供從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)；其次，新型合作金融機(jī)構(gòu)應(yīng)大力引進(jìn)正規(guī)高校金融專業(yè)人才，建立良好的職業(yè)規(guī)劃，完善晉升和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)同行業(yè)社會(huì)人才加入；再次，在農(nóng)民工專業(yè)技能培訓(xùn)中將農(nóng)村基層金融人才的需求作為培訓(xùn)方向之一，拓寬人才來源途徑。

3.加大財(cái)政和金融政策扶持力度

面對(duì)新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)存在的資金不足的問題，應(yīng)當(dāng)大力擴(kuò)充其資金渠道，加大財(cái)政和金融政策的支持力度。第一，通過加大財(cái)政定向的資金支持力度，制定相關(guān)的優(yōu)惠稅收措施，有針對(duì)性的提高新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的盈利能力，改善經(jīng)營(yíng)狀況，同時(shí)可以結(jié)合地方農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展實(shí)際，探索地方政府的政策性補(bǔ)貼支持；第二，中央銀行應(yīng)賦予新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)同等的借貸權(quán)力和從其他金融機(jī)構(gòu)低吸融入資金的機(jī)會(huì)；第三，應(yīng)從監(jiān)管層面就新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的資金籌集和使用等出臺(tái)明確的規(guī)定細(xì)則，進(jìn)一步提高其資金的安全性。

4.完善新型農(nóng)村合作機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范措施

首先，新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)自身管理，建立運(yùn)行機(jī)智、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和行業(yè)退出機(jī)制，完善組織章程，明確內(nèi)部管理制度、財(cái)務(wù)制度和獎(jiǎng)懲規(guī)則，細(xì)化業(yè)務(wù)操作流程，特別是加強(qiáng)資金借貸和資金使用的管理，加強(qiáng)從業(yè)人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)自身風(fēng)險(xiǎn)防范和處置能力；其次，進(jìn)一步劃分地方政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，落實(shí)不同監(jiān)管主體的責(zé)任，進(jìn)一步健全金融監(jiān)管體系，成立合作金融機(jī)構(gòu)行業(yè)性自律聯(lián)合組織，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展目標(biāo)；再次，進(jìn)一步完善存款保險(xiǎn)制度，嘗試建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，為存款人提供安全保障，通過機(jī)制設(shè)計(jì)，有效地實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村合作金融資金風(fēng)險(xiǎn)的分散，維護(hù)社員的正當(dāng)權(quán)益。

七、結(jié)論

綜上所述，我國(guó)新型農(nóng)村合作金融組織面臨著立法滯后、人才匱乏、文化土壤缺失、政府支持不足、風(fēng)險(xiǎn)隱患突出等諸多問題，只有堅(jiān)持問題導(dǎo)向，補(bǔ)足政府缺位，完善監(jiān)管短板，再加上農(nóng)村金融組織機(jī)構(gòu)積極采取措施配合，才能幫助我國(guó)農(nóng)村合作金融進(jìn)一步健康有序的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和“鄉(xiāng)村振興”美好藍(lán)圖的早日實(shí)現(xiàn)。

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