民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營監(jiān)管主體追責(zé)機(jī)制的適用

李杰賡　王禹

摘要：我國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入程序和運(yùn)營過程中的監(jiān)管事關(guān)重大，但目前“重準(zhǔn)入輕運(yùn)營”現(xiàn)象出現(xiàn)，表明民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營中監(jiān)管主體的缺位。故而加強(qiáng)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營監(jiān)管最根本的問題應(yīng)該是對(duì)運(yùn)營監(jiān)管主體的監(jiān)管。對(duì)運(yùn)營監(jiān)管主體適用追責(zé)機(jī)制可以督促監(jiān)管主體積極履行義務(wù)，使權(quán)力的行使與責(zé)任的承擔(dān)統(tǒng)一，進(jìn)一步解決運(yùn)營監(jiān)管流于形式的問題。

關(guān)鍵詞：民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；運(yùn)營監(jiān)管主體；追責(zé)機(jī)制

一、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營監(jiān)管主體責(zé)任承擔(dān)的問題

（一）運(yùn)營監(jiān)管主體責(zé)任承擔(dān)內(nèi)容的不明確

我國目前對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的政府部是民政部，《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》等政策性文件并不具有強(qiáng)制性效果，由于地方制定制度的水平不同，各地方養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度各不相同。

關(guān)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，在《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》中規(guī)定民政部門依法享有定期進(jìn)行年度檢查的職權(quán)及職責(zé)?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第19條也規(guī)定了相似內(nèi)容，在初審過程中，主管部門具有協(xié)助的職責(zé)，即對(duì)違法行為的查處和追究職責(zé)?？梢?，政府以往對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在年檢制度上。民政部門的年檢制度幾乎流于形式，對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)制并沒有落到實(shí)處。[1]

（二）運(yùn)營監(jiān)管主體履行義務(wù)的不作為

2015年某省一個(gè)老年康復(fù)中心發(fā)生火災(zāi)，共造成三十六人傷亡的結(jié)果。著火的房屋的建筑材料為易燃材料填充，根據(jù)民政部發(fā)布的《老年人建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》中的規(guī)定，這不符合老人居室的要求標(biāo)準(zhǔn)。但是該養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在十年的運(yùn)營過程中，監(jiān)管部門沒有對(duì)此建筑物進(jìn)行定期檢查及查封，因此埋下隱患，導(dǎo)致這場悲劇的發(fā)生。

我國對(duì)民辦養(yǎng)老院的監(jiān)管活動(dòng)是“一家為主，多頭管理”的監(jiān)管格局。從目前的情況而言，監(jiān)督主體的監(jiān)督范圍和權(quán)限范圍存在重疊和非重疊部分。這種現(xiàn)實(shí)情況導(dǎo)致責(zé)任分配不清與不均。在監(jiān)督的實(shí)際運(yùn)行中，各監(jiān)管主體未建立有效便捷的溝通機(jī)制，信息的不同步和缺失，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)無人管轄的局面，即各自為戰(zhàn)。[2]

二、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營監(jiān)管主體適用追責(zé)機(jī)制的必要性

（一）加強(qiáng)運(yùn)營監(jiān)管主體履行義務(wù)的主動(dòng)性

對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營監(jiān)管主體適用追責(zé)機(jī)制，有利于督促監(jiān)管主體積極履行其監(jiān)管義務(wù)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，引入合理的第三方監(jiān)督機(jī)制可以彌補(bǔ)政府的監(jiān)管能力有限的局限性，第三方監(jiān)督機(jī)制主要通過評(píng)估方式促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)的良性競爭，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場的健康發(fā)展。[1]

但是，第三方監(jiān)督機(jī)制的建立需要確定第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主體資格，資格應(yīng)如何確定，權(quán)利來源的依據(jù)及權(quán)利的具體內(nèi)容及監(jiān)管內(nèi)容的缺失，使民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營監(jiān)管問題仍然存在。而且民政部門“身兼數(shù)職”，存在監(jiān)督身份與審批身份集于一身的情況。[1]

（二）司法廉潔制度優(yōu)越性的體現(xiàn)

借助司法制度的經(jīng)驗(yàn)可以得出，加強(qiáng)責(zé)任的承擔(dān)是促使權(quán)力主體更好地行駛職權(quán)和履行職責(zé)的重要方式。權(quán)責(zé)一體可以解決權(quán)力與責(zé)任的失衡狀態(tài)的問題。權(quán)責(zé)須明確有利于加強(qiáng)與審判權(quán)力配套的審判責(zé)任建設(shè)，使審判的權(quán)與責(zé)明確具體。權(quán)責(zé)同步要求審判責(zé)任應(yīng)與審判職權(quán)同步配置。建立追責(zé)機(jī)制，有效解決無處追責(zé)的現(xiàn)實(shí)情況。[3]

對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營監(jiān)管主體適用追責(zé)機(jī)制，可以使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入程序與運(yùn)營過程中的監(jiān)管主體統(tǒng)一。有效平衡“重準(zhǔn)入輕運(yùn)營”的狀態(tài)，既避免對(duì)準(zhǔn)入程序與運(yùn)營過程中的雙重監(jiān)管主體的缺失，又能在追究責(zé)任時(shí)，避免因監(jiān)管主體無法確定而使監(jiān)管流于形式的情況出現(xiàn)。

三、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營監(jiān)管主體追責(zé)機(jī)制的具體適用

（一）追責(zé)機(jī)制適用的主體范圍

根據(jù)《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中都規(guī)定了對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營監(jiān)管主體是民政部門。如果只將民政部門規(guī)定為監(jiān)管職責(zé)的行使主體，因法律所賦予該部門的強(qiáng)制執(zhí)行力不高，所以在年檢和追責(zé)的過程中，往往會(huì)出現(xiàn)檢查流于形式的局面。追責(zé)機(jī)制中的運(yùn)營監(jiān)管主體應(yīng)包括民政部門以及其他各部門。各個(gè)部門與民政部門共同對(duì)準(zhǔn)入進(jìn)行審查。在各部門審查后，如果某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，應(yīng)直接查找該環(huán)節(jié)對(duì)應(yīng)的部門及具體審查人員，對(duì)其予以追責(zé)及處罰。故而，運(yùn)營監(jiān)管主體不僅僅包含民政部門，還應(yīng)該包含其他各部門。

（二）追責(zé)機(jī)制適用的具體情形

政府在運(yùn)營監(jiān)督方面主要體現(xiàn)在定期檢查上，但法律并未對(duì)其具體職責(zé)的內(nèi)容明確，并且，對(duì)于政府的責(zé)任承擔(dān)問題也無具體規(guī)定。故在進(jìn)行年檢時(shí)，各部門應(yīng)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，互相監(jiān)督。這樣又有利于保證公正性的實(shí)現(xiàn)。評(píng)價(jià)結(jié)果由各部門通報(bào)民政部門，由民政部門做出整改與許可的決定，在進(jìn)行這些環(huán)節(jié)時(shí)，各部門的評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)由做出評(píng)價(jià)結(jié)果和許可整改決定的工作人員負(fù)責(zé)。由政府制定相應(yīng)獎(jiǎng)懲制度，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)勝劣汰。引入市場競爭機(jī)制可以促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)的良性競爭。[1]

參考文獻(xiàn)：

[1] 宋明慧.《我國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管》[D].遼寧大學(xué)，2017.

[2] 蘇麗. 《我國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政府監(jiān)管問題研究》[D].華東政法大學(xué)，2016年.

[3] 錢鋒.《司法廉潔制度設(shè)置研究》[J].《中國法學(xué)》.2013年第3期. 26-27.

[4] 黃耀明.《老齡化趨勢下臺(tái)灣機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式的經(jīng)驗(yàn)與啟示》[J].《臺(tái)灣研究》.2011年第5期.

[5] 汪四紅.《中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)法律監(jiān)管研究》[D].安徽大學(xué)，2015.

[6]楊曉楠.《養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化改革的困境與對(duì)策》[J].《東北師大學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》.2013年第3期.