從世界銀行實踐經(jīng)驗談國內(nèi)PPP的發(fā)展之道

北京市中倫（上海）律師事務(wù)所 周蘭萍 孟奕 宋茜

引言

自2014年政府和社會資本合作（PPP）模式在我國興起以來，PPP改革實踐所取得的巨大成就和快速發(fā)展已得到全世界的矚目。而世界銀行集團(tuán)（World Bank Group，以下簡稱“世界銀行”）作為全球范圍內(nèi)項目投融資的先行者，正在逐步開展與國內(nèi)更加廣泛的PPP合作。同時，世界銀行在PPP模式領(lǐng)域內(nèi)所積累的項目實踐以及在項目風(fēng)險管理上的先進(jìn)經(jīng)驗，也無疑對我國尋求更加規(guī)范和理性的PPP發(fā)展之路具有重要的學(xué)習(xí)和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：PPP；世界銀行

一、世界銀行與國內(nèi)PPP的合作之路

長期以來，世界銀行都在不斷加深與中國在PPP項目上的合作，通過多次開展國際PPP研討會以及積極參與國內(nèi)PPP項目，推動中國PPP事業(yè)的發(fā)展。在2016年10月國際貨幣基金組織與世行秋季年會期間，世行副行長勞拉·塔克在題為“PPP改革在中國”的研討會上，就對目前中國在基礎(chǔ)設(shè)施PPP方面所取得的成果表示了肯定，同時也明確表達(dá)了與中國在PPP項目方面加強合作的意愿。

從目前已取得的合作成果來看，世界銀行與國家財政部于2015年簽署了中國-世行伙伴基金管理協(xié)議，并于2017年簽署了旨在支持“一帶一路”倡議的諒解備忘錄。在PPP研究方面，世界銀行最新發(fā)布了《PPP模式應(yīng)用指南》（第三版）（PPP Reference Guide Version 3）和《2017年版PPP合同條款指南》（Guidance on PPP Contractual Provisions 2017 Edition），旨在幫助PPP業(yè)界人員在了解相關(guān)知識、解析關(guān)鍵問題的基礎(chǔ)上，促進(jìn)PPP合作理念和共識的傳播和樹立。同時，世界銀行從2013年起就已積極參與到國內(nèi)PPP項目的實踐當(dāng)中，為扶貧、教育、環(huán)保、城鎮(zhèn)開發(fā)等領(lǐng)域提供利率可觀的項目貸款，以促進(jìn)項目盡快落地，并帶動了一批以寧波市世行貸款廚余垃圾處理廠PPP項目為代表的示范案例。

另外，根據(jù)國家發(fā)改委、財政部《關(guān)于我國利用世界銀行和亞洲銀行貸款2017-2019年備選項目規(guī)劃的請示》（發(fā)改外資〔2017〕92號）的意見，本期備選項目規(guī)劃中世行的貸款規(guī)模將達(dá)到25億美元，并重點支持農(nóng)村扶貧開發(fā)、食品安全、政府和社會資本合作（PPP）示范及新型城鎮(zhèn)化等專項規(guī)劃和優(yōu)先領(lǐng)域?？梢姡磥硎澜玢y行與國內(nèi)PPP項目具有廣闊的合作空間，在深化國內(nèi)PPP制度改革、管控PPP項目風(fēng)險、倡導(dǎo)PPP合作理念上世界銀行也將發(fā)揮重要作用，成為促進(jìn)我國PPP發(fā)展必不可少的一大推動力量。

二、借鑒世界銀行經(jīng)驗助力國內(nèi)PPP的發(fā)展之道

近年來，我國PPP改革實踐受到了全世界的高度關(guān)注，在充分借鑒PPP市場成熟國家的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，我國已建立了較為全面的PPP政策框架、PPP專門管理機構(gòu)和PPP綜合信息平臺等制度頂層設(shè)計，也形成了良好的示范項目引導(dǎo)體制。然而，為了深化國內(nèi)PPP政策制度建設(shè)，助力PPP項目更加規(guī)范和理性發(fā)展，世界銀行的實踐經(jīng)驗仍然具有重要的學(xué)習(xí)和借鑒意義。

（一）優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)設(shè)計 提高項目可融資性

根據(jù)世界銀行的觀點，項目可融資性（Bankability）是PPP項目中的關(guān)鍵要素，甚至決定了能否通過采用PPP模式實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的采購。顧名思義，項目可融資性是指項目吸引債務(wù)性資金的能力，而吸引債務(wù)資金的能力則取決于貸款人對還款能力的信心，與之相關(guān)的，具體包含對PPP項目的融資結(jié)構(gòu)和融資風(fēng)險分配兩方面的思考。

在融資結(jié)構(gòu)上，無追索權(quán)或者有限追索權(quán)的項目融資模式在國際PPP項目實踐中較為常見，也逐漸為國內(nèi)金融機構(gòu)所接受。而在項目融資模式下，項目債務(wù)資金的還款能力取決于項目的經(jīng)營性現(xiàn)金流是否充足，并且有適當(dāng)?shù)挠鄳?yīng)對現(xiàn)金流的變化風(fēng)險。借鑒寧波市世行貸款廚余垃圾處理廠PPP項目的成功經(jīng)驗，為增加該項目的可融資性，政府方非常重視垃圾分類系統(tǒng)能力的整體規(guī)劃，并提前布局垃圾收費機制研究，將垃圾分類及收運、垃圾處理、政府能力及公眾宣傳等相結(jié)合1薛濤，《國際金融機構(gòu)參與我國PPP的簡要分析》，E20水網(wǎng)固廢網(wǎng)，2018年2月1日。。同時，通過整合區(qū)域內(nèi)同類領(lǐng)域項目及各方資源，實現(xiàn)生活垃圾、廚余垃圾和餐廚垃圾等各項目之間的資源化利用，通過系統(tǒng)性推進(jìn)和項目整合協(xié)同方式實現(xiàn)充足的經(jīng)營性現(xiàn)金流。

在融資風(fēng)險的分配上，雖然根據(jù)PPP項目風(fēng)險分配的原則慣例，融資風(fēng)險主要由社會資本承擔(dān)。在當(dāng)前融資環(huán)境下，通過給社會資本必要的融資協(xié)助以降低項目融資成本和融資風(fēng)險（包括再融資風(fēng)險）也是政府方應(yīng)有職責(zé)。此外，在PPP項目合作期間及合作期限屆滿后，政府同樣面臨如何通過合理的融資方案設(shè)計在接管項目的同時降低后續(xù)項目運作成本。這些都促使政府加強項目前期的篩選和評估工作，在設(shè)計PPP項目融資結(jié)構(gòu)時平衡風(fēng)險分配，既能保持項目的可融資性，又要避免承擔(dān)不必要的風(fēng)險。此外，讓貸款方從項目初期就開始介入，尤其是在各投標(biāo)人之間競爭較為激烈的情況下，也將有助于政府方在簽署PPP項目合同之前對項目的可融資性進(jìn)行合理判斷。

（二）完善項目周期管理體系 實現(xiàn)項目信息綜合評價

目前，雖然我國總體已經(jīng)建立了PPP項目的政策框架，但是在效力層級上多數(shù)仍然停留在國家發(fā)改委和財政部的規(guī)范性文件，針對PPP項目的操作流程和項目管理缺少相應(yīng)的法律法規(guī)和實施細(xì)則。而反觀其他發(fā)達(dá)國家和國際組織對于PPP都具有嚴(yán)格和規(guī)范的程序性管理體制，以世界銀行為例，針對每一個貸款項目其都有一套完整、嚴(yán)密和穩(wěn)定的管理流程，稱之為“項目周期”（Project Cycle）。通過從《國別援助戰(zhàn)略》的編制到項目評價共八個階段，以實現(xiàn)對項目全周期的準(zhǔn)備、監(jiān)督和管理（具體如圖所示） 。

2 詳見世界銀行官方網(wǎng)站：http：//web.worldbank.org3 詳情請見關(guān)于世界銀行項目發(fā)展采購戰(zhàn)略（Project Procurement Strategy for Development）的介紹http：//www.worldbank.org/en/projects-operations/products-and-services/procurement-projects-programs。

通過直觀比較可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)在PPP項目全生命周期管理體系上仍有較大的提升空間，特別是在信息收集和總結(jié)評價方面。在項目前期世界銀行就會重視項目的信息收集和公開工作，并在識別和準(zhǔn)備階段著手《項目概念文件》《項目信息文件》和《環(huán)境評價報告》等文件的編制，對外公開項目的基本內(nèi)容、建議目標(biāo)、潛在風(fēng)險、替代方案以及項目審批的大致時間表等，幫助社會公眾和潛在投資人全面了解項目概況，并為提前對項目開展評估工作提供條件。在項目實施階段，世界銀行也會持續(xù)跟蹤項目的進(jìn)展情況，并對項目財務(wù)管理工作進(jìn)行監(jiān)督，包括要求定期提交經(jīng)審計的財務(wù)報表，以確保項目合同得到執(zhí)行。另外，在項目完工后世界銀行業(yè)務(wù)評價局會對項目成果、成果的可持續(xù)性以及機構(gòu)發(fā)展影響等進(jìn)行評價，這些項目“二次評價”程序使得項目實現(xiàn)全面評估的同時，為將來其他項目提供了切實可行的參考依據(jù)。

（三）推進(jìn)PPP采購制度改革確保項目采購公正公平

強調(diào)項目采購的公開性和公平性一直以來都是世界銀行所貫徹的基本原則，且只有在確保社會資本的采購過程與世界銀行核心采購原則相一致的前提下才會為該項目提供資金。根據(jù)世界銀行2016年7月以后所實行的新采購框架（Procurement Framework） ，主要可以從以下三個方面加以借鑒，最大化地實現(xiàn)項目的采購目標(biāo)。

第一，選擇最合適的采購方式。在項目采購開始前，世界銀行會對項目需求和風(fēng)險進(jìn)行全面分析，幫助政府方尋求最適宜的采購方式并確保采購流程能夠與項目的規(guī)模、價值和風(fēng)險相匹配。對此，寧波市世行貸款廚余垃圾處理廠PPP項目的做法就值得借鑒。為確保項目技術(shù)方案科學(xué)合理，優(yōu)先引入創(chuàng)新型技術(shù)手段滿足項目目標(biāo)，該項目采用了兩階段招標(biāo)方式，首先通過第一階段的采購流程獲取專業(yè)技術(shù)方案，其次在確定最優(yōu)方案的基礎(chǔ)上再由各供應(yīng)商進(jìn)行商務(wù)報價，并最終擇優(yōu)挑選社會資本最大程度實現(xiàn)項目的物有所值。

第二，通過項目采購實現(xiàn)物有所值。物有所值意味著以最有效率、最經(jīng)濟(jì)的方式使用資源，在達(dá)到項目效益的同時最大化地降低項目全生命周期的成本。但是，采購過程中價格因素并不是判斷物有所值的唯一標(biāo)準(zhǔn)。為實現(xiàn)物有所值，就必須通過明確項目采購需求和目標(biāo)，確保整個采購過程公開公正，設(shè)置合理的采購評審標(biāo)準(zhǔn)以及選擇適當(dāng)?shù)暮贤才藕惋L(fēng)險分配等多種途徑，最大化地發(fā)揮PPP項目采購中競爭機制的作用。

第三，采購?fù)对V制度的建立。在世界銀行項目采購框架下，確定最優(yōu)社會資本后并最終授予前存在至少十個工作日的停頓期（Standstill Period），允許其他供應(yīng)商及相關(guān)利益方對采購文件、采購結(jié)果進(jìn)行投訴或要求采購人對采購情況進(jìn)行說明。而采購人也有義務(wù)及時公平地解決投訴，并保留所有情況說明、投訴及解決方案的完整記錄。這種采購?fù)对V制度的建立無疑會加強PPP項目采購的公正性和透明性，也會使得整個PPP市場更加規(guī)范。

（四）合理設(shè)定合同條款 體現(xiàn)項目“量身定做”

考慮到世界各國法律制度、PPP交易模式以及具體項目情況的差異性，在世界銀行2017年發(fā)布的最新版《PPP合同條款指南》（以下簡稱“《指南》”）中著重選取了實踐中每一PPP項目中均可能遇到的主要法律問題，對其進(jìn)行了詳細(xì)論述，如：不可抗力、終止補償和爭議解決等。同時，《指南》也強調(diào)了在制定合同條款時需要合理評估每一PPP項目中的具體風(fēng)險和問題，并根據(jù)項目情況對合同條款進(jìn)行“量身打造”。

財政部《PPP項目合同指南（試行）》序言部分中提到，PPP項目兼具長期性、復(fù)雜性與多樣性，項目所處地域、行業(yè)、市場環(huán)境等情況的不同，各參與方合作意愿、風(fēng)險偏好、談判能力等方面的差異，最終會表現(xiàn)為合同內(nèi)容上的差異性。但是，從國內(nèi)PPP項目實踐來看，普遍存在合同內(nèi)容“換湯不換藥”的問題，甚至不同領(lǐng)域項目之間也存在合同“照搬照套”的現(xiàn)象，顯然為將來項目具體實施埋下了隱患。

借鑒《指南》的觀點，任何示范文本都并非全面，也并非適用于所有的PPP項目，考慮到每一PPP項目的復(fù)雜性和特殊性，合同締約雙方均應(yīng)在法律、財務(wù)和技術(shù)專家的協(xié)助下，在對項目狀況進(jìn)行廣泛的盡職調(diào)查的基礎(chǔ)上完成PPP項目合同和相關(guān)協(xié)議的簽署，包括項目所屬行業(yè)的成熟程度、項目所在地的法律環(huán)境、政府意圖轉(zhuǎn)移風(fēng)險的成本、項目的融資結(jié)構(gòu)和回報機制等等。

以不可抗力條件的起草為例，考慮到PPP項目合同的起草者未必能將期限長達(dá)10-30年甚至更久的合同將來所要面臨的不可抗力情況考慮周全。所以，應(yīng)當(dāng)針對不同類型的PPP項目給出不同“不可抗力”起草方案。對于像污水處理這樣的PPP項目，由于污水行業(yè)規(guī)范本身比較成熟、從業(yè)者對該類型項目的經(jīng)驗較為豐富，可以明確列出或?qū)l(fā)生的不可抗力情形，所以使用“列舉式清單定義”的方法起草不可抗力條款更為適合；而對于如片區(qū)開發(fā)之類體量大、子項目多的復(fù)雜項目或是旅游、文化、教育等創(chuàng)新型項目，則使用“開放式概括定義”的方法來定義更為合適 。

（五）加大項目信息披露 實現(xiàn)項目公開透明

長期以來，世界銀行致力于PPP項目的信息披露工作以及項目庫制度的建立，將其作為項目信息管理和保障公眾知情權(quán)的有效手段，并于2016年發(fā)布了《PPP項目披露框架》（A Framework for Disclosure in Public-Private Partnerships）。根據(jù)該文件的信息披露框架建議，可將項目信息披露分為采購前和采購后兩階段進(jìn)行（具體如上表所示）。

國內(nèi)早在2015年就通過PPP綜合信息平臺的建立，搭建了PPP項目庫和信息披露制度的基本框架，并于2017年相繼發(fā)布財政部《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》的通知（財金〔2017〕1號）和《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），進(jìn)一步細(xì)化了PPP項目的信息披露制度。從信息披露的內(nèi)容來看，已經(jīng)基本涵蓋了從項目識別、準(zhǔn)備到項目采購、執(zhí)行階段的所有關(guān)鍵項目信息，以及對于信息公開的具體公開時間和內(nèi)容要求。但是，從規(guī)定的實際執(zhí)行情況來看并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，特別是在項目執(zhí)行階段的信息公開問題上，在PPP綜合信息平臺上多數(shù)進(jìn)入執(zhí)行階段的項目并沒有做到信息的適時公開，包括項目公司的設(shè)立情況、融資交割情況、績效考核情況以及項目再談判和合同的變更情況等。對此，除了從行政監(jiān)管角度進(jìn)一步加大關(guān)于項目信息公開的監(jiān)察和處罰機制，同時應(yīng)為社會公眾搭建切實有效的監(jiān)督平臺或者投訴渠道，保障相關(guān)利害關(guān)系人在項目采購和執(zhí)行過程中依法維護(hù)自身權(quán)益，同時對項目整改過程和結(jié)果進(jìn)行公示，進(jìn)一步加強PPP項目中社會公眾對政府行為的監(jiān)督。

三、結(jié)語

過去，我國PPP改革的發(fā)展得益于對國際先進(jìn)經(jīng)驗的充分借鑒；未來，PPP的規(guī)范發(fā)展仍然離不開對國際優(yōu)秀經(jīng)驗成果的消化吸收，并立足國情，進(jìn)一步加強PPP標(biāo)準(zhǔn)化和透明度的建設(shè)。世界銀行作為國際PPP項目的先行者，在優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)設(shè)計、完善項目周期管理體系、推進(jìn)PPP采購制度改革、合理設(shè)定合同條款和加大項目信息披露方面已經(jīng)為我們指明了前進(jìn)方向，只有在充分學(xué)習(xí)和借鑒的基礎(chǔ)上，我國PPP的發(fā)展之路才會走得更加長遠(yuǎn)。