事業(yè)單位內(nèi)控管理中存在的問題與對(duì)策研究
——以Z研究所為例

（交通運(yùn)輸部東海航海保障中心寧波通信中心 浙江寧波 315000）

自國資委及財(cái)政部聯(lián)合下文要求企事業(yè)單位必須建立內(nèi)部控制制度、實(shí)施內(nèi)部控制管理以來，各事業(yè)單位和企業(yè)都依據(jù)相關(guān)規(guī)定設(shè)立內(nèi)部控制管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)控在管理中的作用，并取得了良好的效果。但也有一些事業(yè)單位，內(nèi)部控制管理因各種原因流于形式。本文以Z研究所為例，對(duì)相關(guān)的問題和原因進(jìn)行研究并提出了解決方法。

一、Z研究所內(nèi)控管理中存在的問題及原因分析

Z研究所為某軍工集團(tuán)下轄的一家研究所，經(jīng)費(fèi)來源形式為差額撥款。主要承擔(dān)武器部件的科學(xué)研究和生產(chǎn)。

（一）存在的問題

1.內(nèi)控工作缺乏高層統(tǒng)籌規(guī)劃，內(nèi)控管理組織體系形同虛設(shè)。自國資委及財(cái)政部聯(lián)合下文要求企事業(yè)單位必須建立內(nèi)部控制制度后，Z研究所管理層簡單地將內(nèi)控工作視為一項(xiàng)任務(wù)而不是管理手段交予財(cái)務(wù)預(yù)算處牽頭處理。這體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組不開展工作。《內(nèi)部控制手冊(cè)》僅依據(jù)上級(jí)集團(tuán)下發(fā)的模板完成編制，沒有根據(jù)Z研究所的現(xiàn)狀進(jìn)行科學(xué)、合理地分析，缺乏風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)評(píng)估、流程分析和內(nèi)控工作總體規(guī)劃。二是內(nèi)控辦公室沒有有效開展工作，不列計(jì)劃，不撥預(yù)算。三是在實(shí)際工作中，內(nèi)控職能弱化。內(nèi)控工作缺乏統(tǒng)一認(rèn)知及強(qiáng)有力的推動(dòng)，僅為應(yīng)付上級(jí)檢查，這種狀況導(dǎo)致內(nèi)控工作缺乏配合。

2.人員配備不足，水平有限。一方面，財(cái)務(wù)預(yù)算處將內(nèi)控工作指定由某財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)，但該財(cái)務(wù)人員身兼信息管理、財(cái)務(wù)總賬等多個(gè)工作，導(dǎo)致其精力不夠，不能全力將內(nèi)控工作做全、做好。另一方面，內(nèi)控工作本身是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要對(duì)整個(gè)單位的情況有透徹的了解，并掌握好各種風(fēng)險(xiǎn)的分析及應(yīng)對(duì)。由于單位領(lǐng)導(dǎo)的支持力度不夠，該財(cái)務(wù)人員無法有效行使對(duì)單位內(nèi)部各項(xiàng)工作的調(diào)查權(quán)，也沒有后期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)內(nèi)容，難以滿足內(nèi)部控制管理的要求。

3.內(nèi)控工作質(zhì)量不高。一是《內(nèi)部控制手冊(cè)》編制過程敷衍，體現(xiàn)為：內(nèi)控環(huán)境部分，缺乏對(duì)組織結(jié)構(gòu)、企業(yè)文化的梳理；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部分，完全照搬集團(tuán)內(nèi)控手冊(cè)模板，沒有根據(jù)單位實(shí)際情況作出修訂；內(nèi)控監(jiān)督部分，相關(guān)制度缺失。二是內(nèi)控工作流于形式。內(nèi)控辦公室沒有有效開展工作，淪為應(yīng)付上級(jí)內(nèi)控檢查的機(jī)構(gòu)。三是內(nèi)控監(jiān)督工作沒有開展。內(nèi)控監(jiān)督缺失，各項(xiàng)管理制度執(zhí)行不力。沒有建立完善的內(nèi)部控制績效考評(píng)體系。內(nèi)控考評(píng)也有，但考核意識(shí)不強(qiáng)。內(nèi)控考評(píng)指標(biāo)簡單，考評(píng)結(jié)果與績效工資無關(guān)，降低了工作人員履行職責(zé)的積極性。

（二）問題原因分析

1.市場競爭意識(shí)淡薄。Z研究所屬于差額撥款的事業(yè)單位，每年有大量的科研經(jīng)費(fèi)，性質(zhì)特殊，且所處的行業(yè)為軍工行業(yè)，缺乏競爭。日常支出方面，人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)大部分來源于國家財(cái)政撥款，沒有籌資壓力。

2.全面內(nèi)控管理意識(shí)淡薄。管理層對(duì)什么是內(nèi)控管理、為什么要進(jìn)行內(nèi)控管理、實(shí)施內(nèi)控管理要達(dá)到什么效果缺乏了解，甚至是錯(cuò)誤的理解。一是認(rèn)為內(nèi)控管理僅是其他管理的疊加，內(nèi)控工作停留在“上級(jí)要我做、管理層要我做”的低層次階段。二是認(rèn)為目前單位制度已經(jīng)完善，只要基層按要求操作就可以避免風(fēng)險(xiǎn)而無需內(nèi)控管理。三是忽略內(nèi)控的事前管理作用。四是管理層不愿深挖本部門存在的內(nèi)控缺陷，為個(gè)人利益故意忽視管理。

3.以利潤為導(dǎo)向的績效考核指標(biāo)體系不合理。一是Z研究所管理層長期實(shí)施以利潤為導(dǎo)向的績效考評(píng)體系，績效工資主要與財(cái)務(wù)利潤掛鉤，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門有虛構(gòu)業(yè)績的動(dòng)機(jī)。二是只對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層實(shí)施績效工資考核，且管理層工資與普通職工工資差距較大，導(dǎo)致基層職工壓力大，影響了工作積極性。三是單位科研和生產(chǎn)業(yè)務(wù)績效考核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致相關(guān)人員厚此薄彼。

二、改進(jìn)Z研究所內(nèi)部控制管理的對(duì)策和建議

（一）健全內(nèi)控管理組織，提高內(nèi)控管理的權(quán)威性

一是要開展專題教育，讓所有人明確內(nèi)控工作是能為單位帶來巨大價(jià)值的有效管理手段。二是內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組要切實(shí)提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，主動(dòng)參與，發(fā)揮內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)有的作用。三是內(nèi)控辦公室要把握內(nèi)控工作的總體要求，精心組織，抓好落實(shí)。按照財(cái)政部及國資委的相關(guān)規(guī)定，深入調(diào)查研究單位實(shí)際情況，重新組織修訂《內(nèi)部控制手冊(cè)》，并在此基礎(chǔ)上高質(zhì)量地完成內(nèi)控日常工作。四是要明確內(nèi)控監(jiān)督實(shí)施主體，完善內(nèi)控監(jiān)督職責(zé)，以改變目前監(jiān)督職能薄弱的現(xiàn)狀。五是要設(shè)置專人負(fù)責(zé)內(nèi)控管理并加強(qiáng)員工培訓(xùn)，專人專職才能將內(nèi)控工作做得更好。

（二）完善單位的內(nèi)控管理工作

1.做好流程分析與優(yōu)化工作。所謂內(nèi)控是指針對(duì)企業(yè)業(yè)務(wù)的流程進(jìn)行監(jiān)控，以保證企業(yè)業(yè)務(wù)流程合乎內(nèi)部的或外部的各項(xiàng)規(guī)則。企業(yè)內(nèi)控的有效實(shí)施必須建立在企業(yè)業(yè)務(wù)流程清晰描述的基礎(chǔ)之上，從具體業(yè)務(wù)流程中識(shí)別關(guān)鍵內(nèi)控節(jié)點(diǎn)，通過合理設(shè)置組織機(jī)構(gòu)與崗位，落實(shí)內(nèi)控責(zé)任。實(shí)踐中，Z單位可按照以下步驟對(duì)單位業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理。首先，內(nèi)部控制辦公室應(yīng)首先要求各部門提交本部門的業(yè)務(wù)流程圖。因各部門是第一次接觸流程圖概念，內(nèi)部控制辦公室可在首次提交流程圖后召開會(huì)議，指出各部門流程圖畫法的不規(guī)范之處，要求各部門按規(guī)定進(jìn)行整改，直至合格為止。其次，根據(jù)財(cái)政部頒布的《關(guān)于印發(fā)企業(yè)內(nèi)部控制配套指引的通知》（財(cái)會(huì)［2010］11號(hào)），將各部門的業(yè)務(wù)流程整合成18個(gè)具體的業(yè)務(wù)活動(dòng)流程，同時(shí)依據(jù)部門職能指定每個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)流程的牽頭部門，并要求牽頭部門將業(yè)務(wù)流程圖重新予以整合，以完整地反映單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的全貌，并仔細(xì)查看是否有相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)沒有得到反映或重復(fù)反映的業(yè)務(wù)流程。如果有，重新要求牽頭部門予以整改完善。最后，針對(duì)完善的單位業(yè)務(wù)流程圖，組織專家對(duì)此進(jìn)行優(yōu)化。裁減流程冗余，理順運(yùn)轉(zhuǎn)不通順的流程，以此為基礎(chǔ)重新調(diào)整部門職責(zé)或撤并相關(guān)部門。

2.做好風(fēng)險(xiǎn)梳理與管控工作。要建立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架體系，結(jié)合自身經(jīng)營特點(diǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架體系內(nèi)，制定具體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估細(xì)則。根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，查找單位在業(yè)務(wù)流程、制度建設(shè)、崗位設(shè)置、溝通協(xié)調(diào)等方面面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，采用定量和定性的方法，對(duì)主要風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、頻率以及對(duì)單位控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響程度進(jìn)行評(píng)估，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)整體策略，明確風(fēng)險(xiǎn)控制方法、程序和職責(zé)分工。內(nèi)控辦公室要有針對(duì)性地提出改進(jìn)意見和建議，保證內(nèi)控管理活動(dòng)按預(yù)期的經(jīng)營目標(biāo)進(jìn)行，促進(jìn)內(nèi)控管理工作措施的進(jìn)一步完善。要?jiǎng)?chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，結(jié)合企業(yè)歷史數(shù)據(jù)及發(fā)展趨勢(shì)，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型和方法體系，針對(duì)自身的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)、機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，特別要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)外部環(huán)境變化時(shí)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生驅(qū)動(dòng)因素的管理，防范和化解可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。就Z單位目前的情況來說，可將風(fēng)險(xiǎn)管理工作外包給專業(yè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所。同時(shí)在內(nèi)控辦公室下成立一個(gè)由相關(guān)專業(yè)的人才組成的風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目組，配合并參與會(huì)計(jì)師事務(wù)所日常的風(fēng)險(xiǎn)管理工作，同時(shí)加強(qiáng)學(xué)習(xí)。在積攢了豐富的經(jīng)驗(yàn)后，再由單位自行開展風(fēng)險(xiǎn)管理工作。會(huì)計(jì)師事務(wù)所最終工作成果應(yīng)向Z單位提交風(fēng)險(xiǎn)管理手冊(cè)，該手冊(cè)內(nèi)容包括：風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)狀；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估的全部流程、方法、依據(jù)；風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的流程、方法、依據(jù)；每個(gè)部門具體承擔(dān)了哪些風(fēng)險(xiǎn)及其如何應(yīng)對(duì)。完成后的風(fēng)險(xiǎn)管理手冊(cè)要組織全體單位學(xué)習(xí)了解，管理部門要據(jù)此對(duì)相關(guān)管理活動(dòng)進(jìn)行整改，以達(dá)到強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理的作用。

3.做好制度梳理及完善工作。結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行統(tǒng)一梳理、歸集、分類以評(píng)價(jià)其有效性和適用性，要著力整改下級(jí)單位和上級(jí)單位不銜接的文件以及新舊制度交叉造成的執(zhí)行矛盾的文件；要對(duì)相關(guān)內(nèi)容相同、要求相近的文件進(jìn)行整合；對(duì)不符合內(nèi)控要求或不適用的文件要及時(shí)修訂完善或廢止，以推進(jìn)制度標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化。具體來說，首先，內(nèi)部控制辦公室應(yīng)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理手冊(cè)制定成部門風(fēng)險(xiǎn)明細(xì)表后下發(fā)至各管理部門，責(zé)成各管理部門對(duì)本部門的各項(xiàng)規(guī)章制度進(jìn)行統(tǒng)一梳理，并參照表格中列舉的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，一一查看本部門的相關(guān)制度是否對(duì)此進(jìn)行了防范，或者起了相反的作用。其次，內(nèi)控部門將完成的風(fēng)險(xiǎn)明細(xì)表上收后檢查各管理部門是否完成了所有的制度梳理工作，相關(guān)制度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的作用與反作用分析是否全面。再次，向管理部門下發(fā)整改意見，要求各管理部門對(duì)存在風(fēng)險(xiǎn)而沒有相關(guān)控制措施的流程制定新的規(guī)章制度，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理存在阻礙或者前后矛盾的制度應(yīng)予以重新修訂或廢除，最終形成一個(gè)全面、完善、有效、運(yùn)轉(zhuǎn)正常的內(nèi)控制度體系。

4.做好內(nèi)控的持續(xù)評(píng)價(jià)與提升工作。為了確保各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展符合內(nèi)控管理和外部監(jiān)管的要求，同時(shí)適應(yīng)經(jīng)營環(huán)境變化和業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，一是要建立定期進(jìn)行內(nèi)控管理評(píng)估的制度，各職能部門應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)開展的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)進(jìn)行分析、評(píng)估，確保內(nèi)控管理體系的完整性、合規(guī)性和時(shí)效性。二是要結(jié)合實(shí)際，對(duì)發(fā)現(xiàn)的內(nèi)控缺陷限期加以整改，不斷修訂和完善制度，使之更加規(guī)范化、科學(xué)化，適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展的要求。三是要落實(shí)到責(zé)任人，嚴(yán)格執(zhí)行單位相關(guān)獎(jiǎng)懲規(guī)定。建議Z單位至少以兩年為一個(gè)周期，對(duì)單位管理部門及下屬單位的內(nèi)部控制進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。整個(gè)單位的內(nèi)控審計(jì)工作每年應(yīng)進(jìn)行一次，內(nèi)控審計(jì)應(yīng)該聘請(qǐng)外部會(huì)計(jì)師事務(wù)所。每年內(nèi)控辦公室應(yīng)將內(nèi)控審計(jì)報(bào)告作為改善單位內(nèi)控工作的重要方面持續(xù)加以整改。

5.加強(qiáng)調(diào)查研究工作，提高內(nèi)控管理工作的前瞻性和針對(duì)性。一是要有超前意識(shí)。針對(duì)內(nèi)外部環(huán)境變化引發(fā)的新問題，要通過調(diào)研分析，預(yù)測、判斷重要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控的預(yù)見性、敏銳性和風(fēng)險(xiǎn)處置的及時(shí)性和有效性，提高內(nèi)控管理的敏感性和有效性。二是加強(qiáng)內(nèi)控管理工作的前瞻性研究。要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性、智能性、職務(wù)性、突發(fā)性和破壞性等的特點(diǎn)，通過深入的調(diào)查研究，及時(shí)研究并掌握其分布狀態(tài)、特征及走向，分析風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生點(diǎn)以及危害，定期交流情況。

（三）完善績效考評(píng)體系，提升內(nèi)控制度控制力

鑒于財(cái)政部目前并沒有對(duì)單位內(nèi)部控制制定績效考評(píng)體系，Z事業(yè)單位可從以下幾個(gè)方面著手：一是要打破目前唯利潤導(dǎo)向的績效考評(píng)體系，重新設(shè)計(jì)包括5個(gè)控制活動(dòng)在內(nèi)的績效考評(píng)體系。評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)包括定性和定量指標(biāo)，因《中央企業(yè)綜合績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》中規(guī)定的指標(biāo)體系涵蓋了內(nèi)部控制績效考評(píng)所涉及的定量指標(biāo)，所以，內(nèi)控定量指標(biāo)按該辦法所規(guī)定的指標(biāo)體系設(shè)置即可。至于定性指標(biāo)，可按照內(nèi)控五要素進(jìn)行設(shè)置：其中內(nèi)部環(huán)境包括企業(yè)文化、人力資源、社會(huì)責(zé)任、組織架構(gòu)和發(fā)展戰(zhàn)略；風(fēng)險(xiǎn)管理包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估和應(yīng)對(duì)；內(nèi)部控制活動(dòng)包括不相容職務(wù)控制、會(huì)計(jì)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、預(yù)算控制、授權(quán)審批控制、績效考評(píng)控制、運(yùn)營分析控制；信息與溝通活動(dòng)包括信息質(zhì)量、信息系統(tǒng)、信息溝通；內(nèi)部監(jiān)督活動(dòng)包括監(jiān)督主體、檢查監(jiān)督、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)。二是要將考評(píng)指標(biāo)內(nèi)控工作職責(zé)層層分解落實(shí)到具體責(zé)任人，考評(píng)方法及考核過程應(yīng)公開透明，考核人員應(yīng)由被考核的部門和內(nèi)控辦公室共同組成，防止“一言堂”。三是考評(píng)結(jié)果應(yīng)作為被考核人員績效考核、評(píng)先選優(yōu)的重要依據(jù)，增強(qiáng)被考核人對(duì)履職的重視程度，促進(jìn)各項(xiàng)日常內(nèi)控管理工作落實(shí)到位。