政府購買視角下的校園足球體系構(gòu)建研究*

彭炤灴

(四川文理學(xué)院，四川 達州 635000)

黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出推廣政府購買社會服務(wù)后，各地政府都逐漸嘗試利用政府購買服務(wù)的方式與當?shù)厣鐣M織建立合作關(guān)系，推進本地社會公共服務(wù)體系構(gòu)建。2014年11月國務(wù)院召開校園足球工作電話會議后，各地大力推進本地校園足球事業(yè)建設(shè)，部分地區(qū)嘗試政府購買校園足球公共服務(wù)，拓展本地校園足球資源。研究證明，政府購買服務(wù)不僅可以使地方政府以較低的成本、較高的受益、較快的速度展開青少年公共足球服務(wù)，還可以協(xié)調(diào)政府與社會組織的合作關(guān)系、加強學(xué)生-校園足球社會組織-政府的互相聯(lián)動，提升校園足球事業(yè)開展的水平、提高青少年參與校園足球的積極性。

1 基本內(nèi)涵與范圍限定

1.1 政府購買服務(wù)的概念厘清與內(nèi)涵解釋

政府購買服務(wù)在上世紀70年代的西方出現(xiàn)并興起，伴隨新公共管理運動與福利多元主義的等思潮，政府購買服務(wù)逐漸演變成西方發(fā)達國家向社會供給公共服務(wù)的主流模式[1]。奧斯特羅姆等研究者認為，政府購買服務(wù)形成了分權(quán)的多中心治理體制，目前是政府與第三方非營利組織締結(jié)合作關(guān)系的重要形式[2]。

研究者對政府購買服務(wù)的定義有著不同的判斷和理解。上世紀80年代，美國學(xué)者薩拉蒙提出政府購買服務(wù)的主體是政府，第三方非盈利機構(gòu)是被購買者，利用政府投入的資金，持續(xù)性的向被要求供給者提供服務(wù)[3]。薩拉蒙的政府購買定義是典型的“二元主體論”，他將政府購買行為劃歸于政府與第三方非營利組織兩者的合作交易。21世紀初，羅伯特·阿格拉夫與薩瓦斯對政府購買服務(wù)提出了新觀點。他們認為政府購買服務(wù)本身是商業(yè)企業(yè)、民間組織、自然人與政府合作的協(xié)作治理行為[4]。根據(jù)合作主體，阿格拉夫與薩瓦斯的觀點又被稱為“三元主體論”。

我國各地政府購買服務(wù)的具體情況有差異。一些地區(qū)以政府為主導(dǎo)[5]，牽頭引線，推動當?shù)胤菭I利組織定期、穩(wěn)定的向群眾開放服務(wù)，并且政府以財政資金作為補貼，扶持非營利機構(gòu)的發(fā)展和壯大。一些地區(qū)則采用“二元主體論”的方式，政府集中采購社會服務(wù)資源，統(tǒng)一為居民發(fā)放社會服務(wù)福利?！岸黧w論”和“三元主體論”的政府服務(wù)形式在我國各地政府購買服務(wù)行為中廣泛存在，各地政府依據(jù)地方發(fā)展特點選擇合作形式，“二元主體論”和“三元主體論”不存在直接的優(yōu)劣比較。

1.2 政府購買校園足球公共服務(wù)的內(nèi)涵及其范圍討論

2014年11月國務(wù)院召開校園足球工作電視電話會議以來，我國校園足球事業(yè)蓬勃發(fā)展。2014-2017年期間，全國校園足球特色學(xué)校建成1.3萬所，校園足球試點縣(市)69個。2016年開展小學(xué)、中學(xué)、高中、大學(xué)四級聯(lián)賽，完成了20項校園足球高中和高校聯(lián)賽，比賽場次925場，7500余名學(xué)生參賽。全國青少年校園足球工作推進過程中，政府購買服務(wù)也成為各地快速拓展公共足球資源的重要方式[6]。根據(jù)2014年財政部印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》通知內(nèi)容，嘗試將政府購買校園足球服務(wù)的內(nèi)涵定義為：“政府為購買主體，各類營利性與非營利性的社會力量是承接政府購買服務(wù)的主體。通過發(fā)揮市場機制作用，使原本應(yīng)該由政府承擔(dān)的社會功能、社會服務(wù)，按照社會運行的方式方法，交由具備相當資格條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，政府承擔(dān)社會服務(wù)的支出費用[7]?！?/p>

政府購買校園足球相關(guān)服務(wù)內(nèi)容集中在場地、人才兩項內(nèi)容[8]。

場地方面。足球場地建造時間較長、養(yǎng)護難度較大，投資金額較多。部分地方采用政府租賃場地的方式，在節(jié)假日為青少年群體免費開放，為其提供足球訓(xùn)練的專用場地。天津市七部門印發(fā)的《天津市關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的行動計劃(2015～2017年)》[9]中就提出過租賃場地提供青少年運動空間的實際建議，除了租賃專業(yè)場地部分地區(qū)也開始嘗試建造優(yōu)質(zhì)低價的人工草坪足球場、“籠式足球場”等場地滿足青少年足球運動的實際需求。

人才方面。前些年，我國沒有重視足球體育人才的培養(yǎng)，導(dǎo)致足球教練員、足球裁判員等方面的專業(yè)人才比較稀缺。目前我國專業(yè)足球隊伍依賴外籍教練，國內(nèi)青少年足球隊伍教練人才短缺，大部分中小學(xué)校校園足球開展多是由非足球?qū)I(yè)的中小學(xué)體育教師擔(dān)任指導(dǎo)，缺少專業(yè)性與前瞻性。面對這一現(xiàn)實困境，內(nèi)蒙古包頭市青山區(qū)向內(nèi)蒙古蒙超體育經(jīng)營管理有限公司購買服務(wù)。通過“教練換場地”的方式，用雙休日向蒙超公司借出場地的條件，換取蒙超公司聘請的知名教練米羅西為青山區(qū)校園足球教師上課，推動本土校園足球師資力量的培養(yǎng)。

2 政府購買校園足球公共服務(wù)的多元審視

政府購買校園足球服務(wù)已經(jīng)逐漸形成了趨勢。政府購買校園足球服務(wù)，可以減輕學(xué)校的校園足球資源購置壓力、均衡地區(qū)校園足球發(fā)展資源、高效滿足校園足球發(fā)展的內(nèi)在需求。但是也存在著服務(wù)范圍和服務(wù)力度有待加強、政府組織力度與服務(wù)能力有待提升、政府購買校園足球服務(wù)的運營機制有待完善等現(xiàn)實問題。

2.1 現(xiàn)階段政府購買校園足球公共服務(wù)存在的問題

政府購買校園足球公共服務(wù)的力度和范圍都有待擴展。當前我國購買校園足球公共服務(wù)的領(lǐng)域主要集中在場地和人才，在其他方面投入的資金、人力不足。以江西為例，江西省政府為發(fā)展校園足球事業(yè)，與多個海外基金會、外國足球運動協(xié)會建立合作關(guān)系，旨在引進國內(nèi)外高水平足球人才和教學(xué)手段，推廣校園足球在中小學(xué)校的發(fā)展。江西省政府高度重視校園足球的正面推進，但在校園足球后勤保障服務(wù)方面購買不足，沒有構(gòu)建校園足球青少年身體健康保障體系，缺少對青少年身體健康的關(guān)注與持續(xù)性保障。一些地區(qū)政府購買校園足球服務(wù)的力度較小。這種情況由經(jīng)濟、地區(qū)發(fā)展度等因素共同作用形成。呼和浩特蒙古族學(xué)校具有悠久的校園女足歷史，在2014年內(nèi)蒙古被確定為全國足球工作試點省區(qū)后，該校獲得了專項校園足球經(jīng)費。雖然過去該校開展校園足球的事業(yè)得以進一步開展，但資金有限，撥款與場地只能夠滿足體育課和4支女足的訓(xùn)練，每年專項資金缺口高達數(shù)百萬元。

政府購買校園足球公共服務(wù)的組織公信力與服務(wù)能力有待提升。校園足球服務(wù)的對象是在校的青少年群體，我國計劃生育國策執(zhí)行多年，現(xiàn)階段大多在校中小學(xué)生都為獨生子女，獨生子女的安全、健康是家長關(guān)心的重點。政府購買校園足球公共服務(wù)的出發(fā)點是好的，但是如果服務(wù)的承接者不具有社會公信力，服務(wù)能力難以保障青少年安全健康，那么也難以吸引青少年參與校園足球運動。2014年11月國務(wù)院校園足球電視電話會議以來，我國各地轟轟烈烈的開展校園足球事業(yè)，至今已經(jīng)有三年多時間。2016年上海才首創(chuàng)校園體育傷害事故轉(zhuǎn)向處理基金，專門用以處理學(xué)生的運動傷病問題賠付，此后各地才逐漸出現(xiàn)了專業(yè)校隊和醫(yī)療、健康服務(wù)隊為校園足球參與者們提供醫(yī)療保健服務(wù)。相關(guān)校園足球公共服務(wù)的組織還需要提高服務(wù)意識、完善服務(wù)內(nèi)容，及時跟進校園足球事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)實狀況，對出現(xiàn)的各種新形勢、新問題及時作出補充和回應(yīng)，提高政府組織公共服務(wù)的公信力，讓青少年參與校園足球時既能夠體驗足球樂趣，又能夠獲得充足的社會保障。

政府購買校園足球公共服務(wù)的程序、運營機制有待規(guī)范和完善。歐美發(fā)達國家在處理政府購買服務(wù)時，已經(jīng)有了完整的運營程序、監(jiān)督體系和執(zhí)行規(guī)范[10]。這一套成熟的流程確保了政府購買服務(wù)的財政資金專款專用，專項落實。我國開展校園足球時間還比較短，政府購買校園足球公共服務(wù)的實踐還不長，缺少一套長效完善的管理監(jiān)督機制。2014年財政部印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》通知對購買服務(wù)的經(jīng)費預(yù)算與后續(xù)監(jiān)督提出了要求，這一點也反映出構(gòu)建一套可行的政府購買校園足球公共服務(wù)的監(jiān)督管理程序的必要性。但目前根據(jù)我國部分地區(qū)政府購買校園足球公共服務(wù)的現(xiàn)實分析，可知大多數(shù)政府購買校園足球公共服務(wù)缺少監(jiān)督者和后續(xù)保障機制。部分地區(qū)服務(wù)的購買者和監(jiān)督者同屬當?shù)卣芾恚诜?wù)評估中缺少獨立的第三方機構(gòu)指導(dǎo)，也容易使監(jiān)督流于形式和表面，監(jiān)督報告的參考價值被削弱。

2.2 政府購買校園足球公共服務(wù)的主要成效

降低了政府運營校園足球公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)的行政成本。足球運動的基礎(chǔ)設(shè)施建造時間長、場地維護難、本土足球教育人才較少。依靠政府投入資金興辦校園足球場地，投資足球運動教練、裁判人才培養(yǎng)，耗資巨大且投資培養(yǎng)周期長達數(shù)年，完全依賴政府投資基建，不利于校園足球事業(yè)的快速發(fā)展。政府購買校園足球公共服務(wù)，既能夠快速構(gòu)建校園足球事業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)，也能夠節(jié)約財政資源、提升社會體育場地的綜合利用率。上海、遼寧、河北等地逐漸形成了政府購買校園足球公共服務(wù)的機制。政府與民間組織、商業(yè)企業(yè)在球場租用、教練培訓(xùn)、青少年指導(dǎo)方面達成了多項深度合作，大量節(jié)約了政府在初期校園足球發(fā)展中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，利于專項財政資金針對性的投入地方校園足球建設(shè)，避免財政資金的虛耗和浪費。

提高了我國校園足球社會組織能力與社會競爭力。社會組織承辦我國校園足球事業(yè)的開展有助于提升我國校園足球的競爭力。足球是對抗性運動，不僅僅需要球員堅持日常訓(xùn)練提高技巧和水平，還需要隊伍之間的對抗與競賽。通過比賽，學(xué)生球員博采眾長、吸取實戰(zhàn)經(jīng)驗，切實的提升足球競技水平。山東濰坊市充分利用社會資源加強經(jīng)費保障，搭建城、縣、校三級足球聯(lián)賽平臺，購買服務(wù)評估校園足球運動開展情況，有效提高了濰坊青少年校園足球事業(yè)的發(fā)展水平，據(jù)當?shù)卣烙嫞?018年，全市80%學(xué)校將達到全國校園足球特色學(xué)校水準。此外，借助社會組織服務(wù)力量，為中小學(xué)校體育教師提供足球教學(xué)培訓(xùn)，也是政府購買校園足球服務(wù)提高我國校園足球競爭力的具體體現(xiàn)。北京市延慶區(qū)、廣東省中山市、遼寧省法庫縣都采用社會組織委培的方式，培訓(xùn)本地中小學(xué)體育教師專業(yè)足球教學(xué)技能，以此提高本地校園足球的競技水平。

滿足了多地區(qū)多元化的校園足球發(fā)展內(nèi)在需求。我國幅員遼闊，各地區(qū)的土地資源、經(jīng)濟發(fā)展、人力資源都有較大差異。政府購買校園足球社會服務(wù)可以彌補地區(qū)發(fā)展的不足，使地方青少年足球訓(xùn)練資源可以有機的集中，避免資源浪費與土地空置。上海市發(fā)展校園足球最大阻礙是運動場地的使用費用高昂。為了應(yīng)對足球訓(xùn)練場地緊張等問題，上海市教委等部門在2015-2016年，先后兩次發(fā)文，對市內(nèi)公共體育場館服務(wù)學(xué)生的公益時間做出具體要求，對部分商業(yè)體育場館、中心進行補貼，保障“學(xué)生有場地可用”。上海市教委這一舉措為學(xué)生提供了較為充足的免費足球運動資源，因地制宜，構(gòu)建了具有上海市特色的足球訓(xùn)練環(huán)境。

3 政府購買校園足球公共服務(wù)的系統(tǒng)性構(gòu)建與探索

3.1 持續(xù)擴大政府購買服務(wù)在校園足球事業(yè)發(fā)展中的比重，引入競價機制、多重利用社會資源

我國校園足球事業(yè)自2014年重新起步至今已經(jīng)發(fā)展了三個年頭。在這三年里，我國校園足球事業(yè)有了長足發(fā)展，各地校園足球活動、賽事蓬勃開展。在各地區(qū)發(fā)展校園足球事業(yè)中，只有少量地區(qū)政府采取政府購買校園足球公共服務(wù)的方式，擴大地區(qū)校園足球運動資源。多地區(qū)政府管理者都采用政府投資、特批場地、重金請“帥”等方式，拓展校園足球發(fā)展資源。以《中國教育報》2015年初至2016年底對全國31個省市地區(qū)的“校園足球神州行”特別報道為例?！吨袊逃龍蟆纷珜懺撓盗袌蟮赖目倲?shù)約為156篇，但其中提及地區(qū)采用政府購買校園足球公共服務(wù)的報道只有14篇。據(jù)《中國教育報》系列報道內(nèi)容估測，2015-2016年，全國各地政府購買校園足球服務(wù)占總體比例約為9%。政府購買這一擴大校園足球資源的手段方法還有待于在各地校園足球事業(yè)發(fā)展中不斷推廣。特別是土地資源稀缺、足球基礎(chǔ)場地建設(shè)較少的地區(qū)，可以采用政府購買校園足球公共服務(wù)的方式，通過財政補貼、資源交換、政策傾斜等手段，利用好社會現(xiàn)有足球資源、扶持當?shù)刈闱蛏鐣M織發(fā)展，拓寬本地的校園足球訓(xùn)練資源。

政府購買校園足球公共服務(wù)也可以適當引入市場競爭機制。引入市場競爭機制一方面可以降低購買成本，另一方面也能夠提高社會組織的服務(wù)質(zhì)量[11]。薩瓦斯認為政府購買服務(wù)時引入競爭機制，能夠有效的提高社會組織的服務(wù)意識、讓承接服務(wù)的組織單位產(chǎn)生市場競爭的危機感，有利于提高服務(wù)水平[4]。

3.2 打造公共服務(wù)鏈，形成政府與社會組織合作治理的結(jié)構(gòu)，規(guī)范政府購買服務(wù)的程序

2014年財政部印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》通知的第五章和第六章內(nèi)容均對政府購買服務(wù)的對象、購買的流程、購買的資金走向做出了要求。規(guī)范政府購買服務(wù)的流程有利于政府采購行為的透明化，可避免采購鏈中出現(xiàn)貪污腐敗、內(nèi)定招標等行為。規(guī)范政府購買服務(wù)的流程還有利于為各地區(qū)政府購買服務(wù)提供參考準繩，對政府購買校園足球公共服務(wù)具有重要推進意義。

打造公共服務(wù)鏈，是對政府購買服務(wù)行為的補充。公共服務(wù)鏈的核心特征是整合資源、繼承功能和能力合作[12]。構(gòu)建政府購買校園足球公共服務(wù)鏈，可以將被服務(wù)者的實際需求、服務(wù)行為的最終目標、服務(wù)各個環(huán)節(jié)中的詳細分工、各項資金的監(jiān)察管理流動分配做完整的統(tǒng)合。政府不僅僅是出資方，更是參與者和監(jiān)督者。政府及時的以行政運作的方式，收集青少年校園足球發(fā)展的實際需求，評估需求，最終將需求反饋給服務(wù)鏈下游承接服務(wù)的社會組織。政府購買服務(wù)這一行為中的政府、社會組織、群眾在各個環(huán)節(jié)都有發(fā)聲權(quán)利、都有提出要求的機會。打造公共服務(wù)鏈顯然也更直觀的幫助提供服務(wù)的組織提升服務(wù)質(zhì)量，使政府對服務(wù)提供者的服務(wù)能力與水平有總體掌握。

3.3 加強制度的頂層設(shè)計，建立政府購買校園足球公共服務(wù)的監(jiān)督、保障、反饋機制

2003年《政府采購法》開始實施，有效遏制了政府采購中的不良行為。但《政府采購法》應(yīng)用范圍中不包含政府采購服務(wù)[13]。2013年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》發(fā)布后，各地相繼使用政府購買服務(wù)的手段，擴大本地體育公共服務(wù)資源的儲備量，為本地居民提供更優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)。雖然政府購買公共體育服務(wù)得到了推廣，但各地政府依舊沒有構(gòu)建一套完整有效的監(jiān)督管理機制。政府對購買服務(wù)的內(nèi)容、質(zhì)量，沒有詳細具體的評估、獎勵/處罰機制。相關(guān)部門也沒有出臺一套可參考的法律法規(guī)，對政府購買服務(wù)行為進行指導(dǎo)和規(guī)范?？傮w來說，政府購買公共服務(wù)的頂層設(shè)計還需繼續(xù)構(gòu)建[14]。

校園足球服務(wù)面向的是青少年，是祖國未來的希望寄托。因此政府購買校園足球公共服務(wù)時，應(yīng)該更加注重構(gòu)建監(jiān)督、保障、反饋、評估機制，保障青少年群體的權(quán)益。部分省市地區(qū)已經(jīng)先行開始對政府購買校園足球公共服務(wù)進行監(jiān)督。山東省濰坊市委托本地教育管理中心對校園足球公共服務(wù)的質(zhì)量加以評估、監(jiān)督，以此促進當?shù)匦@足球運動良性發(fā)展機制建設(shè)。山東省青島市教育、體育部門建立起符合青島本地校園足球發(fā)展情況的評估體系，通過調(diào)查、觀摩等方式對當?shù)匦@足球開展情況進行動態(tài)監(jiān)督。校園足球公共服務(wù)的監(jiān)督管理機制可以依托社會第三方組織構(gòu)建。政府定期雇傭第三方評估機構(gòu)以問卷、暗訪、調(diào)查的方式對政府購買服務(wù)的社會組織進行監(jiān)督，以文件公示的形式向社會公開調(diào)查結(jié)果，并且有針對性的提出服務(wù)改良建議。

4 總結(jié)

政府購買校園體育公共服務(wù)對校園足球事業(yè)發(fā)展有重要作用。政府購買校園足球公共服務(wù)降低了政府運營校園足球公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)的行政成本；提高了我國校園足球社會組織能力與社會競爭力；滿足了多地區(qū)多元化的校園足球發(fā)展內(nèi)在需求。但也應(yīng)該注意到，我國政府購買校園足球公共服務(wù)開展的實踐還比較短，缺少實踐經(jīng)驗，在服務(wù)范圍、服務(wù)系統(tǒng)構(gòu)建、服務(wù)監(jiān)督評估等方面還有待未來不斷完善。研究提出持續(xù)擴大政府購買服務(wù)在校園足球事業(yè)發(fā)展中的比重，引入競價機制、多重利用社會資源； 打造公共服務(wù)鏈，形成政府與社會組織合作治理的結(jié)構(gòu)，規(guī)范政府購買服務(wù)的程序；加強制度的頂層設(shè)計，建立政府購買校園足球公共服務(wù)的監(jiān)督、保障、反饋機制三點建議，為政府購買校園足球公共服務(wù)的決策者、管理者提供理論參考。