國防科技工業(yè)科研項目后補助政策研究

□（中國航空綜合技術(shù)研究所 北京100028）

科研項目經(jīng)費后補助政策是根據(jù)黨中央、國務(wù)院提出的有關(guān)強化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)按照國家戰(zhàn)略和市場需求先行投入開展研發(fā)項目的要求出臺的，是財政科研項目經(jīng)費管理的創(chuàng)新和補充，近年來不斷在各渠道領(lǐng)域推廣應(yīng)用。后補助政策在鼓勵企事業(yè)單位主動技術(shù)創(chuàng)新、促進成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用以及提高科研項目質(zhì)量效益方面發(fā)揮了積極作用?！秶揽萍脊I(yè)科研項目后補助管理暫行辦法》（財防[2016]249號，以下簡稱《辦法》）針對國防科技工業(yè)領(lǐng)域的科研項目采取后補助方式給出政策規(guī)定。這一政策的發(fā)布，對軍工科研事業(yè)單位在科研項目立項申報、項目實施與資金管理、驗收等方面提出了新要求。理解政策意義和分析政策對實際工作的影響，對于促進國防科研項目單位開展相關(guān)工作有參考意義。

一、國防科技工業(yè)科研項目后補助辦法的意義

財防[2016]249號文件的發(fā)布是在國家科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，對國防科技工業(yè)科研項目管理的制度補充和模式創(chuàng)新。其目的是發(fā)揮中央財政資金的引導(dǎo)作用，促進自主創(chuàng)新，提高資金使用效益。國防科研項目經(jīng)費后補助方式在解決項目經(jīng)費安全以及促進軍工科研企事業(yè)單位科研工作與國防科研戰(zhàn)略和市場需求相一致等方面具有積極意義。

《辦法》明確了10個計劃序列類型和16個子序列類型只要符合面向國防科技工業(yè)領(lǐng)域經(jīng)費投入少、研制周期短、技術(shù)成熟度高的國防科技工業(yè)科研項目均采用相應(yīng)的后補助辦法。后補助方式較前資助方式最大的特點是事后確認達到先前規(guī)定的條件后才撥付資金，保證了科研經(jīng)費的安全。某種程度上也克服了前資助辦法重過程管理、輕目標實現(xiàn)，重立項評審、輕應(yīng)用價值評估，立項手續(xù)繁雜，過程管理投入大等諸多弊端。后補助管理較為簡便，更加注重科研項目的成果獲得和目標實現(xiàn)。具有以下優(yōu)點：

（一）保障科研項目資金的安全性，降低立項成本?？蒲许椖吭陂_展前有很多因素是不能夠完全預(yù)知的，存在一定立項風(fēng)險，同時項目實施過程中也會面臨諸多變化，導(dǎo)致項目最后的結(jié)果不一定能夠達到預(yù)期目標，與立項意圖存在一定偏差，降低項目資金效益和安全性。前資助項目多數(shù)依靠專家經(jīng)驗評估評審進行，難以避免專家因?qū)I(yè)限制、信息不對稱和道德風(fēng)險等主觀因素造成項目評審結(jié)果偏差。而后補助是在項目實施后且達到預(yù)期效果后才進行補助，很大程度上降低了立項風(fēng)險，保障了項目資金安全。

（二）簡化項目管理流程，降低管理成本。后補助的方式適當簡化了科工局項目管理部門前期評審論證和日常過程監(jiān)督、檢查工作，管理流程環(huán)節(jié)大幅縮減，結(jié)果導(dǎo)向，提高了項目管理效率，降低了機關(guān)管理成本；相應(yīng)的，各項目承擔單位也可以自主安排項目管理工作，減少應(yīng)對繁雜的上級機關(guān)管理要求，降低承擔單位管理成本。

（三）強化市場主體地位，優(yōu)化資源配置。后補助額度是依據(jù)項目承擔單位的研發(fā)投入衡量確定后進行補貼的，研究活動的決策權(quán)和主動權(quán)在于承擔單位自身，使科研活動更能符合市場的需求。從某種程度上突出了單位在科研活動中的資源配置主導(dǎo)作用和主體地位，促進符合市場規(guī)律。

（四）豐富科研成果，提高資金使用效率。后補助資金來源于財政資金，后補助方式對科研機構(gòu)憑借所取得科研成果參與公平競爭具有明顯的正面導(dǎo)向作用，利于催生更加豐富的科研成果，也讓項目資金的投入針對性更強，成果產(chǎn)出更可靠，提升財政資金的使用效率、公平性和公正性。

二、《辦法》實施對軍工科研事業(yè)單位的影響

國防軍工科研項目后補助方式在科研項目組織管理等方面進行了創(chuàng)新。從項目立項、實施及過程管理、組織驗收、經(jīng)費撥付等方面都有所變化。這些要求較前資助方式對軍工科研事業(yè)單位實際工作提出了新的要求，主要有以下幾個方面：

（一）在項目立項方面。項目承擔單位需要根據(jù)自身實際，分類確定申報哪種后補助形式的項目。因為不同補助形式下，對于項目的立項要求、實施與過程管理、經(jīng)費補助與撥付等方面的規(guī)定不同。對于事前立項事后補助項目，由項目承擔單位根據(jù)國防科工局發(fā)布的國防科技工業(yè)科研項目指南及年度支持的重點項目規(guī)劃，結(jié)合事前立項事后補助方式的支持的領(lǐng)域、方向和項目，自主申請項目，并提出擬達到的目標任務(wù)和考核指標，按規(guī)定提交項目建議書，申請立項。國防科工局委托中介機構(gòu)對項目建議書進行評估論證，并根據(jù)評估論證結(jié)果采取公開、擇優(yōu)方式確定項目承擔單位。對于獎勵性后補助項目，則需要承擔單位根據(jù)軍工科研生產(chǎn)需求及自身發(fā)展需要先行投入資金組織開展研發(fā)活動，項目成果目標須滿足三個條件：一是對解決國防軍工技術(shù)急需問題發(fā)揮關(guān)鍵作用，或在國際軍貿(mào)市場或民用市場為國家創(chuàng)造較大利益；二是屬于申請單位的原創(chuàng)成果，研發(fā)記錄完備；三是未得到財政專項資金資助。獎勵性后補助體現(xiàn)了對單位原創(chuàng)技術(shù)成果進行補助,能夠引導(dǎo)和鼓勵各類創(chuàng)新主體自主開展科技創(chuàng)新活動。

所以科研單位應(yīng)結(jié)合自身需要提出申請，既要符合國家戰(zhàn)略發(fā)展目標，也要充分考慮科研項目的實施能力，特別是資金墊支能力，同時也要關(guān)注財務(wù)與會計核算的事先約定。有關(guān)項目實施中的合作單位、技術(shù)實現(xiàn)目標，經(jīng)費預(yù)算分解安排和實施進度安排、成果提交等都必須在立項形成階段充分論證確認，體現(xiàn)了項目承擔單位項目管理工作前置的要求。獎勵性后補助項目則更加充分體現(xiàn)了單位承擔科研技術(shù)創(chuàng)新的主動性。將單位需求與國家目標相結(jié)合，充分發(fā)揮單位在科研項目決策等方面的主體作用，有助于建立科學(xué)、合理的項目形成機制和儲備機制。

（二）在項目實施方面。由于立項批復(fù)的建議書已經(jīng)對項目實施的任務(wù)目標、經(jīng)費安排和工作進度等給出了明確要求，從某種程度上而言，保持了立項與驗收標準的一致性。項目承擔單位一般無需過多調(diào)整。特別是經(jīng)費使用方面必須嚴格按照建議書概算進行合理控制，并按批復(fù)的科目預(yù)算開支，確保偏差控制在合理范圍內(nèi)。后補助對于項目單位合理使用資金提出了更高的要求，畢竟事先墊資事后補助對單位存在資金壓力和損失風(fēng)險，需要重視需求和衡量投入。

（三）在項目資金管理方面。項目承擔單位是用自有資金投入開展研究工作，承擔項目目標能否完成的風(fēng)險，后補助方式下在項目完成任務(wù)目標通過技術(shù)驗收后，結(jié)合項目實際發(fā)生的支出，按照原備案的項目預(yù)算給予后補助資助。同時，后補助項目不再組織資金過程管理和財務(wù)驗收，有利于鼓勵科研單位在實際投入和立項時厲行節(jié)約，引導(dǎo)單位以更少的投入獲得更優(yōu)的成果。有關(guān)后補助資金由單位自行統(tǒng)籌安排，與前資助方式下“專項核算”“專款專用”的要求相比，更有利于激發(fā)承擔單位創(chuàng)新的自主性和積極性。

（四）在項目驗收方面。在項目驗收環(huán)節(jié)，更加突出“面向結(jié)果”導(dǎo)向，強調(diào)項目在達到規(guī)定的標準并通過驗收后才能獲得后補助資金。項目成果主要面向工程化、產(chǎn)業(yè)化，《辦法》突出強調(diào)了對相關(guān)技術(shù)指標、性能的定量化考核，并引入用戶評價、第三方檢測、社會公示等方法，力求用客觀數(shù)據(jù)驗證結(jié)果，更加注重實效檢驗，以保證驗收結(jié)論的權(quán)威性和說服力。

三、關(guān)于《辦法》實際應(yīng)用的幾點建議

國防科技工業(yè)科研項目后補助辦法較前資助的確存在很多優(yōu)點，也體現(xiàn)了財政資金采購政策的市場化。但以下幾點值得探討：

（一）墊付資金來源及資金成本。項目資金的后補助對于部分單位立項的積極性和保證項目順利實施可能造成影響。許多單位經(jīng)費相當匱乏，正常經(jīng)營資金壓力比較大，甚至負債經(jīng)營。這在某種程度上影響了單位立項的積極性；也存在已立項的項目因資金問題而中途終止的可能性。后補助機制增加了國家財政資金的安全性，但對于激發(fā)研究人員創(chuàng)新潛能和積極性方面并沒有明顯的體現(xiàn)，僅從資金角度將政府采購期貨轉(zhuǎn)變?yōu)椴少彫F(xiàn)貨，市場性很明顯。因此建議配套給予墊付項目相應(yīng)的資金來源政策支持，或者合理考慮單位前期墊付項目資金成本的后補助。

（二）項目成果及應(yīng)用價值體現(xiàn)。國防科技工業(yè)科研項目后補助政策對于項目研究成果實現(xiàn)和應(yīng)用目標實現(xiàn)提出了更高更明確的要求，強調(diào)技術(shù)轉(zhuǎn)化、市場應(yīng)用和利益創(chuàng)造。但實際工作中有關(guān)國防科技工業(yè)科研項目特別是技術(shù)基礎(chǔ)類科研項目，其成果應(yīng)用、技術(shù)效果和價值效益顯現(xiàn)周期長，短期內(nèi)在認定上存在一定難度，這也從某種程度上影響了單位補助資金的獲得的及時性。因此建議針對不同類型的科研項目給出不同的成果驗收標準和具體要求，便于指導(dǎo)實際工作開展。

（三）配套相關(guān)的經(jīng)費管理制度。與國防科技工業(yè)科研項目后補助政策配套的經(jīng)費管理制度尚未出臺，實際操作中缺乏政策依據(jù)。對于事前立項事后補助項目，由承擔單位自行編制項目預(yù)算，國防科工局委托第三方機構(gòu)評估評審，但項目預(yù)算允許列報的支出范圍、支出標準，以及人工費、管理費等間接費如何列報均未明確。其次，項目通過驗收后如何確定經(jīng)費補助額度，需要結(jié)合預(yù)算批復(fù)、項目實際支出、驗收等級等因素綜合考慮，分檔確定?！掇k法》中規(guī)定后補助資金按照國庫集中支付管理有關(guān)規(guī)定撥付給項目承擔單位，由項目承擔單位統(tǒng)籌安排使用，淡化了會計核算上的專項核算、?？顚Ｓ迷瓌t，但對于事前立項事后補助和獎勵性后補助兩種方式下應(yīng)該區(qū)別要求。

（四）實施過程中檢查與監(jiān)督。目前相關(guān)國防科技工業(yè)科研項目后補助辦法實施的具體細則還不明確，特別是對后補助項目申報、項目驗收的監(jiān)督檢查應(yīng)該明確細化具體操作辦法，以便于指導(dǎo)科研項目單位開展實際工作。