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    PPP模式在我國(guó)應(yīng)用存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

    2018-11-25 16:11:16中國(guó)石油集團(tuán)石油管工程技術(shù)研究院陜西西安710077
    商業(yè)會(huì)計(jì) 2018年9期
    關(guān)鍵詞:基礎(chǔ)設(shè)施資本政府

    □(中國(guó)石油集團(tuán)石油管工程技術(shù)研究院 陜西西安710077)

    一、PPP模式廣泛應(yīng)用的原因

    PPP模式起源于英國(guó),是指政府和私人組織共同合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,或提供某種公共物品和服務(wù),以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ),雙方通過(guò)合同契約約定權(quán)利和義務(wù),形成一種合作伙伴關(guān)系并達(dá)到互利共贏。20世紀(jì)80年代,英國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷衰退,公共支出增加,政府面臨巨大的債務(wù)壓力。英國(guó)政府為解決經(jīng)濟(jì)衰退和公共支出的雙重壓力,利用私人資金來(lái)提供公務(wù)服務(wù)以彌補(bǔ)政府公共支出的不足。經(jīng)濟(jì)衰退、政府債務(wù)的積壓、公共支出不斷增加等是 PPP式在英國(guó)首先興起和推廣的根本原因。

    PPP模式在我國(guó)的推廣是在國(guó)家政策支持下進(jìn)行的,國(guó)家通過(guò)制定各種支持性的政策文件,積極推動(dòng)PPP模式在全國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的運(yùn)用。PPP模式的推廣和運(yùn)用是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要,2016年底,地方政府負(fù)債達(dá)到17.2萬(wàn)億元,PPP模式的應(yīng)用能有效緩解政府債務(wù)壓力,降低地方融資平臺(tái)的融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式的應(yīng)用是國(guó)家財(cái)政制度創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在需求,注重市場(chǎng)機(jī)制,引入社會(huì)資本,緩解了年度財(cái)政支出壓力,符合資源優(yōu)化配置、促進(jìn)社會(huì)公平的現(xiàn)代財(cái)政制度要求。目前,我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)增速放緩、結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)的階段,有些地方政府財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重,政府財(cái)政資金壓力大,公共部門(mén)財(cái)政困難,經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要保持適度公共投資規(guī)模與地方政府短期償債壓力過(guò)大之間的矛盾凸顯。因此中央政府推動(dòng)PPP模式得到地方政府廣泛響應(yīng),這是PPP模式在我國(guó)能夠廣泛應(yīng)用的根本原因。

    二、PPP模式應(yīng)用存在的問(wèn)題

    推進(jìn)PPP模式在我國(guó)的廣泛應(yīng)用需要具備一定的內(nèi)外部條件,規(guī)范的政府支持和監(jiān)管、完善的法律法規(guī)體系、健全的信用體系和財(cái)務(wù)制度、專(zhuān)業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人才的支持等。我們應(yīng)當(dāng)從政府部門(mén)和社會(huì)資本兩個(gè)方面分析我國(guó)推進(jìn)PPP模式存在的問(wèn)題。

    (一)政府部門(mén)方面。

    1.缺少完善的PPP模式法律體系。目前我國(guó)PPP模式的運(yùn)作缺乏國(guó)家法律法規(guī)層面的支持,PPP法律的制定仍在進(jìn)行中。PPP模式主要應(yīng)用在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)由政府介入,以滿(mǎn)足公眾和社會(huì)發(fā)展的需要。需要國(guó)家出臺(tái)規(guī)范全面的法律政策,明確規(guī)定政府和私人部門(mén)的權(quán)益和義務(wù),以確保合作雙方的利益。同時(shí)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要清晰、完善的法律和法規(guī)制度予以保證,需要在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各個(gè)階段對(duì)政府部門(mén)和企業(yè)各自需承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定,保護(hù)合作雙方的利益。

    2.契約精神薄弱。PPP項(xiàng)目的全過(guò)程是通過(guò)合約對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行約束,因此PPP項(xiàng)目的順利完成需要在整個(gè)建設(shè)周期注重契約精神。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中,地方政府面臨地方債務(wù)壓力較大、信用環(huán)境差等問(wèn)題,招商引資時(shí)積極承諾,完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)后有時(shí)卻不能按照合同約定執(zhí)行,損害了社會(huì)資本的合法權(quán)益,影響了PPP模式的推廣和運(yùn)用。

    3.公共利益受損。目前,我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善,在公私合作過(guò)程中政府部門(mén)更關(guān)注自身的財(cái)政壓力與投資方向,而輕視自身所需承擔(dān)的責(zé)任,導(dǎo)致政府部門(mén)在某些領(lǐng)域的責(zé)任缺失,造成政府角色的缺位和錯(cuò)位,侵蝕公共利益。另外,政府與社會(huì)資本合作過(guò)程中也可能造成國(guó)有資產(chǎn)損失,包括政府財(cái)政直接損失和國(guó)有企業(yè)虧損。

    4.PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)格形成機(jī)制不合理。PPP模式在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中,價(jià)格形成機(jī)制存在問(wèn)題。由于公用事業(yè)及其基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性及自然壟斷等特點(diǎn),只靠市場(chǎng)無(wú)法形成合理的價(jià)格,必須由市場(chǎng)和政府共同決定。傳統(tǒng)的定價(jià)方法成本定價(jià)法和投資回報(bào)率法存在很大的局限,成本利潤(rùn)率和投資回報(bào)率的標(biāo)準(zhǔn)難以確定、信息不對(duì)稱(chēng)。

    (二)社會(huì)資本方面。

    1.法律法規(guī)不完善。我國(guó)目前PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀是社會(huì)資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施投資缺乏完善的法律保障。由于我國(guó)沒(méi)有完善的關(guān)于PPP模式的具體法律條文,使得目前存在股權(quán)轉(zhuǎn)讓與特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例的矛盾。投資收益率沒(méi)有明確法律規(guī)定或指導(dǎo)意見(jiàn),造成投資商面臨投資法律風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)法律與政策法規(guī)之間的一致性問(wèn)題、中央政府政策法規(guī)與地方政府政策法規(guī)的一致性問(wèn)題在一定程度上制約了社會(huì)資本參與PPP模式。

    2.政府違約風(fēng)險(xiǎn)存在。城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資資金量大、投資利潤(rùn)較低、投資回報(bào)渠道比較單一、投資回報(bào)周期長(zhǎng),企業(yè)的大部分或全部投資回報(bào)資金來(lái)源于政府財(cái)政支付,一旦政府出現(xiàn)支付違約,企業(yè)便無(wú)法持續(xù)經(jīng)營(yíng),陷入困境,很可能出現(xiàn)資金鏈斷裂的嚴(yán)重危機(jī)。雖然PPP模式作為市場(chǎng)化的運(yùn)作模式引進(jìn)社會(huì)資本,但是政府在其中的作用仍然很明顯,在社會(huì)資本看來(lái)與政府部門(mén)的合作,社會(huì)資本仍處于弱勢(shì)地位,難以保障其自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。甚至有的地方政府主要強(qiáng)調(diào)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任和義務(wù),而忽略企業(yè)盈利的重要性,違背了社會(huì)發(fā)展的市場(chǎng)規(guī)律,使社會(huì)資本難以遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律做出決策。

    3.市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙。由于長(zhǎng)期以來(lái)的政府因素影響,城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)壁壘尚未打破,城市基礎(chǔ)設(shè)施等還是以財(cái)政投資為主,社會(huì)資本準(zhǔn)入制度嚴(yán)格,行業(yè)進(jìn)入阻力大。特別是軌道交通領(lǐng)域,社會(huì)資本相對(duì)規(guī)模小、融資能力差,缺乏相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)營(yíng)實(shí)力,缺乏競(jìng)爭(zhēng)力,短期內(nèi)難以進(jìn)入。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面引入PPP模式,對(duì)社會(huì)資本開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域,但能夠獲得進(jìn)入資格的企業(yè)都是在政府部門(mén)有良好的合作經(jīng)驗(yàn)的企業(yè),基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙還是無(wú)形的存在。

    4.審批程序復(fù)雜。PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)審批程序非常復(fù)雜,審批程序需要的時(shí)間較長(zhǎng)。由于不同部門(mén)對(duì)項(xiàng)目審批的要求不同,社會(huì)資本要獲得PPP項(xiàng)目的審批將耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力,降低項(xiàng)目的運(yùn)行效率,不能實(shí)現(xiàn)理想化的高效運(yùn)作。

    5.風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則缺乏。每一個(gè)PPP項(xiàng)目都存在一系列系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)及臨時(shí)性風(fēng)險(xiǎn),而我國(guó)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)更加復(fù)雜和不確定。如政策法規(guī)及法律的頻繁調(diào)整和變動(dòng),經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等因素使得企業(yè)預(yù)測(cè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)更加困難。我國(guó)PPP項(xiàng)目在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與管理方面,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)缺乏事前充分的認(rèn)識(shí)、論證以及風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)的缺乏和合同中的責(zé)任不清,很容易使 PPP項(xiàng)目陷入困境。

    三、科學(xué)應(yīng)用PPP模式的對(duì)策

    (一)建立契約制度并強(qiáng)化契約精神。通過(guò)建立完善的契約制度,對(duì)地方政府在PPP項(xiàng)目中的職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定,規(guī)定政府部門(mén)違約行為的判定依據(jù),并制定不同程度的違約懲罰,懲罰措施直接影響到相關(guān)部門(mén)及負(fù)責(zé)人。將相關(guān)部門(mén)的違約情況納入年度考核,同時(shí)定期對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)展情況向社會(huì)公眾報(bào)告,由社會(huì)公眾對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

    (二)建立完善的PPP投融資管理法律法規(guī)。PPP模式的有效運(yùn)作需要一套完善的法律條文和政策作為依據(jù)來(lái)確保項(xiàng)目參與各方的談判有章可循,政府建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)能促使PPP項(xiàng)目更好的執(zhí)行。PPP投融資管理法律應(yīng)在保障政府權(quán)力的同時(shí)增加投資方資金投入的信心,并降低PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和成本。因此,PPP項(xiàng)目相關(guān)法律法規(guī)的頒布非常必要。PPP項(xiàng)目法規(guī)基本框架應(yīng)包括:PPP模式的適用范圍、設(shè)立程序、招投標(biāo)和評(píng)標(biāo)程序、特許權(quán)協(xié)議、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督與管理以及爭(zhēng)議解決方式和適用法律等。

    (三)制定標(biāo)準(zhǔn)化的PPP項(xiàng)目審批程序。PPP模式中,政府應(yīng)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革,對(duì)管理制度進(jìn)行創(chuàng)新,通過(guò)制定有效的政策和措施,促進(jìn)社會(huì)資本參加我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的投資,并形成利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的政府和私人資本的合作模式。同時(shí),應(yīng)簡(jiǎn)化PPP項(xiàng)目的審批程序,吸引社會(huì)資本參與。中央政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立公私合作制項(xiàng)目的審批程序和操作程序,地方政府PPP項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)參照這一程序,這些標(biāo)準(zhǔn)程序應(yīng)通過(guò)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)狀況、投資效益指標(biāo)等來(lái)評(píng)估其合理性和可行性。

    (四)提高對(duì)社會(huì)資本的政策支持。在目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,需要政府提高對(duì)社會(huì)資本的政策支持。首先,在融資方面給予社會(huì)資本政策支持,使私營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)具有一樣的平等地位;對(duì)于參與PPP項(xiàng)目的企業(yè),地方政府可以給予貼息等補(bǔ)償措施,提高社會(huì)資本的融資能力;鼓勵(lì)銀行對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行貸款開(kāi)放,銀行建立和完善為社會(huì)資本服務(wù)的金融組織體系及提供社會(huì)資本的融資協(xié)調(diào)服務(wù)等。其次,地方政府在同等條件下優(yōu)先選擇社會(huì)資本,應(yīng)有意識(shí)地引入社會(huì)資本,選擇綜合實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)。再者,政府在土地、稅收方面給予社會(huì)資本優(yōu)惠政策。只有加大對(duì)社會(huì)資本的政策支持,才能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。最后,地方政府設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金用于支持和鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目的開(kāi)展,運(yùn)用財(cái)政資金的引導(dǎo)作用,通過(guò)財(cái)政資金支持撬動(dòng)大規(guī)模的社會(huì)資本,吸引社會(huì)資本積極參加PPP項(xiàng)目。

    (五)加強(qiáng)識(shí)別PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)和制定風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國(guó)內(nèi)外BOT等項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合PPP模式的特征,對(duì)PPP模式運(yùn)行過(guò)程中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行總結(jié),制定PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)照表,為政府和社會(huì)資本在進(jìn)行PPP項(xiàng)目時(shí)提供參考。根據(jù)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力分配風(fēng)險(xiǎn),政府對(duì)于政策變化的把握和掌控能力強(qiáng),應(yīng)承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn);社會(huì)資本具有較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)管理能力,應(yīng)承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn);而對(duì)于不可抗力的風(fēng)險(xiǎn),則應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的實(shí)際情況由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)。政府與社會(huì)資本合作組建項(xiàng)目公司,政府作為公司的股東,項(xiàng)目的實(shí)施狀況直接影響到政府的利益,在遇到困難時(shí)應(yīng)主動(dòng)幫助企業(yè)協(xié)調(diào)解決,為社會(huì)資本分擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。

    (六)形成科學(xué)的價(jià)格形成和財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。價(jià)格制定既要盡可能減少政府的財(cái)政支出,又要保證社會(huì)資本的收益,經(jīng)過(guò)政府和社會(huì)資本雙方的博弈最終確定恰當(dāng)?shù)膬r(jià)格。因此在制定價(jià)格時(shí),地方政府應(yīng)通過(guò)建立定期審價(jià)制度等方式,加強(qiáng)成本監(jiān)控,健全公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制。既形成社會(huì)資本長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期,又維護(hù)公共利益。對(duì)社會(huì)效益較好,但經(jīng)濟(jì)效益較差、難以維持成本支出的項(xiàng)目,在綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用、財(cái)政中長(zhǎng)期承受能力等因素的基礎(chǔ)上,合理提供財(cái)政補(bǔ)貼,并探索建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制,以保證財(cái)政支出的穩(wěn)定。

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