PPP模式在我國(guó)應(yīng)用存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

□（中國(guó)石油集團(tuán)石油管工程技術(shù)研究院 陜西西安710077）

一、PPP模式廣泛應(yīng)用的原因

PPP模式起源于英國(guó)，是指政府和私人組織共同合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，雙方通過(guò)合同契約約定權(quán)利和義務(wù)，形成一種合作伙伴關(guān)系并達(dá)到互利共贏。20世紀(jì)80年代，英國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷衰退，公共支出增加，政府面臨巨大的債務(wù)壓力。英國(guó)政府為解決經(jīng)濟(jì)衰退和公共支出的雙重壓力，利用私人資金來(lái)提供公務(wù)服務(wù)以彌補(bǔ)政府公共支出的不足。經(jīng)濟(jì)衰退、政府債務(wù)的積壓、公共支出不斷增加等是 PPP式在英國(guó)首先興起和推廣的根本原因。

PPP模式在我國(guó)的推廣是在國(guó)家政策支持下進(jìn)行的，國(guó)家通過(guò)制定各種支持性的政策文件，積極推動(dòng)PPP模式在全國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的運(yùn)用。PPP模式的推廣和運(yùn)用是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，2016年底，地方政府負(fù)債達(dá)到17.2萬(wàn)億元，PPP模式的應(yīng)用能有效緩解政府債務(wù)壓力，降低地方融資平臺(tái)的融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式的應(yīng)用是國(guó)家財(cái)政制度創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在需求，注重市場(chǎng)機(jī)制，引入社會(huì)資本，緩解了年度財(cái)政支出壓力，符合資源優(yōu)化配置、促進(jìn)社會(huì)公平的現(xiàn)代財(cái)政制度要求。目前，我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)增速放緩、結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)的階段，有些地方政府財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，政府財(cái)政資金壓力大，公共部門(mén)財(cái)政困難，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要保持適度公共投資規(guī)模與地方政府短期償債壓力過(guò)大之間的矛盾凸顯。因此中央政府推動(dòng)PPP模式得到地方政府廣泛響應(yīng)，這是PPP模式在我國(guó)能夠廣泛應(yīng)用的根本原因。

二、PPP模式應(yīng)用存在的問(wèn)題

推進(jìn)PPP模式在我國(guó)的廣泛應(yīng)用需要具備一定的內(nèi)外部條件，規(guī)范的政府支持和監(jiān)管、完善的法律法規(guī)體系、健全的信用體系和財(cái)務(wù)制度、專(zhuān)業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人才的支持等。我們應(yīng)當(dāng)從政府部門(mén)和社會(huì)資本兩個(gè)方面分析我國(guó)推進(jìn)PPP模式存在的問(wèn)題。

（一）政府部門(mén)方面。

1.缺少完善的PPP模式法律體系。目前我國(guó)PPP模式的運(yùn)作缺乏國(guó)家法律法規(guī)層面的支持，PPP法律的制定仍在進(jìn)行中。PPP模式主要應(yīng)用在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)由政府介入，以滿(mǎn)足公眾和社會(huì)發(fā)展的需要。需要國(guó)家出臺(tái)規(guī)范全面的法律政策，明確規(guī)定政府和私人部門(mén)的權(quán)益和義務(wù)，以確保合作雙方的利益。同時(shí)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要清晰、完善的法律和法規(guī)制度予以保證，需要在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各個(gè)階段對(duì)政府部門(mén)和企業(yè)各自需承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)合作雙方的利益。

2.契約精神薄弱。PPP項(xiàng)目的全過(guò)程是通過(guò)合約對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行約束，因此PPP項(xiàng)目的順利完成需要在整個(gè)建設(shè)周期注重契約精神。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，地方政府面臨地方債務(wù)壓力較大、信用環(huán)境差等問(wèn)題,招商引資時(shí)積極承諾，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)后有時(shí)卻不能按照合同約定執(zhí)行，損害了社會(huì)資本的合法權(quán)益，影響了PPP模式的推廣和運(yùn)用。

3.公共利益受損。目前，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善，在公私合作過(guò)程中政府部門(mén)更關(guān)注自身的財(cái)政壓力與投資方向，而輕視自身所需承擔(dān)的責(zé)任，導(dǎo)致政府部門(mén)在某些領(lǐng)域的責(zé)任缺失，造成政府角色的缺位和錯(cuò)位，侵蝕公共利益。另外，政府與社會(huì)資本合作過(guò)程中也可能造成國(guó)有資產(chǎn)損失，包括政府財(cái)政直接損失和國(guó)有企業(yè)虧損。

4.PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)格形成機(jī)制不合理。PPP模式在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，價(jià)格形成機(jī)制存在問(wèn)題。由于公用事業(yè)及其基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性及自然壟斷等特點(diǎn)，只靠市場(chǎng)無(wú)法形成合理的價(jià)格，必須由市場(chǎng)和政府共同決定。傳統(tǒng)的定價(jià)方法成本定價(jià)法和投資回報(bào)率法存在很大的局限，成本利潤(rùn)率和投資回報(bào)率的標(biāo)準(zhǔn)難以確定、信息不對(duì)稱(chēng)。

（二）社會(huì)資本方面。

1.法律法規(guī)不完善。我國(guó)目前PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀是社會(huì)資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施投資缺乏完善的法律保障。由于我國(guó)沒(méi)有完善的關(guān)于PPP模式的具體法律條文，使得目前存在股權(quán)轉(zhuǎn)讓與特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例的矛盾。投資收益率沒(méi)有明確法律規(guī)定或指導(dǎo)意見(jiàn)，造成投資商面臨投資法律風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)法律與政策法規(guī)之間的一致性問(wèn)題、中央政府政策法規(guī)與地方政府政策法規(guī)的一致性問(wèn)題在一定程度上制約了社會(huì)資本參與PPP模式。

2.政府違約風(fēng)險(xiǎn)存在。城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資資金量大、投資利潤(rùn)較低、投資回報(bào)渠道比較單一、投資回報(bào)周期長(zhǎng)，企業(yè)的大部分或全部投資回報(bào)資金來(lái)源于政府財(cái)政支付，一旦政府出現(xiàn)支付違約，企業(yè)便無(wú)法持續(xù)經(jīng)營(yíng)，陷入困境，很可能出現(xiàn)資金鏈斷裂的嚴(yán)重危機(jī)。雖然PPP模式作為市場(chǎng)化的運(yùn)作模式引進(jìn)社會(huì)資本，但是政府在其中的作用仍然很明顯，在社會(huì)資本看來(lái)與政府部門(mén)的合作，社會(huì)資本仍處于弱勢(shì)地位，難以保障其自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。甚至有的地方政府主要強(qiáng)調(diào)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)，而忽略企業(yè)盈利的重要性，違背了社會(huì)發(fā)展的市場(chǎng)規(guī)律，使社會(huì)資本難以遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律做出決策。

3.市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙。由于長(zhǎng)期以來(lái)的政府因素影響，城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)壁壘尚未打破，城市基礎(chǔ)設(shè)施等還是以財(cái)政投資為主，社會(huì)資本準(zhǔn)入制度嚴(yán)格，行業(yè)進(jìn)入阻力大。特別是軌道交通領(lǐng)域，社會(huì)資本相對(duì)規(guī)模小、融資能力差，缺乏相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)營(yíng)實(shí)力，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，短期內(nèi)難以進(jìn)入。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面引入PPP模式，對(duì)社會(huì)資本開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，但能夠獲得進(jìn)入資格的企業(yè)都是在政府部門(mén)有良好的合作經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙還是無(wú)形的存在。

4.審批程序復(fù)雜。PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)審批程序非常復(fù)雜，審批程序需要的時(shí)間較長(zhǎng)。由于不同部門(mén)對(duì)項(xiàng)目審批的要求不同，社會(huì)資本要獲得PPP項(xiàng)目的審批將耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，降低項(xiàng)目的運(yùn)行效率，不能實(shí)現(xiàn)理想化的高效運(yùn)作。

5.風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則缺乏。每一個(gè)PPP項(xiàng)目都存在一系列系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)及臨時(shí)性風(fēng)險(xiǎn)，而我國(guó)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)更加復(fù)雜和不確定。如政策法規(guī)及法律的頻繁調(diào)整和變動(dòng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等因素使得企業(yè)預(yù)測(cè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)更加困難。我國(guó)PPP項(xiàng)目在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與管理方面，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)缺乏事前充分的認(rèn)識(shí)、論證以及風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)的缺乏和合同中的責(zé)任不清，很容易使 PPP項(xiàng)目陷入困境。

三、科學(xué)應(yīng)用PPP模式的對(duì)策

（一）建立契約制度并強(qiáng)化契約精神。通過(guò)建立完善的契約制度，對(duì)地方政府在PPP項(xiàng)目中的職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，規(guī)定政府部門(mén)違約行為的判定依據(jù)，并制定不同程度的違約懲罰，懲罰措施直接影響到相關(guān)部門(mén)及負(fù)責(zé)人。將相關(guān)部門(mén)的違約情況納入年度考核，同時(shí)定期對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)展情況向社會(huì)公眾報(bào)告，由社會(huì)公眾對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

（二）建立完善的PPP投融資管理法律法規(guī)。PPP模式的有效運(yùn)作需要一套完善的法律條文和政策作為依據(jù)來(lái)確保項(xiàng)目參與各方的談判有章可循，政府建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)能促使PPP項(xiàng)目更好的執(zhí)行。PPP投融資管理法律應(yīng)在保障政府權(quán)力的同時(shí)增加投資方資金投入的信心，并降低PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和成本。因此，PPP項(xiàng)目相關(guān)法律法規(guī)的頒布非常必要。PPP項(xiàng)目法規(guī)基本框架應(yīng)包括：PPP模式的適用范圍、設(shè)立程序、招投標(biāo)和評(píng)標(biāo)程序、特許權(quán)協(xié)議、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督與管理以及爭(zhēng)議解決方式和適用法律等。

（三）制定標(biāo)準(zhǔn)化的PPP項(xiàng)目審批程序。PPP模式中，政府應(yīng)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革，對(duì)管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，通過(guò)制定有效的政策和措施，促進(jìn)社會(huì)資本參加我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，并形成利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的政府和私人資本的合作模式。同時(shí)，應(yīng)簡(jiǎn)化PPP項(xiàng)目的審批程序，吸引社會(huì)資本參與。中央政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立公私合作制項(xiàng)目的審批程序和操作程序，地方政府PPP項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)參照這一程序，這些標(biāo)準(zhǔn)程序應(yīng)通過(guò)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)狀況、投資效益指標(biāo)等來(lái)評(píng)估其合理性和可行性。

（四）提高對(duì)社會(huì)資本的政策支持。在目前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，需要政府提高對(duì)社會(huì)資本的政策支持。首先，在融資方面給予社會(huì)資本政策支持，使私營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)具有一樣的平等地位；對(duì)于參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)，地方政府可以給予貼息等補(bǔ)償措施，提高社會(huì)資本的融資能力；鼓勵(lì)銀行對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行貸款開(kāi)放，銀行建立和完善為社會(huì)資本服務(wù)的金融組織體系及提供社會(huì)資本的融資協(xié)調(diào)服務(wù)等。其次，地方政府在同等條件下優(yōu)先選擇社會(huì)資本，應(yīng)有意識(shí)地引入社會(huì)資本，選擇綜合實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)。再者，政府在土地、稅收方面給予社會(huì)資本優(yōu)惠政策。只有加大對(duì)社會(huì)資本的政策支持，才能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。最后，地方政府設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金用于支持和鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目的開(kāi)展，運(yùn)用財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，通過(guò)財(cái)政資金支持撬動(dòng)大規(guī)模的社會(huì)資本，吸引社會(huì)資本積極參加PPP項(xiàng)目。

（五）加強(qiáng)識(shí)別PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)和制定風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國(guó)內(nèi)外BOT等項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合PPP模式的特征，對(duì)PPP模式運(yùn)行過(guò)程中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行總結(jié)，制定PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)照表，為政府和社會(huì)資本在進(jìn)行PPP項(xiàng)目時(shí)提供參考。根據(jù)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力分配風(fēng)險(xiǎn)，政府對(duì)于政策變化的把握和掌控能力強(qiáng)，應(yīng)承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)資本具有較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)管理能力，應(yīng)承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；而對(duì)于不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的實(shí)際情況由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)。政府與社會(huì)資本合作組建項(xiàng)目公司，政府作為公司的股東，項(xiàng)目的實(shí)施狀況直接影響到政府的利益，在遇到困難時(shí)應(yīng)主動(dòng)幫助企業(yè)協(xié)調(diào)解決，為社會(huì)資本分擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（六）形成科學(xué)的價(jià)格形成和財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。價(jià)格制定既要盡可能減少政府的財(cái)政支出，又要保證社會(huì)資本的收益，經(jīng)過(guò)政府和社會(huì)資本雙方的博弈最終確定恰當(dāng)?shù)膬r(jià)格。因此在制定價(jià)格時(shí)，地方政府應(yīng)通過(guò)建立定期審價(jià)制度等方式，加強(qiáng)成本監(jiān)控，健全公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制。既形成社會(huì)資本長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期，又維護(hù)公共利益。對(duì)社會(huì)效益較好，但經(jīng)濟(jì)效益較差、難以維持成本支出的項(xiàng)目，在綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用、財(cái)政中長(zhǎng)期承受能力等因素的基礎(chǔ)上，合理提供財(cái)政補(bǔ)貼，并探索建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，以保證財(cái)政支出的穩(wěn)定。