應(yīng)盡快完善問責(zé)立法

文/楊洪波

2016年6月27日，湖南洞口縣高沙鎮(zhèn)廉租房工程項目工地現(xiàn)場負(fù)責(zé)人黃啟茂找曾傳柏（無《特種設(shè)備維修證》）維修物料提升機，外來人員袁通淼也隨二人來到物料提升機旁。維修時袁站在升降機1號吊籃正下方，黃與曾并排站在1號和2號吊籃之間，當(dāng)黃指揮曾拆卸電機時，物料提升機吊籃急速下墜，袁通淼被當(dāng)場砸死，黃啟茂腳部被砸傷。事后，施工單位賠償了死者袁通淼家屬經(jīng)濟(jì)損失42.3萬元，賠償傷者黃啟茂1萬元。事故調(diào)查組認(rèn)定這是一起生產(chǎn)安全責(zé)任事故，孫傳峰、彭小濤等作為洞口縣建筑工程安全監(jiān)督站工作人員，執(zhí)法不嚴(yán)，對本次事故負(fù)有重要監(jiān)管責(zé)任，事故調(diào)查組建議縣建設(shè)局給予上述人員行政警告處分。

事發(fā)工程項目自開工以來，孫傳峰、彭小濤等人共計5次到施工現(xiàn)場進(jìn)行監(jiān)督檢查，并下發(fā)《洞口縣建筑工程安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查整改通知書》《工程項目質(zhì)量安全責(zé)任人不在現(xiàn)場履行職責(zé)告誡書》。5次整改通知書中均涉及工地?zé)o封閉圍檔、無警示標(biāo)志等安全隱患問題，其中4次涉及物料提升機未檢測、未辦理使用登記等安全隱患。事故調(diào)查報告認(rèn)定，孫傳峰、彭小濤等安監(jiān)人員在監(jiān)管過程中放任隱患存在，對于多次發(fā)現(xiàn)的同樣安全隱患和問題未及時督促整改到位，對企業(yè)未落實整改措施聽之任之，執(zhí)法不嚴(yán)，對本次事故負(fù)有重要監(jiān)管責(zé)任。

兩名安監(jiān)人員感覺非常委屈，他們認(rèn)為已于2016年5月25日，對施工單位下發(fā)了《起重機械設(shè)備限制使用令》，并對物料提升機電源開關(guān)加貼封條。6月20日又下發(fā)《停工通知單》，要求施工單位停工整改管理機制不健全、管理人員不在崗履職、安全圍檔不到位、物料提升機無檢測報告、未辦理使用登記等問題。事故不是發(fā)生在施工期間，而在停工檢修時，讓他們承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任實在是強人所難。

安監(jiān)員被控玩忽職守罪

與事故調(diào)查組意見不同，洞口縣人民檢察院則認(rèn)為：孫傳峰、彭小濤身為安監(jiān)站工作人員，在負(fù)責(zé)對高沙鎮(zhèn)廉租房工程項目安全監(jiān)管過程中，不認(rèn)真履行職責(zé)，對發(fā)現(xiàn)的安全隱患只向施工單位發(fā)出書面整改通知書，未采取積極有效監(jiān)管措施，未對其發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重安全隱患提交洞口建設(shè)局執(zhí)法大隊立案查處，導(dǎo)致安全隱患在施工過程中長期存在，從而發(fā)生1人死亡的安全事故，其行為已構(gòu)成玩忽職守罪。檢察院的這一意見引發(fā)該縣安監(jiān)人員非議：“如安監(jiān)人員盡職盡責(zé)工作，停工整頓中出現(xiàn)意外事故被追責(zé)，甚至是犯罪，今后誰敢從事這項工作？”

“這是因死者、現(xiàn)場負(fù)責(zé)人、修理工共同疏忽大意引發(fā)的一起意外事故，與安監(jiān)人員無關(guān)”，彭小濤始終堅持這樣的觀點。彭認(rèn)為：黃、曾、袁3人一起進(jìn)入工地，黃、曾拆卸物料提升機的電機，而袁站在吊籃正下方危險地帶，現(xiàn)場負(fù)責(zé)人黃不制止，安監(jiān)人員再盡職履責(zé)也不可能避免這種事故發(fā)生。

“自吊籃從天而降到人倒在血泊中，只有短短幾秒時間，如說安監(jiān)人員玩忽職守成立，恐怕安監(jiān)人員今后要24 h對工地進(jìn)行不間斷地、人盯人式的監(jiān)管”，安監(jiān)站副站長孫傳峰有些憤憤不平。“且不說能否做到，縱使這樣做了，類似事故就能避免嗎？”

關(guān)于檢方提到安監(jiān)人員未將工地安全隱患問題提交執(zhí)法大隊立案查處的問題，孫傳峰認(rèn)為，即便移交執(zhí)法大隊查處，也不能避免這起事故發(fā)生。

事故發(fā)生后，除檢察院立案查處兩名安監(jiān)人員玩忽職守責(zé)任外，未看到作為安全生產(chǎn)主體的施工單位相關(guān)人員被追究刑事責(zé)任。檢察院對此回應(yīng)：瀆職罪歸他們管，施工單位相關(guān)人員犯罪歸公安機關(guān)管。

構(gòu)成玩忽職守罪的爭議焦點

圍繞洞口安監(jiān)是否構(gòu)成玩忽職守罪，存在如下爭議焦點：

第一，洞口安監(jiān)除向施工單位發(fā)出書面整改通知書外，是否未再采取其他積極有效監(jiān)管措施；第二，施工單位整改不到位與事故發(fā)生是否存在因果關(guān)系。

焦點一：洞口安監(jiān)除向施工單位先后下發(fā)5份整改通知書外，還于2016年5月25日對施工單位下發(fā)了《起重機械設(shè)備限制使用令》，6月20日下發(fā)《停工通知單》。對設(shè)備、設(shè)施限制使用以及責(zé)令停工整頓都屬于行政強制措施。行政強制措施，是行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民人身自由實施暫時性限制，或?qū)?、法人或其他組織的財物實施暫時性控制的行為。行政強制措施一旦行使不當(dāng)可能會損害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，為此，《行政強制法》對行政強制設(shè)定和實施行為進(jìn)行了規(guī)范和限制。公民、法人或其他組織對行政機關(guān)實施行政強制，還享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟；因行政機關(guān)違法實施行政強制受到損害，有權(quán)依法要求賠償。洞口安監(jiān)對拒絕整改的施工單位限制使用物料提升機、責(zé)令停工，已屬嚴(yán)厲監(jiān)管措施了。

至于，檢方指控洞口安監(jiān)應(yīng)就其發(fā)現(xiàn)的安全隱患提交洞口建設(shè)局執(zhí)法大隊立案查處的問題。洞口建設(shè)局將對施工工地日常巡查和行政處罰規(guī)定，分別由安監(jiān)站和執(zhí)法大隊兩套人馬執(zhí)行的做法值得商榷：一是對工地巡查包括在巡查過程中采取行政強制措施，與行政處罰一樣，都屬于行政執(zhí)法行為，將其交由沒有行政執(zhí)法證的安監(jiān)站工作人員完成，于法無據(jù)；二是從日常巡查、采取行政強制措施到行政處罰是一個完整的行政執(zhí)法過程，將其人為割裂為兩部分，制造了安監(jiān)站、執(zhí)法大隊工作銜接上的困難，不利于行政執(zhí)法的統(tǒng)一。自6月20日洞口安監(jiān)下發(fā)停工通知到6月27日工地發(fā)生事故，檢方認(rèn)為洞口安監(jiān)未及時將問題移交洞口建設(shè)局立案查處，但建設(shè)局并沒有關(guān)于案件移交時間、移交程序和條件方面的規(guī)章制度，檢方指控缺少了相關(guān)依據(jù)。

另外，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營單位未采取措施消除事故隱患的，責(zé)令立即消除或者限期消除；生產(chǎn)經(jīng)營單位拒不執(zhí)行的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處十萬元以上五十萬元以下的罰款，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處二萬元以上五萬元以下的罰款。洞口安監(jiān)如將問題移交執(zhí)法大隊立案查處，除罰款外，執(zhí)法大隊所能采取的行政處罰措施與安監(jiān)站并無兩樣。在安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法過程中，受利益驅(qū)使，面對“守法成本高于違法成本”，企業(yè)公然對抗行政執(zhí)法機關(guān)處罰決定的情況時有發(fā)生。如認(rèn)為“一罰則靈”，顯然低估了施工工地安全監(jiān)管工作的難度。

焦點二：施工單位存在物料提升機未經(jīng)檢測和備案，工地?zé)o封閉圍檔、未設(shè)置安全警示標(biāo)志等安全隱患問題，檢方認(rèn)為洞口安監(jiān)未督促施工單位安全隱患整改到位導(dǎo)致事故發(fā)生。

對于事故發(fā)生，工地現(xiàn)場負(fù)責(zé)人黃啟茂負(fù)有不可推卸責(zé)任，事故調(diào)查報告僅建議對其記嚴(yán)重不良行為記錄一次，責(zé)成雪峰公司解除對其聘用值得商榷。事實上，黃啟茂本來就不是雪峰公司員工，高沙廉租房工程項目是毛秋蓮借用雪峰公司名義投標(biāo)建設(shè)的，黃是毛秋蓮雇用的員工。

應(yīng)盡快完善問責(zé)立法

繞過施工單位事故責(zé)任人員，直接追究安監(jiān)人員瀆職犯罪的問題，在司法實踐中普遍存在。如此問責(zé)，導(dǎo)致安監(jiān)人員心態(tài)失衡，客觀造成安監(jiān)人員淪為企業(yè)“安全保姆”的尷尬境地。

根據(jù)監(jiān)管過失理論，首先追究施工單位相關(guān)責(zé)任人員在生產(chǎn)作業(yè)中違反安全管理規(guī)定導(dǎo)致的重大責(zé)任事故犯罪，然后才涉及追究安監(jiān)人員是否存在監(jiān)管過失、構(gòu)成玩忽職守犯罪的問題，理論研究與司法現(xiàn)實嚴(yán)重脫節(jié)。建議有關(guān)部門應(yīng)盡快完善立法：不追究事故單位相關(guān)責(zé)任人員刑事責(zé)任，就不能追究安監(jiān)人員瀆職犯罪，否則，落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任就成了一句空話。