淺析高鐵征地拆遷模式演變趨勢(shì)

摘 要 隨著“中國(guó)名片”高鐵的誕生，高鐵已經(jīng)成為人們中遠(yuǎn)距離出行的重要交通工具。梳理自我國(guó)第一條高鐵——武廣高鐵開(kāi)建以來(lái)征地拆遷模式的演變過(guò)程，辨析當(dāng)前盛行的“包干”模式的利弊，在此基礎(chǔ)上對(duì)征地拆遷特別是鐵路征地拆遷模式的發(fā)展趨勢(shì)做出理性判斷，可為未來(lái)的征地拆遷工作指明方向。

關(guān)鍵詞 征地拆遷；模式；高鐵；湖南省

中圖分類(lèi)號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Abstract： With the birth of Chinas calling card high-speed railway， it has become an important means of transportation for people to travel in distance. In this thesis， the evolution process of the land expropriation and demolition mode since the construction of the first high-speed railway in China-Wuhan-Guangzhou high-speed railway is analyzed， and the advantages and disadvantages of the current prevailing “l(fā)ump sum” mode are identified. On this basis， a rational judgment is made on the development trend of the land expropriation and demolition mode， especially the railway expropriation and demolition mode， which could indicate the direction for the future land expropriation and demolition work.

Keywords： land expropriation and demolition； model； high-speed rail； Hunan Province

0 前言

自2005年以來(lái)，我國(guó)高鐵建設(shè)高歌猛進(jìn)，鐵路征地拆遷亦如火如荼。鐵路征地拆遷有其特點(diǎn)：一是線路長(zhǎng)，途徑行政區(qū)域多，各區(qū)域征地拆遷政策不統(tǒng)一；二是征地拆遷面積大，被征地拆遷人口多，安置社保壓力大，容易引發(fā)群訪事件，影響社會(huì)穩(wěn)定；三是征地拆遷時(shí)間長(zhǎng)，少則二三年，多則四五年，政策變動(dòng)性大，不可預(yù)測(cè)事項(xiàng)多。因此，鐵路征地拆遷事關(guān)國(guó)民生計(jì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定，需要對(duì)鐵路征地拆遷工作進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)研究，與政策、法律相銜接，結(jié)合人民群眾日益增長(zhǎng)的生活需求，不斷改進(jìn)工作方式，才能切實(shí)促進(jìn)高鐵獲得迅速有效發(fā)展。

1高鐵征地拆遷模式回顧

回顧高鐵征地拆遷歷史，逐步梳理鐵路征地拆遷如何隨國(guó)家政策變化而變遷的過(guò)程。

1.1武廣模式

2005年6月武廣客運(yùn)專(zhuān)線首先在長(zhǎng)沙開(kāi)工建設(shè)，作為我國(guó)第一條高鐵，武廣客運(yùn)專(zhuān)線開(kāi)建不僅標(biāo)示著高鐵第一次進(jìn)入國(guó)人的視線，而且在鐵路征地拆遷方面也具有劃時(shí)代的意義。在武廣客運(yùn)專(zhuān)線之前，所有的鐵路包括株六復(fù)線、京廣線、石懷線、益婁線等，其建設(shè)、征地拆遷資金全部由鐵道部出資，地方只負(fù)責(zé)征地拆遷工作。武廣客運(yùn)專(zhuān)線建設(shè)時(shí)，鐵道部實(shí)行了投融資體制改革。改革的核心是改變征地拆遷資金的來(lái)源，即由鐵道部出資轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)卣鲑Y。當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的征地拆遷費(fèi)用，并將該項(xiàng)費(fèi)用作為地方資本金入股武廣客運(yùn)專(zhuān)線。因此，為籌集鐵路征拆資金，沿線各級(jí)政府分別籌辦融資平臺(tái)。湖南省籌建了湖南發(fā)展投資公司，負(fù)責(zé)武廣客運(yùn)專(zhuān)線湖南省征地拆遷資金的籌措，并作為武廣公司的股東參與武廣客運(yùn)專(zhuān)線的運(yùn)作、管理。武廣客運(yùn)專(zhuān)線于2009年建成通車(chē)，不僅標(biāo)志著我國(guó)高鐵時(shí)代的來(lái)臨，也標(biāo)志著投融資體制改革的試驗(yàn)成功。按此模式陸續(xù)建設(shè)了滬昆高鐵、石長(zhǎng)復(fù)線、婁邵鐵路等項(xiàng)目。

1.2懷邵衡模式

懷邵衡模式又稱(chēng)為“包干”模式。時(shí)代在不斷前行，鐵路征地拆遷模式也在不斷變化。2014年懷邵衡高鐵的建設(shè)初始，又迎來(lái)鐵路征地拆遷模式第二次變革。懷邵衡征地拆遷模式的核心內(nèi)容是“包干”。包干的意思就是做活兒前談價(jià)，談完價(jià)活兒一次性打包給承包方。征地拆遷如何包干？較之前的征地拆遷有何不同？武廣客運(yùn)模式改革了征地拆遷資金的來(lái)源問(wèn)題，但沒(méi)有改變征地拆遷的實(shí)施方式，即沿線市縣在征地拆遷過(guò)程中，發(fā)生的征地拆遷項(xiàng)目及費(fèi)用經(jīng)相關(guān)部門(mén)核實(shí)后，報(bào)省負(fù)責(zé)部門(mén)認(rèn)可，簽訂征地拆遷協(xié)議，撥付征地拆遷費(fèi)用。懷邵衡包干模式是先進(jìn)行征地拆遷摸底調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況編制征地拆遷總費(fèi)用，按測(cè)算的總費(fèi)用省政府與鐵路總公司簽訂總包干協(xié)議，然后省里與市縣分別簽訂分包協(xié)議。相較于武廣客運(yùn)模式，包干模式有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是增大了征地拆遷范圍。從原來(lái)單純的征地拆遷項(xiàng)目，把臨時(shí)用地、“三電”遷改等項(xiàng)目也納入征地拆遷包干范圍；二是改變了資金撥付方式。從原來(lái)的先征地拆遷再撥款的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橄劝凑{(diào)查數(shù)量撥款再實(shí)施征地拆遷；三是實(shí)物量計(jì)量依據(jù)不同。原來(lái)的征地拆遷，先征地拆遷后撥款，計(jì)量依據(jù)是與被征拆戶(hù)簽訂的協(xié)議或合同。現(xiàn)在是先撥款后征地拆遷，計(jì)量依據(jù)是調(diào)查數(shù)量。采用包干模式實(shí)施的鐵路項(xiàng)目，除懷邵衡鐵路外，還有后續(xù)建設(shè)的黔張常、渝懷二線、張吉懷鐵路等項(xiàng)目。

1.3常益長(zhǎng)模式

經(jīng)歷了兩次征地拆遷模式變革后，湖南省迎來(lái)了第三次征地拆遷模式的變革。前兩次變革的投資主體是省級(jí)人民政府，從2018年開(kāi)工建設(shè)的常益長(zhǎng)鐵路開(kāi)始，地方政府將出資負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的征地拆遷費(fèi)用。從省里統(tǒng)籌到地方各負(fù)其責(zé)，出資方的變化，對(duì)征地拆遷實(shí)施和省市縣各個(gè)部門(mén)的職責(zé)定位都將產(chǎn)生重要影響。該模式的運(yùn)作過(guò)程有待作者繼續(xù)跟蹤調(diào)查、研究。

2 高鐵征地拆遷模式發(fā)展趨勢(shì)

梳理13年來(lái)鐵路征地拆遷模式的演變過(guò)程，對(duì)征地拆遷特別是對(duì)鐵路征地拆遷的發(fā)展趨勢(shì)作出理性分析，可為未來(lái)的征地拆遷工作指明方向。

2.1資金來(lái)源

從鐵路征地拆遷的發(fā)展變化，可以清晰地看出鐵路征地拆遷的資金來(lái)源變化。從武廣客運(yùn)專(zhuān)線投融資體制改革開(kāi)始，鐵路征拆資金來(lái)源逐步轉(zhuǎn)變，由鐵路方單一出資，到省級(jí)政府出資，再到地方市級(jí)政府出資。作者認(rèn)為，鐵路征拆資金的出資變化，是社會(huì)發(fā)展的必然。而且，隨著社會(huì)發(fā)展，以后的鐵路征拆、建設(shè)資金來(lái)源將更加多元化。原因如下：一是原來(lái)的鐵道部變?yōu)殍F路總公司，鐵路方不再是國(guó)家的行政部門(mén)，而是國(guó)有公司。作為公司運(yùn)作，不但要考慮國(guó)家建設(shè)需要，也要考慮公司的投資收益。鐵路項(xiàng)目的征地拆遷投資大，時(shí)間長(zhǎng)，回收期長(zhǎng)，收益偏低，如所有投資都由鐵路總公司承擔(dān)，確實(shí)負(fù)荷太大，2014年鐵路總公司貸款已達(dá)3萬(wàn)多億，每年的貸款利息達(dá)1800億元，更不用說(shuō)本金、收益了。二是我國(guó)“八縱八橫”的鐵路網(wǎng)絡(luò)大半正建設(shè)或已建成，國(guó)家已完成對(duì)大線路大項(xiàng)目的投資，剩下的一些區(qū)域性的項(xiàng)目，不影響國(guó)有鐵路的占有比例。利用社會(huì)資金建小項(xiàng)目，減少?lài)?guó)家投入壓力，也是一種好的方式。這方面已有實(shí)踐，譬如蒙西到華中運(yùn)煤專(zhuān)線湖南省段就采取社會(huì)融資方式建設(shè)的。

2.2成本核算與控制

社會(huì)資金的進(jìn)入打破鐵路原有的管理模式，將引起鐵路的管理變革。社會(huì)資金的進(jìn)入，不但減少了國(guó)家投入，也客觀上促進(jìn)鐵路的成本核算透明化和成本控制高效化。無(wú)論是武廣客運(yùn)專(zhuān)線、滬昆、懷邵衡等鐵路，征地拆遷資金都由省里出資，但作為股東話語(yǔ)權(quán)很小。因?yàn)殍F路的成本核算由鐵路內(nèi)部核定，如何分?jǐn)偨ㄔO(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本，都是鐵路方說(shuō)了算。隨著社會(huì)資本的進(jìn)入，客觀上要求有更透明化的成本核算和控制，對(duì)鐵路方原有的管理方式提出新要求。

2.3管理機(jī)構(gòu)

隨著國(guó)家對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)資金的嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)重點(diǎn)工程的管理機(jī)構(gòu)提出新要求?，F(xiàn)在從省到市、縣（區(qū)）重點(diǎn)工程的征地拆遷工作，都是分線路設(shè)立指揮部，指揮部的負(fù)責(zé)人是臨時(shí)委派，工作人員也臨時(shí)從相關(guān)單位抽調(diào)。工程剛開(kāi)工時(shí)，抽調(diào)人員多。工程后期，則留下少數(shù)幾個(gè)人處理遺留問(wèn)題。在管理上，沒(méi)有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)、人員安排，沒(méi)有統(tǒng)一的管理體系，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)上也是參差不齊，各個(gè)指揮部各自為政開(kāi)展工作。在有些市縣，同時(shí)建設(shè)的幾個(gè)項(xiàng)目，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式、資金管理上互不相同，在政策的把握上尺度不一。因此，極易引發(fā)征拆上訪事件，在專(zhuān)項(xiàng)資金的使用和管理上也存在隱患。隨著審計(jì)力度的加大，國(guó)家反腐深度的加強(qiáng)，原有的工作方式已經(jīng)不適合專(zhuān)項(xiàng)資金的管理，必須予以改進(jìn)。作者認(rèn)為，這次機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)該會(huì)在這方面著力，通過(guò)機(jī)構(gòu)常設(shè)化，人員固定化，提高對(duì)重點(diǎn)工程及其資金的使用管理。

3 “包干”模式利弊

懷邵衡鐵路征地拆遷第一次提出了“包干”模式，源于中國(guó)鐵路總公司（鐵總計(jì)統(tǒng)〔2014〕97號(hào)）《中國(guó)鐵路總公司關(guān)于加強(qiáng)鐵路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，文中提出“確定征地拆遷組織推進(jìn)模式，新開(kāi)工項(xiàng)目按征地拆遷費(fèi)用合理包干組織實(shí)施。新開(kāi)工路地合資（作）項(xiàng)目通過(guò)雙方戰(zhàn)略合作協(xié)議確定地方政府負(fù)責(zé)征地拆遷工作，并按照雙方核定批復(fù)征地拆遷費(fèi)用 “包干”完成。為進(jìn)一步推進(jìn)地方征地拆遷的“包干”方式，鐵路總公司推出《中國(guó)鐵路總公司關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鐵路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷工作和費(fèi)用管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（鐵總計(jì)統(tǒng)〔2017〕177號(hào)），文中指出“落實(shí)征地拆遷出資，按照可研批復(fù)費(fèi)用享受權(quán)益?？偣九c地方政府合資建設(shè)的鐵路項(xiàng)目，總公司按照‘地方政府出資不少于征地拆遷費(fèi)用的原則與地方政府協(xié)商，明確地方政府的資本金出資額”。從前文表述的鐵路征地拆遷的發(fā)展趨勢(shì)，能夠清晰地看到鐵路總公司一步步推進(jìn)鐵路投融資的改革步伐，可以預(yù)見(jiàn)，“包干”方式符合鐵路總公司的發(fā)展需求，以后也將是鐵路總公司對(duì)鐵路資金（包括建設(shè)資金和征拆資金）的主要融資方式。因此，作者認(rèn)為有必要著重談?wù)劇鞍伞狈绞降膬?yōu)點(diǎn)與弊端。

3.1“包干”模式的優(yōu)點(diǎn)

3.1.1明確了雙方責(zé)任

鐵路總公司與地方政府包干協(xié)議一旦簽訂，雙方的權(quán)利義務(wù)在協(xié)議里予以明確，避免征地拆遷過(guò)程中的扯皮推諉。

3.1.2增強(qiáng)了征地拆遷工作效率

采用“包干”模式前，征地拆遷路地雙方要共同參與每幢戶(hù)、每塊地的丈量、核實(shí)及談判，省里按雙方核實(shí)的實(shí)物量撥付資金。采用“包干”模式后，征地拆遷的丈量、核實(shí)在調(diào)查期內(nèi)全部完成，一旦地方政府和鐵路總公司簽訂包干協(xié)議，雙方責(zé)任主體明確，征地拆遷問(wèn)題全部交付給當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，鐵路方全力著眼建設(shè)。地方政府明確了征地拆遷任務(wù)和責(zé)任，也會(huì)全力以赴完成征地拆遷工作。

3.1.3有利于遺留問(wèn)題的處理

采用“包干”模式前，因征地拆遷問(wèn)題涉及到還路、地下水恢復(fù)、安置、臨時(shí)用地復(fù)墾等具體事項(xiàng)，從性質(zhì)上很難區(qū)分哪些是征地拆遷問(wèn)題，哪些是施工建設(shè)問(wèn)題。因此，在建設(shè)后期，遺留問(wèn)題的處理比較復(fù)雜。“包干”模式后，明確了雙方的責(zé)任義務(wù)，很多遺留問(wèn)題的責(zé)任主體明確到位，加快了遺留問(wèn)題的處理進(jìn)度。

3.2“包干”模式的弊端

3.2.1增大征地拆遷政策性風(fēng)險(xiǎn)

征地拆遷的原則是依法拆遷。在鐵路征地拆遷過(guò)程中，從征地拆遷調(diào)查到完成征地拆遷工作，一般需要經(jīng)歷二到三年，甚至更長(zhǎng)。而征地拆遷的政策，比如征地標(biāo)準(zhǔn)、拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)，隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況三到四年需要調(diào)整。因此，按征地拆遷調(diào)查期測(cè)算的征地拆遷包干費(fèi)用，與實(shí)際實(shí)施期間征地拆遷經(jīng)費(fèi)可能存在差距，“包干”模式增大了地方政府的政策性風(fēng)險(xiǎn)。

3.2.2增加地方政府的征地拆遷費(fèi)用負(fù)擔(dān)

“包干”模式把臨時(shí)用地、地下水恢復(fù)、“三電”遷改等不屬于征地拆遷的項(xiàng)目，一并納入到地方政府征地拆遷出資范疇，增加了地方政府的征地拆遷費(fèi)用負(fù)擔(dān)。而且，按鐵總計(jì)統(tǒng)

〔2017〕177號(hào)文件精神，以后按“地方政府出資不少于征地拆遷費(fèi)用”的出資原則，還要逐漸把鐵路建設(shè)費(fèi)用轉(zhuǎn)移給地方政府負(fù)擔(dān)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省應(yīng)該沒(méi)問(wèn)題，但如湖南省這樣的中部省會(huì)，財(cái)政融資壓力非常大。

3.2.3“包干”的征地拆遷實(shí)物量與實(shí)際發(fā)生的實(shí)物量不一致

“包干”的征地拆遷實(shí)物量來(lái)自于征地拆遷調(diào)查測(cè)算。征地拆遷調(diào)查測(cè)算不是實(shí)施征地拆遷，從丈量的尺度、費(fèi)用的計(jì)算、法律程序上都有很大差異。為什么？因?yàn)檎鞯夭疬w調(diào)查測(cè)算數(shù)據(jù)沒(méi)有得到被征地拆遷人的確認(rèn)。征地拆遷調(diào)查時(shí)期，是處于項(xiàng)目的建設(shè)初期。從法律層面上，既沒(méi)有辦理征地手續(xù)，也沒(méi)有實(shí)行“兩公告一登記”程序。因此，征地拆遷調(diào)查的數(shù)據(jù)僅是地方政府和鐵路方共同測(cè)量的數(shù)據(jù)，與真正的征地拆遷數(shù)量未必一致，肯定存在權(quán)屬、面積、實(shí)物量上的差異。特別在廠礦企業(yè)的賠償方面，與被拆遷人的訴求、補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目、計(jì)費(fèi)的依據(jù)，都有不少差距。在征地拆遷情況比較復(fù)雜的地方，當(dāng)?shù)厝罕娡粨魮尳?、搶種、搶栽的情況較多，加大了征地拆遷實(shí)施的難度。其次是征地拆遷實(shí)行市縣包干，哪個(gè)市縣都怕包干費(fèi)用少，因此在調(diào)查測(cè)量時(shí)，地方政府在測(cè)量尺度和方式上都會(huì)盡量偏大，這也是造成“包干”的征地拆遷實(shí)物量與實(shí)施征地拆遷實(shí)物量有差距的重要原因。

4 結(jié)語(yǔ)

任何事物都有兩面性。從鐵路總公司的角度看，少花錢(qián)，多建路，提高建設(shè)效率，采取“包干”模式切實(shí)解決了這些問(wèn)題，因此，“包干”模式還會(huì)繼續(xù)推進(jìn)。而地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不得不迎合鐵路總公司的發(fā)展理念，繼續(xù)采用“包干”模式實(shí)施鐵路征地拆遷。希望這些思考能為新建高鐵工程征地拆遷工作的順利開(kāi)展提供有益幫助。

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