PPP模式的應(yīng)用及啟示
——基于S市綜合地下管廊的分析

（南京審計(jì)大學(xué)江蘇南京210000）

十九大報(bào)告提出，要加強(qiáng)水利、鐵路、公路、水運(yùn)、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，可見(jiàn)，這些領(lǐng)域仍將是我國(guó)未來(lái)基建投資的主要方向。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和融資任務(wù)仍然十分繁重，而經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施的智能化、系統(tǒng)化建設(shè)也值得關(guān)注。公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)往往需要大量的前期資金投入，而財(cái)政的能力有限，這時(shí)就需要引入社會(huì)資本，PPP（Public-Private-Partnership，公私合營(yíng)）模式正是能緩解政府財(cái)政壓力并且為企業(yè)創(chuàng)造價(jià)值的雙贏模式。

一、PPP模式在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀

PPP模式是指政府和私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。近年來(lái)，我國(guó)PPP項(xiàng)目迅速發(fā)展，數(shù)量猛增。PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的應(yīng)用為社會(huì)提供了必需的公共產(chǎn)品，同時(shí)，通過(guò)PPP模式，改善了政府和社會(huì)資本之間的投融資環(huán)境，也激發(fā)了民間資本的活力。PPP模式也是當(dāng)前緩解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一種有效途徑，并且能夠促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，讓社會(huì)資本參與項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了資源的有效配置。

目前，國(guó)家在積極推進(jìn)PPP模式的運(yùn)行使用，但是實(shí)際中PPP項(xiàng)目的落地情況并不樂(lè)觀。我國(guó)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很高，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的資金缺口很大，因此迅速成長(zhǎng)發(fā)展的私營(yíng)企業(yè)參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目中有其物質(zhì)基礎(chǔ)。政府和社會(huì)資本應(yīng)發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)來(lái)建設(shè)項(xiàng)目，然而目前社會(huì)資本的積極性普遍不高，是PPP模式推廣過(guò)程中亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

二、PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問(wèn)題

（一）PPP項(xiàng)目融資困難

公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資特點(diǎn)表現(xiàn)為項(xiàng)目的前期投入非常大，資金回收期很長(zhǎng)。社會(huì)資本主體主要包括國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)等。從資金來(lái)源看，債務(wù)資金的來(lái)源主要是金融機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)期銀行貸款的成本太高，而且大戶銀行的資金因監(jiān)管等原因收縮長(zhǎng)期投資，PPP項(xiàng)目資金回收期長(zhǎng)，其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估超出了金融機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力，很多機(jī)構(gòu)因此放棄投資；社保基金、養(yǎng)老基金等因?yàn)槭墁F(xiàn)行政策影響，積極性也不高；而國(guó)企、民間資本都是以營(yíng)利為目的，大多追求短期收益，PPP項(xiàng)目需要的資金規(guī)模龐大，投資回報(bào)率低且周期長(zhǎng)，企業(yè)參與的積極性不高。

（二）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全

政府建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，主要目的是用最少的財(cái)政支出投入，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和安全性；而社會(huì)資本在參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，憑借自身在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面的經(jīng)驗(yàn)，希望能夠在短期內(nèi)收回成本并取得合理的回報(bào)。政府和企業(yè)都希望對(duì)方承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)，因此經(jīng)常出現(xiàn)“政府兜底”“企業(yè)退出”等現(xiàn)象。有些地方政府甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為PPP模式的目標(biāo)就是政府少花或者不花錢(qián)，規(guī)避自身的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本方。實(shí)際上，PPP模式是政府和企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，利益共享，從而達(dá)到雙贏，使雙方的風(fēng)險(xiǎn)和收益相匹配。

（三）PPP項(xiàng)目缺乏完善的法律環(huán)境

目前，我國(guó)沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于PPP模式的立法文件，只有各部委制定的原則性指導(dǎo)文件。由于只有地方、行業(yè)、項(xiàng)目的管理辦法和相關(guān)規(guī)定，沒(méi)有國(guó)家層面的法律法規(guī)，導(dǎo)致現(xiàn)有PPP外部法律環(huán)境不健全、不系統(tǒng)，很多社會(huì)資本在和政府簽訂合作合同時(shí)無(wú)法得到法律的保障，也使社會(huì)資本失去了投資的信心。

三、案例分析及啟示

S市月亮灣地下綜合管廊是J省首條地下綜合管廊，全長(zhǎng)920米，斷面尺寸為3.4×3米，工程造價(jià)約4 000萬(wàn)元，不僅鋪設(shè)了電力、供冷、給水、電信管線，還預(yù)留了供熱管線的位置。管廊里面還鋪設(shè)了監(jiān)測(cè)、排水、通風(fēng)、照明系統(tǒng)，并設(shè)置了專門(mén)的檢修口、吊裝口，有足夠的空間供維修檢測(cè)人員走動(dòng)和工作。S市地處江南水鄉(xiāng)，地下施工難度較大，對(duì)工程的精密度要求很高。為了確保項(xiàng)目順利推進(jìn)和質(zhì)量安全，S市在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，組織專家反復(fù)論證，最終形成了一套詳細(xì)的建設(shè)方案。在該項(xiàng)目中應(yīng)用智能管理，用現(xiàn)代科技手段來(lái)支撐城市承載力的提升。在整個(gè)建設(shè)過(guò)程中，嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)、實(shí)施、運(yùn)營(yíng)每一個(gè)環(huán)節(jié)，落實(shí)施工標(biāo)準(zhǔn)。地下管廊項(xiàng)目建設(shè)的成本非常高，每公里的造價(jià)最高甚至達(dá)到了上億元。巨大的資金需求是政府所無(wú)力負(fù)擔(dān)的，社會(huì)資本也因?yàn)榛厥掌谔L(zhǎng)不愿意投入巨額的資金，資金短缺就成了該項(xiàng)目最棘手的難題。S市主要采取以下措施推進(jìn)該項(xiàng)目的運(yùn)行。

（一）增加PPP項(xiàng)目的吸引力

PPP模式是政府與社會(huì)資本合作融資模式，發(fā)揮雙方的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)股權(quán)和債券融資的方式來(lái)籌集項(xiàng)目資金，并以項(xiàng)目未來(lái)的收益作為償債和利潤(rùn)基礎(chǔ)。因此，要針對(duì)這些特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的真正隔離，給予不同投資人不同的股份轉(zhuǎn)讓權(quán)，完善項(xiàng)目貸款制度，依托市場(chǎng)發(fā)揮政府引導(dǎo)基金的作用，以金融創(chuàng)新解決PPP融資等問(wèn)題。

S市該項(xiàng)目選擇了S市地下綜合管廊開(kāi)發(fā)有限公司，負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)管理工作。政府方面由城投公司牽頭，水務(wù)公司、供電公司、電信公司等管線單位入股。這些管線公司對(duì)于管線技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，他們?nèi)牍刹粌H有利于管廊的科學(xué)設(shè)計(jì)和規(guī)范運(yùn)用，還能提高他們的積極性，降低了談判的難度。與此同時(shí)，S市地下綜合管廊開(kāi)發(fā)有限公司還與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等政策性銀行簽訂了融資合同，得到了長(zhǎng)期投資，形成了可持續(xù)的PPP項(xiàng)目資金保障機(jī)制，與商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)相比，降低了融資成本。

（二）加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制，制定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

科學(xué)的價(jià)格機(jī)制能夠保障PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行，對(duì)于PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，各方風(fēng)險(xiǎn)分配的關(guān)鍵就是價(jià)格形成機(jī)制。在價(jià)格機(jī)制的作用下，能夠激發(fā)社會(huì)資本積極主動(dòng)地采取措施控制風(fēng)險(xiǎn)。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的價(jià)格機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)在保證公共利益的同時(shí)保證PPP公司有合理的收益和適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，以促進(jìn)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

S市政府與管廊開(kāi)發(fā)有限公司簽訂協(xié)議，協(xié)議授予管廊開(kāi)發(fā)有限公司25年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；管廊開(kāi)發(fā)有限公司與水務(wù)、供電局、電信等管線單位簽訂協(xié)議，向其收取管線租賃費(fèi)或管線入廊費(fèi)以及管線維護(hù)管理費(fèi)作為該項(xiàng)目的收入來(lái)源。具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則根據(jù)整個(gè)管廊設(shè)施建設(shè)的成本、管線占用比例以及各管線單獨(dú)鋪設(shè)和更新改造的成本確定。使用者可以選擇入廊或租賃的方式獲得管線的所有權(quán)和使用權(quán)，調(diào)動(dòng)了使用者的積極性，增加了使用效率和項(xiàng)目收益。該項(xiàng)目還得到了政府財(cái)政的大力支持，如果項(xiàng)目建成后特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)不能達(dá)到預(yù)期的收入，市財(cái)政將對(duì)投資成本進(jìn)行一定補(bǔ)貼，確保投資者的基礎(chǔ)收益。該項(xiàng)目最具創(chuàng)新性的部分是，S市以打造利益共同體這個(gè)獨(dú)特的方式，吸引了電力、排水、通信等單位成為股東，根據(jù)其自身需求參與管廊的建設(shè)，且他們?yōu)榱耸找娑荚敢庥袃斒褂霉芫€。

（三）建立完善的法規(guī)

健全完善的法律法規(guī)可以降低PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高運(yùn)營(yíng)的效率。我國(guó)應(yīng)該通過(guò)PPP立法明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管職能。針對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，應(yīng)該制定相應(yīng)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范法律和民間資本的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)及利益保障機(jī)制。對(duì)于多元化的融資模式，要從法律方面給予支持和規(guī)范。在法律還沒(méi)有建立健全的當(dāng)下，相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)針對(duì)具體項(xiàng)目出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法，以確保該項(xiàng)目的正常實(shí)施、持續(xù)運(yùn)行。

S市針對(duì)該管廊項(xiàng)目，專門(mén)成立了由市長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的39人工作小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門(mén)工作和各重大事項(xiàng)的決策，形成了一套責(zé)任分工明確、快速推進(jìn)、有效溝通的機(jī)制。在外部法律法規(guī)不完善的情況下，地方政府出臺(tái)了一系列法規(guī)保證地下管廊項(xiàng)目的安全運(yùn)行和有效管理。2015年，國(guó)務(wù)院、發(fā)改委相繼出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》，這些政策為之后的城市地下管廊建設(shè)提供了法律指導(dǎo)，極大地推動(dòng)了地下綜合管廊建設(shè)采用PPP模式的探索和實(shí)踐。

四、總結(jié)

對(duì)我國(guó)一些大型營(yíng)利性公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，PPP模式是一個(gè)很好的項(xiàng)目融資方法。本文從PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀出發(fā)，探討了目前我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在采用PPP模式時(shí)存在的融資難、風(fēng)險(xiǎn)大、法律環(huán)境不完善等問(wèn)題，并通過(guò)S市地下綜合管廊項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)分析得出了啟示。各地方政府可以借鑒國(guó)內(nèi)外成功的PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身實(shí)際，積極探索構(gòu)建一套促進(jìn)PPP項(xiàng)目科學(xué)實(shí)施的管理機(jī)制等，發(fā)揮項(xiàng)目雙方的優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化項(xiàng)目雙方的風(fēng)險(xiǎn)分配，使提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)比傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式更物有所值，實(shí)現(xiàn)利益共享。