淺談國有企業(yè)制定規(guī)章制度的必要性

顧健超

國有企業(yè)是由國有資產(chǎn)管理部門為資產(chǎn)的投入主體是國有資產(chǎn)管理的組織。國有企業(yè)在中國的國民經(jīng)濟發(fā)展歷程中，有著非常重大的意義。作為從戰(zhàn)爭年代逐步過渡到改革開放經(jīng)濟大發(fā)展時代的重要經(jīng)濟體，長久以來國有企業(yè)扮演者中國經(jīng)濟中流砥柱、老大哥的角色。經(jīng)過20世紀90代中國國有企業(yè)改制后，目前我國的大型國有企業(yè)基本都是對國民經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響的行業(yè)，如核電、船舶、航空、醫(yī)藥等行業(yè)。這個類型的國企經(jīng)過多年的發(fā)展，市場經(jīng)濟的大浪淘沙，大都已建立了比較規(guī)范的企業(yè)管理制度。然而在勞動用工關(guān)系的管理方面，則缺乏相應(yīng)的規(guī)章制度。

“國務(wù)院1982年發(fā)布了《企業(yè)職工獎懲條例》，1986年發(fā)布了《國營企業(yè)辭退違紀職工暫行條例》，這兩個規(guī)定確立了我國的勞動紀律制度?！镀髽I(yè)職工獎懲條例》、《國營企業(yè)辭退違紀職工暫行條例》，對于強化勞動紀律，維護社會化大生產(chǎn)的秩序，曾起了重要的作用，但也應(yīng)看到，這些規(guī)定從思路上與現(xiàn)代市場經(jīng)濟不相符合的。

隨著2008年《勞動合同法》的實施，《企業(yè)職工獎懲條例》、《國營企業(yè)辭退違紀職工暫行條例》已經(jīng)被廢止，越來越多的國有企業(yè)已經(jīng)意識到制定一部合法的、規(guī)范的、適應(yīng)國有企業(yè)特點的企業(yè)內(nèi)部法律—規(guī)章制度，對于構(gòu)建企業(yè)內(nèi)部和諧的勞動關(guān)系，管理員工的勞動紀律，防范勞動用工風險有著及其重要的意義。

在中國勞動者長久以來的觀念中，國有企業(yè)都以鐵飯碗，終身制的形象出現(xiàn)，究其原因主要還是因為計劃經(jīng)濟體制下，勞動力流動阻礙較大。即使在勞動力市場得以充分流動的今天，國有企業(yè)的人員流動率仍相對較低，國有企業(yè)在人員管理上帶有深刻的行政烙印。如果說有人將外資企業(yè)比作出租車，只要你有能力，想上就可以上，想換車就可以換車的話，那么國有企業(yè)則是一趟單程車，上了這趟車的人就要做好長期甚至一輩子工作的打算。這一方面形象的說明了當前經(jīng)濟形勢下，國有企業(yè)仍具有穩(wěn)定性高的特點，也從另外一方面說明了在當前勞動法律制度下，國有企業(yè)在沒有類似《企業(yè)職工獎懲條例》、《國營企業(yè)辭退違紀職工暫行條例》這樣的制度保證的情況下，對于嚴重違反勞動紀律的員工，而要與之解除勞動關(guān)系的情形也比較少發(fā)生。

有人將國有企業(yè)規(guī)章制度比作一個企業(yè)的“內(nèi)部法律”，一部完善、合理、合法的規(guī)章制度對于提高企業(yè)管理效能有著重要的作用。如果說國家制定的有關(guān)勞動法律法規(guī)是國法的話，在國有企業(yè)管理勞動關(guān)系過程中僅具有指導性的作用，那么企業(yè)內(nèi)部的規(guī)章制度則是一部家法，國有企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營管理和員工的工作行為需要企業(yè)規(guī)章制度來明確行為準則。它體現(xiàn)著一個企業(yè)的企業(yè)文化，也更貼合企業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展需要，彌補了勞動法律體系中尚不完善的地方，細化了勞動法律所未規(guī)定的內(nèi)容。

縱觀當前的司法實踐，大部分企業(yè)在處理勞動者解除勞動關(guān)系的時候，基本都以勞動者嚴重違反企業(yè)規(guī)章制度為理由來解除勞動關(guān)系。因此，對大部分于國有企業(yè)而言在《企業(yè)職工獎懲條例》、《國營企業(yè)辭退違紀職工暫行條例》這兩部法律廢止后，制定一部完善、合理、合法的規(guī)章制度， 來替代這兩部法律法規(guī)廢止后所出現(xiàn)的制度空白顯得更為重要性。

一部完善、合理、合法的規(guī)章制度對于國有企業(yè)人力資源管理有著如下意義：

有助于構(gòu)建企業(yè)內(nèi)部和諧的勞動關(guān)系，有助于加強員工的勞動紀律，有助于防范勞動用工風險。

1 完善的規(guī)章制度有助于構(gòu)建企業(yè)內(nèi)部和諧的勞動關(guān)系

國有企業(yè)的規(guī)章制度是國有企業(yè)制定的組織勞動過程和進行勞動管理的規(guī)則和制度的總和，企業(yè)的內(nèi)部法律。制定一部合法、合理的規(guī)章制度，可以有效保障國有企業(yè)的經(jīng)營管理運作有序化、規(guī)范化，尤其是對于降低國有企業(yè)的經(jīng)營成本有著重要的意義。

一方面，單位內(nèi)部的規(guī)章制度是企業(yè)為了完成其戰(zhàn)略目標制定的規(guī)范員工行為的準則，傳遞著企業(yè)的價值與文化。通過制定、發(fā)布這樣的行為準則，為員工在生產(chǎn)過程中提供了行為指導，價值準則，比如大部分企業(yè)在規(guī)章制度中，會根據(jù)企業(yè)的特點明確自己的作息時間，如坐班制、倒班制、彈性工作制等，員工通過這些準則，明確了自己該做什么，不該做什么，從而使員工預(yù)測到自己的行為的后果，引導員工去做符合企業(yè)價值的行為。

另一方面，單位的規(guī)章制度必須對于關(guān)乎勞動者切身利益的內(nèi)容有明確的規(guī)定，比如勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、保險福利、職工培訓等，通過規(guī)章制度的形式明確下來，一旦國有企業(yè)在這些內(nèi)容上造成勞動者的利益有所損失，勞動者可以及時發(fā)現(xiàn)維護自身利益，也可以以規(guī)章制度為依據(jù)，通過司法渠道維護自己的合法權(quán)益，從而使得勞動者權(quán)益有所保障，激勵其不斷提高工作表現(xiàn)。

國有企業(yè)規(guī)章制度通過傳遞企業(yè)價值，引導員工做出合乎企業(yè)發(fā)展的行為，通過規(guī)章制度的形式確保企業(yè)保護勞動者的合法權(quán)益，激勵員工提高績效，從而建立企業(yè)內(nèi)部和諧共生的勞動關(guān)系，提高企業(yè)的經(jīng)營管理效率。

2 完善的規(guī)章制度有助于加強員工的勞動紀律

企業(yè)通過規(guī)章制度的條款，明確違法勞動紀律的處罰后果來威懾員工，使得勞動者能夠明確被告知什么樣的行為，會得到什么樣的處罰，以便在行事時能預(yù)測到在勞動生產(chǎn)過程中的行為會引發(fā)的后果，評估行為的價值與風險，從而從根源上抑制違反規(guī)章制度行為的發(fā)生。其次，通過對于規(guī)章制度條款的真正落實，即對于違反規(guī)章制度行為的懲處，讓違反規(guī)章制度的員工從中吸取教訓，也對于其他員工起到警示作用，達到警戒和威懾的效果，使得規(guī)章制度的條款不再是一紙空文，加強員工的勞動紀律性。

3 完善的規(guī)章制度有助于防范勞動用工風險

根據(jù)勞動力支配權(quán)讓渡的學說，勞動關(guān)系的訂立是雙方協(xié)商一致的結(jié)果，勞動者承諾根據(jù)勞動合同付出勞動，獲取報酬。在此過程中勞資雙方權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)需要多種措施來保證，勞動合同、集體合同、企業(yè)規(guī)章制度、和國家法規(guī)政策都是相當重要的制度的保證。

國有企業(yè)規(guī)章制度明確了國有企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營管理和員工的工作行為需要的行為準則，它更貼合企業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展需要，彌補了勞動法律體系中尚不完善的地方，細化了勞動法律所未規(guī)定的內(nèi)容。更重要的是企業(yè)規(guī)章制度明確勞資雙方的權(quán)利和義務(wù)，為具體的明確勞資雙方實現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的措施、途徑和方法等。因此，當勞資雙方的權(quán)利和義務(wù)以及權(quán)利和義務(wù)實現(xiàn)的措施、途徑和方法通過規(guī)章制度加以明確、具體后，就可以大幅度防止糾紛的發(fā)生，從而可以維護企業(yè)正常的生產(chǎn)和工作秩序。

筆者供職于一家大型國有設(shè)計單位的人力資源部，由于是設(shè)計型單位，公司對于生產(chǎn)人員的勞動紀律還是比較人性化的，然而對于一些嚴重違反公司勞動紀律，造成惡劣影響的員工，公司亦會采取相應(yīng)的措施。而在這樣的情形下，公司則需要收集員工違反勞動紀律的各類書面證據(jù)，而公司所制定的規(guī)章制度則是處理這些糾紛的唯一依據(jù)。

員工甲，于2012年11月1日起向所在部門書面提出為期一個月的休假申請，部門領(lǐng)導根據(jù)當時的生產(chǎn)經(jīng)營狀況，予以準假；2012年12月1日起，員工甲通過電話向所在部門領(lǐng)導再次提出為期一個月的休假申請，部門領(lǐng)導當即拒絕，并發(fā)布書面通知要求其于2012年12月15日至公司報道，恢復(fù)日常工作。但是該員工至2013年1月仍未來公司報道，并且再未向部門領(lǐng)導請假。

在發(fā)生該起事件后，公司依據(jù)公司的《考勤制度》及《員工手冊》：“員工連續(xù)曠工滿10天，即作為曠工處理”，“以下情形為嚴重違反勞動紀律：1.曠工……”，進行處理。

根據(jù)以上兩項公司的規(guī)章制度，結(jié)合《勞動合同法》第39條第2款：“勞動者有下列情形之一的，國有企業(yè)可以解除勞動合同：（二）嚴重違反國有企業(yè)的規(guī)章制度的?！惫鞠蚱浒l(fā)送了解除勞動合同的書面通知書，并要求其于規(guī)定日期內(nèi)至單位辦理離職手續(xù)。

在這起案例中可以看到，國有企業(yè)制定的規(guī)章制度是國有企業(yè)處理勞動糾紛的一項重要依據(jù)，若員工甲對解除勞動合同的處理結(jié)果提出異議的話，大可以訴諸法律，作為國有企業(yè)其所作出的處理完全是合理、合法、有據(jù)可循的，即使進行勞動仲裁，國有企業(yè)也可以掌握主動。

因此，制定國有企業(yè)規(guī)章制度可以幫助企業(yè)規(guī)避勞動用工風險，幫助企業(yè)更好的運轉(zhuǎn)，配合企業(yè)做好經(jīng)營管理工作。

4 結(jié)論

當今企業(yè)的首要目的就是獲取利潤，國有企業(yè)亦是如此，不再是干好干壞都一樣，人人都有三十六塊的大鍋飯年代，國有企業(yè)也要追逐利潤，參與市場競爭，使得勞動關(guān)系對抗性問題逐漸凸顯。

不可回避的是，企業(yè)在生產(chǎn)管理，追求利潤的過程中，勞資矛盾是無法回避的，盡管國有企業(yè)在其發(fā)展歷程中以及企業(yè)文化上，大都比私營企業(yè)、外資企業(yè)更為人性化，更考慮人情味，但是仍無法回避勞資矛盾的發(fā)生。國有企業(yè)的人力資源管理者所能做到的，無非是通過制度手段防范風險發(fā)生，矛盾發(fā)生后盡量緩和矛盾，消除和杜絕矛盾是不肯能的。一旦勞資雙方之間發(fā)生不可調(diào)和的矛盾，訴諸法律是唯一的解決途徑，勞動爭議仲裁機構(gòu)和法院審理勞動案件時，企業(yè)的規(guī)章制度同勞動合同、集體合同一樣都規(guī)定了勞資雙方的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)章制度會成為一項重要的審判依據(jù)。2001年最高人民法院《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》第19條規(guī)定，“國有企業(yè)根據(jù)《勞動法》第4條之規(guī)定，通過民主程序制定的規(guī)章制度，不違反國家法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定，并已向勞動者公示的，可以作為人民法院審理勞動爭議案件的依據(jù)。”由此可見，《勞動合同法》對于勞動報酬、工作時間、勞動保護等直接關(guān)系到勞動者權(quán)益的內(nèi)容作出了強制性規(guī)定。同時，又把制定規(guī)章制度，并以此對員工進行實際管理的權(quán)利留給了企業(yè)。比如《勞動合同法》第39條明確規(guī)定，勞動者嚴重違反國有企業(yè)的規(guī)章制度，國有企業(yè)可以隨時解除勞動合同。什么是嚴重違反國有企業(yè)的規(guī)章制度，需要企業(yè)事先作出規(guī)定，即首先國有企業(yè)必須要有明確的、合法的規(guī)章制度存在，其次國有企業(yè)的規(guī)章制中必須對何為嚴重違反規(guī)章制度的行為作出明確的界定。絕大多數(shù)企業(yè)在面臨勞動爭議糾紛中解除勞動關(guān)系這一難題時，都輸在了“規(guī)章制度”上。規(guī)范的企業(yè)則正是在制定規(guī)章制度的時候就充分考慮所有的情形，將可能成為爭議焦點的內(nèi)容加以細化，并用書面的形式固定下來，一旦發(fā)生爭議，這樣的規(guī)章制度便能維護企業(yè)的合法權(quán)益。

完善的規(guī)章制度可以大大擴展企業(yè)的權(quán)利，維護企業(yè)的合法權(quán)益。但是，如果規(guī)章制度不完善，則應(yīng)當按照對員工有利的方向解釋。比如，單位規(guī)章制度中規(guī)定：如果員工在禁煙區(qū)吸煙，單位有權(quán)警告、記過直到解除勞動合同。而這樣的規(guī)定，在處罰方式上是個選擇題，明顯不確定。在這種情況下，就應(yīng)以對員工有利的原則為出發(fā)點，從輕發(fā)落。

另外，在司法實踐中，大部分企業(yè)與勞動者解除勞動均以《勞動合同法》第39條第2項規(guī)定嚴重違反國有企業(yè)的規(guī)章制度的，國有企業(yè)可以解除勞動合同，為由與勞動者解除勞動關(guān)系。然而，國有企業(yè)往往為規(guī)避勞動法相關(guān)規(guī)定，通過制定含有“某某行為屬于嚴重違反單位規(guī)章制度”內(nèi)容的規(guī)章制度，并以此為依據(jù)解除勞動關(guān)系，企圖通過合法形式達到單位的非法目的。這類企圖通過合法形式達到單位的非法目的規(guī)章制度，在司法實踐中是難以達到制定者最初期望的效果的，反而會使企業(yè)規(guī)章制度存在內(nèi)容不合法，從而使得其失去法律效力的情形發(fā)生。

因此，企業(yè)在制定一部規(guī)章制度時，首先要確保規(guī)章制度的內(nèi)容的合法性、合理性，程序的合法性，這樣才能使規(guī)章制度能真正的發(fā)揮作用，對勞資雙方產(chǎn)生約束、發(fā)生效力，在發(fā)生勞動爭議的時候，有據(jù)可循。其次是用好規(guī)章制度這把雙刃劍，明確勞資雙方的權(quán)利義務(wù)，保障員工的各項權(quán)益，同時明確違章制度的各類情形，保護好企業(yè)的合法權(quán)益。

綜上所述，國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟的重要經(jīng)濟支柱，在《勞動合同法》實施后，勞動糾紛頻繁發(fā)生的大趨勢下，企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度作為企業(yè)的“內(nèi)部法律”，一部合法、完善的企業(yè)規(guī)章制度，有助于企業(yè)對于構(gòu)建企業(yè)內(nèi)部和諧的勞動關(guān)系，管理員工的勞動紀律，防范勞動用工風險，因此國有企業(yè)制定規(guī)章制度顯得非常必要。

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