大數(shù)據(jù)背景下交警行業(yè)優(yōu)化行政自由裁量權(quán)問題研究

胡虹栩

摘 要：行政自由裁量權(quán)是行政行為的一個(gè)重要組成部分，交警行業(yè)頻繁使用行政自由裁量權(quán)，不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些權(quán)力濫用現(xiàn)象，不僅損害了公眾的正當(dāng)利益，還帶來一系列社會(huì)問題，例如滋生腐敗，降低行政機(jī)關(guān)公信力。本文通過研究交警行業(yè)行政自由裁量權(quán)的行使過程中存在的問題，分析行政自由裁量權(quán)濫用的原因，并試圖運(yùn)用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，健全數(shù)據(jù)庫(kù)探尋量化標(biāo)準(zhǔn)，縮小自由裁量幅度，有效制約行政自由裁量權(quán)的行使，以期為公共部門更好地行使行政權(quán)力提供具體的方式方法。

關(guān)鍵詞：行政自由裁量權(quán)；交警；大數(shù)據(jù)

基金項(xiàng)目：本文系西南民族大學(xué)研究生創(chuàng)新型科研資助項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)背景下交警行業(yè)優(yōu)化行政自由裁量權(quán)問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)CX2018SP19）最終成果

行政權(quán)力具有管理領(lǐng)域廣，流動(dòng)性強(qiáng)，自由裁量權(quán)大，可以強(qiáng)制實(shí)施也最容易違法或?yàn)E用的特點(diǎn)。有權(quán)力存在的地方就不可避免地存在腐敗，而腐敗的外部表現(xiàn)形式就是對(duì)權(quán)力的濫用。在我國(guó)，行政自由裁量權(quán)指行政機(jī)關(guān)在法律明示授權(quán)或消極默許的范圍內(nèi)，基于行政目的，自由斟酌、自主選擇做出一定行政行為的權(quán)力。個(gè)人私欲是形成行政自由裁量權(quán)濫用的根本原因，直接原因則是由于法律規(guī)定的自由裁量幅度過寬。而交警這一行業(yè)被眾多交通法律法規(guī)賦予行政自由裁量權(quán)，雖然有利于提高執(zhí)法效率，維護(hù)公共交通安全秩序，但行使過程中也十分容易出現(xiàn)權(quán)力濫用現(xiàn)象，有損公民合法權(quán)益以及公共部門形象。加之2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，首次從國(guó)家層面認(rèn)定數(shù)據(jù)是國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，大數(shù)據(jù)成為提升公共部門行政能力、推動(dòng)廉政建設(shè)的新途徑。

1 相關(guān)概念

1.1 行政自由裁量權(quán)

行政自由裁量權(quán)是指行政主體在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，基于法律規(guī)定的目的和宗旨，自主尋求判斷事實(shí)與法律的最佳結(jié)合點(diǎn)，并據(jù)此作出或不作出具體行政行為的權(quán)力，它具有法定性，自主選擇性，相對(duì)性等特點(diǎn)。

行政自由裁量權(quán)的實(shí)施除了必須在法律范圍內(nèi)進(jìn)行裁定外，還應(yīng)符合公平正義的原則。從提升行政效率等角度看，行政自由裁量權(quán)為現(xiàn)代的行政執(zhí)法注入了活力，增加了執(zhí)法的靈活性，調(diào)動(dòng)了執(zhí)法人員的積極性。但這一權(quán)力的濫用又會(huì)損害行政相對(duì)人的權(quán)益、降低政府公信力，為此有必要對(duì)其進(jìn)行合理的控制。

1.2 大數(shù)據(jù)

云計(jì)算、傳感器、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的發(fā)展促使數(shù)據(jù)的飛速增長(zhǎng)，使得大數(shù)據(jù)這一概念應(yīng)運(yùn)而生。大數(shù)據(jù)指的是涉及的資料量規(guī)模巨大到無法透過目前主流軟件工具在合理時(shí)間內(nèi)達(dá)到感知、擷取、管理、處理和服務(wù)的數(shù)據(jù)集合。大數(shù)據(jù)是知識(shí)、權(quán)力和隱私的載體，有效分析交通大數(shù)據(jù)，能夠?yàn)樾姓C(jī)關(guān)管理和決策等提供數(shù)據(jù)依據(jù)。

公共權(quán)力如果缺乏透明性，就無形中給公職人員進(jìn)行暗箱操作提供可能，導(dǎo)致官商勾結(jié)、權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象。只有將政務(wù)數(shù)據(jù)置于透明環(huán)境下，使社會(huì)各界了解到公共權(quán)力的具體運(yùn)作，才能有效防治腐敗。利用大數(shù)據(jù)還可以對(duì)網(wǎng)絡(luò)違法不實(shí)信息篩選過濾，并將網(wǎng)上無序化的反腐訴求導(dǎo)入規(guī)范化理性化的法治程序，以增強(qiáng)公眾對(duì)社會(huì)公平正義的信念和對(duì)國(guó)家的向心力?？梢?，大數(shù)據(jù)是提升國(guó)家防治腐敗水平的重要利器。2016年2月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，其中提出按照《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》的要求，實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)資源清單管理，加快建設(shè)國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)，制定開放目錄和數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放。

2 交警行政自由裁量權(quán)被濫用的表現(xiàn)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，機(jī)動(dòng)車輛增多，駕駛員增加，無形中擴(kuò)大了交警的工作范圍，增加了其工作量，為保證行政執(zhí)法順利進(jìn)行，需要相應(yīng)行使行政自由裁量權(quán)。交警的職責(zé)是管理道路交通安全，在法律法規(guī)規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)、幅度有權(quán)自主斟酌，作出合法合理的判斷，這是彌補(bǔ)法律缺陷的需要，更是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的需要。在執(zhí)法過程中，行政自由裁量權(quán)濫用不僅對(duì)社會(huì)管理秩序造成極大的影響，而且違背了立法的目的，挑戰(zhàn)了法律的權(quán)威，更破環(huán)了公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象，對(duì)執(zhí)法環(huán)境造成了惡劣影響。

2.1 交通執(zhí)法隨意

部分交警執(zhí)法理念不到位，工作態(tài)度蠻橫，方式簡(jiǎn)單粗暴，不能做到處罰與教育相結(jié)合，影響警民關(guān)系。部分交警缺乏法律素養(yǎng)，實(shí)踐過程中只注重案件的辦理，疏于更新法律知識(shí)，導(dǎo)致處罰不到位，尤其對(duì)某些特定的違法情節(jié)，不能很好把握處罰力度，作出準(zhǔn)確判斷，給人情關(guān)系留有余地，執(zhí)法隨意性加大。還有部分交警辦案時(shí)間長(zhǎng)，久而久之思想麻痹，工作激情褪去，責(zé)任意識(shí)減弱，容易受到外界經(jīng)濟(jì)利益等因素影響，在對(duì)違法行為的處罰上考慮的主觀因素過多。

2.2 裁量基準(zhǔn)局限

交警有警告、罰款或者扣分、暫扣或者吊銷駕駛證以及行政扣留等行政處罰權(quán)力。警告程度較輕并且往往不會(huì)記錄在案，警示效果不大；目前罰款或者扣分基本都是按照處罰標(biāo)準(zhǔn)的上限，例如《道路交通安全法》規(guī)定對(duì)違法停車行為可處二十元以上二百元以下罰款，而實(shí)際執(zhí)法過程中都是簡(jiǎn)單拍照取證后處以二百元罰款；關(guān)于行政扣留的時(shí)限也沒有十分細(xì)致的法律規(guī)定，通常是根據(jù)上級(jí)指示辦理行政扣留程序。針對(duì)同一違法行為，不論是同一城區(qū)不同交通管理部門，還是不同交警，或者同一交警在不同時(shí)間給出不同處罰決定都有可能，存在較大不確定性。普遍的定額處罰又約束了行政權(quán)力造成一定程度的僵化，裁量基準(zhǔn)不僅需要細(xì)化更需要有效控制，才更能使公眾信服。

2.3 公平公正有失

公平公正是交警執(zhí)法應(yīng)該堅(jiān)持的基本原則，也是行使自由裁量權(quán)的基本要求，現(xiàn)行法律法規(guī)允許執(zhí)法部門在一定范圍內(nèi)，根據(jù)本地區(qū)本部門的實(shí)際情況確立處罰標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)違法行為的查處過程中，不能以權(quán)謀私。然而實(shí)際執(zhí)法過程中，存在執(zhí)法人員法律意識(shí)淡薄，對(duì)同一當(dāng)事人區(qū)別對(duì)待，處以不同處罰標(biāo)準(zhǔn)和量刑幅度，甚至有不出具法律文書，不考慮影響后果，根據(jù)個(gè)人所需罰款，謀取個(gè)人私利的情況，損害了公民的合法權(quán)益。

3 交警行政自由裁量權(quán)被濫用的原因

3.1 執(zhí)法水平不高

交警行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)對(duì)違法行為進(jìn)行處罰，對(duì)合法權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，對(duì)待同一違法行為，應(yīng)按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、處罰幅度進(jìn)行量刑，應(yīng)客觀、公正地對(duì)待同一當(dāng)事人。而交警的執(zhí)法水平不高，會(huì)導(dǎo)致處罰決定不能達(dá)到法律預(yù)期效果。輕者重罰，破壞法律的公平公正，損害了當(dāng)事人合法權(quán)益；重者輕罰，助長(zhǎng)不正之風(fēng)腐敗之氣，擾亂社會(huì)秩序。

3.2 法律法規(guī)不完善

現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)各種交通違法行為作出一定程度的處罰規(guī)定，但對(duì)于一些特定違法行為沒有詳細(xì)要求；對(duì)違法案件的處理作出時(shí)限規(guī)定，但并未對(duì)特定違法行為設(shè)置精準(zhǔn)的時(shí)間，這就給交警行使行政自由裁量權(quán)很大自由空間。只要作出的處罰決定不超出法律法規(guī)界限，就是合理合法的。交警可以根據(jù)自身工作情況在規(guī)定時(shí)限內(nèi)對(duì)違法行為進(jìn)行處理，從而出現(xiàn)拖延執(zhí)法謀取私利的現(xiàn)象。

3.3 監(jiān)督管理不到位

各級(jí)公安機(jī)關(guān)雖設(shè)有內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但大多流于形式，對(duì)執(zhí)法交警的約束監(jiān)督存在片面性，對(duì)實(shí)際執(zhí)法的過程、內(nèi)容、方式等方面缺乏具體了解，往往在群眾投訴、上訪后才引起重視。同時(shí)社會(huì)監(jiān)督以及司法監(jiān)督力度也不夠，不能起到很好的約束作用。

4 運(yùn)用大數(shù)據(jù)優(yōu)化行政自由裁量權(quán)

執(zhí)法人員水平參差不齊，對(duì)于把握行政自由裁量權(quán)中的彈性也很難統(tǒng)一。如果沒有一個(gè)明確統(tǒng)一的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，很難保證不出現(xiàn)不公平現(xiàn)象。公共交通系統(tǒng)已經(jīng)產(chǎn)生了海量數(shù)據(jù)，將這些分散、多源的數(shù)據(jù)共享、融合，并形成應(yīng)用模式，是將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于行政管理領(lǐng)域的一個(gè)重大舉措。

收集同一地點(diǎn)同一時(shí)段的懲罰數(shù)據(jù)，匯總后得出平均值，將行政自由裁量權(quán)壓縮在一個(gè)幅度內(nèi)，規(guī)范交警執(zhí)法行為，使不同交警執(zhí)法的不一致性范圍縮至最小。在根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行裁量時(shí)，估量出授權(quán)范圍內(nèi)的一個(gè)基準(zhǔn)點(diǎn)作為基本的參考值，調(diào)整后再進(jìn)行幅度范圍內(nèi)的調(diào)整。比如，行政處罰中規(guī)定了某個(gè)違法行為應(yīng)罰款“200元以上600元以下”那么有可能400元就是基礎(chǔ)值，行政機(jī)關(guān)以400元這個(gè)基礎(chǔ)值進(jìn)行幅度范圍內(nèi)的逐層劃分，則有“200-350”“350-450 ”“450-600 ”的基礎(chǔ)范圍。因?yàn)閰^(qū)域間發(fā)展不平衡，不能把基礎(chǔ)值認(rèn)定成一個(gè)具體的數(shù)值，因此我們可以把基礎(chǔ)值從具體的數(shù)值拓寬到一個(gè)區(qū)域。而確定基礎(chǔ)值，可以把基礎(chǔ)值固定在法定處罰幅度內(nèi)的二分之一處，從重處罰的裁量幅度就應(yīng)該在平均值以上最高值以下，反之從輕處罰的裁量幅度就應(yīng)該在平均值以下最低值以上，一定程度上保障了客觀性和公正性。再比如，某法規(guī)規(guī)定某違法行為處以2000元以下的罰款，只規(guī)定了最高值。在這種情況下，一般會(huì)基于這一違法行為的危害性，是屬于影響不嚴(yán)重還是影響十分嚴(yán)重，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要將基礎(chǔ)值偏向于“較輕”或“較重”預(yù)測(cè)。制定行政裁量基準(zhǔn)不是設(shè)置新法規(guī)和掌控新權(quán)力，而是行政機(jī)關(guān)根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合數(shù)據(jù)在法律法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上對(duì)行政裁量范圍、幅度予以細(xì)化、規(guī)范，設(shè)立相對(duì)固定且具體的選擇標(biāo)準(zhǔn)。

目前，各級(jí)行政機(jī)關(guān)都相繼制定并實(shí)施了自己的行政自由裁量基準(zhǔn)，但仍存在適用范圍比較狹窄、裁量基準(zhǔn)的相關(guān)考量因素不全面等問題。另外，由于行政裁量基準(zhǔn)沒有設(shè)立原則性指導(dǎo)，多數(shù)是依據(jù)實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)來制定，容易出現(xiàn)裁量基準(zhǔn)的僵化。行政機(jī)關(guān)在制定行政裁量基準(zhǔn)的過程中，既要注重立法的目的性，又要考慮執(zhí)行的有效性，體現(xiàn)公平公正、過罰相當(dāng)、合理合法的執(zhí)法理念。

5 結(jié)語

行政自由裁量權(quán)行使的水平代表了行政能力的強(qiáng)弱。行政自由裁量權(quán)在各行政領(lǐng)域發(fā)揮其作用，自由裁量幅度越大，行政執(zhí)法越靈活，但與此同時(shí)也會(huì)造成實(shí)際執(zhí)法中處罰的隨意性。行政機(jī)關(guān)和工作人員必須合理行使自由裁量權(quán)，避免行政失當(dāng)。交警這一行業(yè)頻繁使用行政自由裁量權(quán)，十分容易出現(xiàn)權(quán)力被濫用的現(xiàn)象，更需要加強(qiáng)防范。當(dāng)下研究公交警行業(yè)行政自由裁量權(quán)的優(yōu)化問題有利于構(gòu)建公平的法治社會(huì)、有利于實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義進(jìn)而構(gòu)建和諧社會(huì)。伴隨著社會(huì)分配不均、民生保障不力等社會(huì)問題，交通處罰作為最深入社會(huì)的觸角，若在執(zhí)法過程中裁量權(quán)使用不當(dāng)，極易引起、激化矛盾，造成人民群眾對(duì)公共部門的誤解，進(jìn)而妨害和諧社會(huì)的構(gòu)建進(jìn)程。近幾年來，大數(shù)據(jù)給公共管理等領(lǐng)域帶來了巨大沖擊，雖然已有一些學(xué)者意識(shí)到大數(shù)據(jù)對(duì)公共部門行政能力提升以及廉政建設(shè)的重要性，但在運(yùn)用大數(shù)據(jù)來尋求普適規(guī)律，制定具體量化標(biāo)準(zhǔn)方面還有待開拓。在大數(shù)據(jù)背景下，以交警這一特殊行業(yè)為例，通過建立健全數(shù)據(jù)庫(kù)來提高行政自由裁量時(shí)決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，加強(qiáng)對(duì)交警執(zhí)法數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)和管理從而提升決策的高效性和前瞻性，同時(shí)分析數(shù)據(jù)尋求普適規(guī)律和具體量化標(biāo)準(zhǔn)，縮小自由裁量的幅度，進(jìn)一步加強(qiáng)決策結(jié)構(gòu)的民主化、合理化。這對(duì)于維護(hù)公共安全、保障公共利益具有積極作用，更有利于防止腐敗以及加強(qiáng)公共部門的廉政建設(shè)，也進(jìn)一步提升了公共部門的決策和治理能力。

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