論“臨時(shí)工”亂象的危害及治理研究

摘 要：近年來(lái)，某些地區(qū)行政人員“暴力執(zhí)法”事件時(shí)有發(fā)生，事后處理結(jié)果大多是直接肇事者以“臨時(shí)工”的身份為行政單位當(dāng)“擋箭牌”。這種“臨時(shí)工亂象”成為不少執(zhí)法部門的危機(jī)公關(guān)模式。首先，這已然成為一種社會(huì)亂象。其次，“臨時(shí)工”的行政主體資格難以界定。最后，在處理“臨時(shí)工”執(zhí)法過(guò)當(dāng)時(shí)各地區(qū)的態(tài)度和方法也不統(tǒng)一。所以，尋找一個(gè)合理的方案去界定“臨時(shí)工”的執(zhí)法資格和規(guī)范對(duì)“臨時(shí)工”的管理對(duì)解決這種“臨時(shí)工”暴力執(zhí)法和“背黑鍋”的現(xiàn)象至關(guān)重要。我們小組主要通過(guò)對(duì)行政主體的特征進(jìn)行分析，從而確認(rèn)行政主體中的“臨時(shí)工”是否具有執(zhí)法資格。

關(guān)鍵詞：“臨時(shí)工”；行政主體

1 對(duì)行政主體中“臨時(shí)工”的界定

“臨時(shí)工”并不是一個(gè)法律概念，主要是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代相對(duì)于國(guó)營(yíng)企業(yè)中的正式員工而言。隨著勞動(dòng)合同法等相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)和完善，這一稱呼早已退出歷史舞臺(tái)，準(zhǔn)確的說(shuō)法是“有固定期限的合同工”。

“臨時(shí)工”的說(shuō)法大約出現(xiàn)在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，是為了區(qū)分與固定工而設(shè)置的一種工人用工方式。隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)，當(dāng)前的“臨時(shí)工”主要是指企業(yè)事業(yè)單位招聘的短期工人和國(guó)有企業(yè)甚是行政單位和非編制人員。從政府部門人力資源管理的角度來(lái)看，“臨時(shí)工”屬于臨時(shí)用工的產(chǎn)物，它的產(chǎn)生在當(dāng)時(shí)來(lái)看具有靈活度高、節(jié)省政府開支成本等優(yōu)勢(shì)，因此在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代也是一種比較有效推動(dòng)政府人員為人民服務(wù)的人力資源管理制度。政府聘請(qǐng)臨時(shí)人員協(xié)助行政不但能夠解決人手不充足的問(wèn)題還加強(qiáng)了公民參與政府管理，能夠提高公民的政治意識(shí)和對(duì)政府的理解。因此，這一制度在其擁有自身的優(yōu)勢(shì)的情況下沿用至今?，F(xiàn)在，我們?nèi)匀荒馨l(fā)現(xiàn)政府在行政中允許大量的“臨時(shí)工”加入行政執(zhí)法中，可見“臨時(shí)工”亂象的出現(xiàn)并不能以偏概全全盤否認(rèn)這一制度存在的合理性。尤其在基層，“臨時(shí)工”的聘用也十分普遍，例如基層公安派出所有臨時(shí)的治安聯(lián)防員、交警隊(duì)有臨時(shí)交通干警、還有各個(gè)基層部門的協(xié)管員和代辦員等等。近年來(lái)的報(bào)道，集中存在于“臨時(shí)”城管的執(zhí)法亂象，但是我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，“臨時(shí)工”亂象不僅存在于城管群體也存在于其他部門，并且“臨時(shí)工”亂象并不是必然事件，我們不能一葉障目而全面取締這一制度，而是應(yīng)該從“臨時(shí)工”的科學(xué)管理出發(fā)，防治“臨時(shí)工”亂象，讓其能夠更好地協(xié)助政府機(jī)關(guān)，為人民服務(wù)。

“臨時(shí)工”的產(chǎn)生緣由是因?yàn)檎姓C(jī)關(guān)的編制少，行政規(guī)模大，這些規(guī)模無(wú)法全部由所謂的正式行政人員去完成，所以在我國(guó)的行政機(jī)構(gòu)尤其是基層的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)常常出現(xiàn)人力資源不充足的情況。因此，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)中“臨時(shí)工”數(shù)量極其龐大，在不少地方的城管、交通、治安等部門，正式編制人員與“臨時(shí)工”的比例一般都在1：3 左右，多數(shù)“正式工”一般從事著相對(duì)清閑的工作，而大量“臨時(shí)工”則被安排到臟、累、危的工作一線。①由此我們不難想象為何“臨時(shí)工”在執(zhí)法過(guò)程中總是漏洞百出，首先“臨時(shí)工”的個(gè)人素質(zhì)良莠不齊，其次他們長(zhǎng)期處在條件差壓力大的工作環(huán)境中難免會(huì)出現(xiàn)過(guò)當(dāng)?shù)男袨椤Ｄ敲?，臨時(shí)工執(zhí)法是否成立呢？他們是否是具有行政主體資格的執(zhí)法人員呢？

2 “臨時(shí)工”亂象的危害

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“臨時(shí)工”的產(chǎn)生，一定程度上緩解了社會(huì)管理和公共服務(wù)的強(qiáng)烈需求與有限供給之間的矛盾，尤其是其輔助性的工作性質(zhì)若是運(yùn)用好了不但可以減輕行政機(jī)關(guān)的工作壓力還可以人盡其用形成更好地人力資源分配。但是，“臨時(shí)工”參與行政執(zhí)法不僅是執(zhí)法機(jī)關(guān)鉆法律的空子，也確實(shí)造成了一些不良的社會(huì)后果。

2.1 “臨時(shí)工”參與行政執(zhí)法嚴(yán)重破壞了我國(guó)依法行政的基本原則

依法行政是指行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，并依法取得和行使其行政權(quán)力，對(duì)其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的原則。然而大量的“臨時(shí)工”參與到行政執(zhí)法中嚴(yán)重破壞了這一準(zhǔn)則。“臨時(shí)工”群體并不是國(guó)家依法設(shè)立的，也不是國(guó)家根據(jù)統(tǒng)治意志生成的，而是因?yàn)檎姓娜肆Y源的需要而產(chǎn)生的。我國(guó)法律對(duì)“臨時(shí)工”是否能參與到行政執(zhí)法中來(lái)并沒(méi)有明確的規(guī)定。因此，基于我國(guó)行政編制名額有限，而要處理的行政事務(wù)多且復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)就通過(guò)招聘協(xié)管員這樣的“臨時(shí)工”來(lái)處理行政事務(wù)。表面上是雙軌制用人模式在行政單位中的運(yùn)用，實(shí)質(zhì)上是嚴(yán)重破壞和阻礙著法制政府的建設(shè)，是政府權(quán)力的極度濫用。

2.2 “臨時(shí)工”參與行政執(zhí)法嚴(yán)重破壞了社會(huì)的公平

顯而易見，社會(huì)公平在很大程度上需要有法律的支持?！芭R時(shí)工”執(zhí)法本身不具有合法性，因此就很難確保其公平性。我國(guó)的國(guó)家權(quán)力是由人民賦予的，然后執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政中大量的使用“臨時(shí)工”這已經(jīng)背離了法律，背離了人民對(duì)公共權(quán)力的期望。同時(shí)，我國(guó)的正式公務(wù)員需要通過(guò)統(tǒng)一的公務(wù)員考試或者選拔才能獲得編制，即使是這樣嚴(yán)格的把關(guān)也是會(huì)出現(xiàn)一些不公平的現(xiàn)象出現(xiàn)。那么在“臨時(shí)工”的準(zhǔn)入中可想而知一定會(huì)出現(xiàn)更多不公平的現(xiàn)象。更重要的是“臨時(shí)工”和“正式工”不僅在身份上被嚴(yán)格區(qū)分，在工作和待遇上也相差甚遠(yuǎn)。一些行政機(jī)關(guān)為了謀取私利，就會(huì)將“臟、累、危”的工作分給“臨時(shí)工”，而“正式工”往往從事更清閑的工作。在福利上，“臨時(shí)工”很難獲得培訓(xùn)機(jī)會(huì)和晉升機(jī)會(huì)而且人事調(diào)動(dòng)也十分隨意，更有甚者直接成為行政機(jī)關(guān)用來(lái)進(jìn)行公關(guān)危機(jī)的擋箭牌。

2.3 “臨時(shí)工”參與行政執(zhí)法會(huì)損害政府形象和權(quán)威

“臨時(shí)工”背黑鍋儼然成為了一種社會(huì)亂象，當(dāng)一些暴力執(zhí)法的事件通過(guò)媒體曝光后，無(wú)論是不是“臨時(shí)工”所謂，公眾對(duì)其的態(tài)度都十分不屑，認(rèn)為是政府在推卸責(zé)任作出了公關(guān)危機(jī)。這在無(wú)形中使得政府的形象和權(quán)威大大受損。同時(shí)，在“臨時(shí)工”日常參與協(xié)助工作時(shí)，行政相對(duì)人并不能清楚地區(qū)分“正式工”與“臨時(shí)工”，當(dāng)出現(xiàn)過(guò)當(dāng)行為時(shí)，行政相對(duì)人會(huì)一并將其視為政府行為。因此，“臨時(shí)工”相對(duì)偏低的素質(zhì)和惡劣的工作環(huán)境致使的不良情緒都可能是對(duì)政府形象的損害。

在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段，我國(guó)的行政崗位嚴(yán)重存在著供求不平的狀況，因此，與其盡快取締“臨時(shí)工”這一群體，不如更好的規(guī)范和控制他們，讓“臨時(shí)工”更好的緩和這一不平衡，盡量為我國(guó)行政管理起到積極的作用。經(jīng)過(guò)討論，我們認(rèn)為應(yīng)該從三方面規(guī)范對(duì)“臨時(shí)工”的管理。

3 “臨時(shí)工”亂象的治理

第一，健全完善的監(jiān)督機(jī)制?！芭R時(shí)工”亂象在被人民群眾所廣泛了解的契機(jī)源于新聞媒體的報(bào)道，但由于媒體自身的局限性和人民群眾監(jiān)督的局限性，“臨時(shí)工”亂象需要更強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。簡(jiǎn)而言之，必須要讓“臨時(shí)工”參與行政執(zhí)法運(yùn)行在陽(yáng)光下。這不僅要求對(duì)“臨時(shí)工”的招聘公開化還要求對(duì)“臨時(shí)工”行政內(nèi)容做嚴(yán)格公開的規(guī)定。另一方面，建立全面的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)“臨時(shí)工”行政執(zhí)法的全過(guò)程進(jìn)行有效的監(jiān)督。這就要求不僅要發(fā)揮媒體監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督的力量，政府的監(jiān)督、黨的監(jiān)督、行政部門的內(nèi)部監(jiān)督都應(yīng)該對(duì)“臨時(shí)工”亂象樹立較高的警惕意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)督。這樣一來(lái)，擁有了強(qiáng)有力的監(jiān)督，和社會(huì)各界較為廣泛的監(jiān)督力量，一方面對(duì)“臨時(shí)工”亂象起到了震懾的作用，讓其“不敢亂”；另一方面，真正起到了有效的監(jiān)督作用，讓其“不能亂”。

第二，整合政府行政資源?！芭R時(shí)工”的產(chǎn)生源于政府行政人力資源的匱乏，因此想要讓“臨時(shí)工”行政執(zhí)法現(xiàn)象得到良好的規(guī)范，還應(yīng)從這一根源入手。一方面，是對(duì)政府行政人力資源不足方面進(jìn)行整合。對(duì)于各個(gè)部門行政執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)做到人崗清晰，對(duì)于人手過(guò)于充足和人力資源缺乏的崗位必須合理的排查和規(guī)劃。各個(gè)行政執(zhí)法部門應(yīng)該做到確保清楚地掌握需要招聘和需要緊縮的崗位狀況，在這一基礎(chǔ)上做出人員的調(diào)動(dòng)、招聘和錄用。同時(shí)，還應(yīng)該根據(jù)崗位的特殊性和人員要求的專業(yè)性全面分析該崗位是否適合聘請(qǐng)“臨時(shí)工”，在一些專業(yè)要求格或涉及重要保密等相關(guān)的崗位則不適合聘請(qǐng)“臨時(shí)工”。把握好這一原則的基礎(chǔ)上，在可以招聘“臨時(shí)工”的崗位時(shí)，要制定合理的用工標(biāo)準(zhǔn)和錄用程序，并明確強(qiáng)調(diào)“臨時(shí)工”的行政內(nèi)容和相應(yīng)應(yīng)該承擔(dān)的行政責(zé)任。另一方面，“臨時(shí)工”的行政行為本身不構(gòu)成“亂象”，而之所以會(huì)演變成行政執(zhí)法亂象，比如交通協(xié)管員隨意罰款、臨時(shí)城管沒(méi)收小販商品等，是因?yàn)闉榱俗约旱睦?，想要在行政過(guò)程中為自身獲利。因此，從這一視角杜絕“臨時(shí)工”亂象就應(yīng)該從政府對(duì)行政執(zhí)法中對(duì)財(cái)政資金的管理進(jìn)行明確的界定。必須從根本上斬?cái)唷芭R時(shí)工”從行政中的利益鏈條，杜絕任何形式的鼓勵(lì)行政人員對(duì)相對(duì)人進(jìn)行行政處罰的行為，并且必須嚴(yán)格杜絕行政執(zhí)法經(jīng)濟(jì)，不能把“臨時(shí)工”作為滋生貪腐的溫床。

第三，加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。解決“臨時(shí)工”行政亂象還應(yīng)從行政組織本身出發(fā)，只有行政人員樹立正確的意識(shí)、提升個(gè)人素質(zhì)才能形成可持續(xù)的依法行政。首先，對(duì)“臨時(shí)工”的管理要做到系統(tǒng)化和科學(xué)化，在對(duì)臨時(shí)工的招聘、考核、培訓(xùn)和退出的整個(gè)過(guò)程中都應(yīng)該得到相應(yīng)的重視，例如在“臨時(shí)工”招聘中也應(yīng)該有相應(yīng)的知識(shí)水平要求和政治理論素養(yǎng)，這有助于“臨時(shí)工”也能夠注重樹立為人民服務(wù)的意識(shí)和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的思想。其次，重視對(duì)“臨時(shí)工”的培訓(xùn)，不但要對(duì)臨時(shí)工進(jìn)行行政前的基本技能培訓(xùn)還應(yīng)定期對(duì)其進(jìn)行職業(yè)道德、法律法規(guī)等理論知識(shí)的培訓(xùn)，領(lǐng)會(huì)法治建設(shè)的重要意義和培養(yǎng)法律至上、人民群眾利益高于一切的意識(shí)。最后，還應(yīng)該重視“臨時(shí)工”的薪酬管理?！芭R時(shí)工”較于正式的公務(wù)員相比，政治思想較為不成熟、工作的穩(wěn)定性和薪酬也較為不足。我們要認(rèn)識(shí)到“臨時(shí)工”首先也是要得到基本的生理需求才會(huì)追求更高層次的其他需求。因此，在薪酬管理上也應(yīng)重視合理的工資制度和獎(jiǎng)金福利制度。使得薪酬和福利能作為一種激勵(lì)要素使得“臨時(shí)工”也能做好本職工作。

“臨時(shí)工”參與行政執(zhí)法活動(dòng)本身對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情而言具有存在的合理性和優(yōu)勢(shì)，因此不能以取締一言蔽之。因此，需要對(duì)“臨時(shí)工”做出清晰的認(rèn)識(shí)，從“臨時(shí)工”亂象中“亂”的原因出發(fā)，找到“亂”的癥結(jié)所在，對(duì)癥下藥。通過(guò)有效的手段對(duì)“臨時(shí)工”群體進(jìn)行管理，這不但有利于政府節(jié)約行政成本還有助于公民參與行政，控制政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模。通過(guò)加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、整合政府行政資源、加強(qiáng)法制建設(shè)，讓“臨時(shí)工”也能依法行政，將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，才能真正解決“臨時(shí)工”的行政亂象，并且挽回政府形象，真正保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。

注釋

①來(lái)源于白靖利 《中國(guó)式“臨時(shí)工”現(xiàn)象》

參考文獻(xiàn)

[1]《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)臨時(shí)工有沒(méi)有執(zhí)法權(quán)》，檢察日?qǐng)?bào)，2013.

[2]聶章杰：《臨時(shí)工參與行政執(zhí)法的規(guī)范和控制》，延邊大學(xué)，2014.

[3]白靖利：《中國(guó)式“臨時(shí)工”現(xiàn)象》，時(shí)代風(fēng)采，2013.

[4]《臨時(shí)工成為公共部門“擋箭牌”現(xiàn)象反思及對(duì)策》重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2013.

作者簡(jiǎn)介

周穎（1995-），女，研究生在讀，陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院，研究方向：公共部門人力資源。