國(guó)內(nèi)外海砂資源開(kāi)采利用與權(quán)屬管理探討

李杏筠

[提要] 本文系統(tǒng)介紹國(guó)內(nèi)外海砂資源開(kāi)采利用的歷史以及目前各國(guó)對(duì)海砂的管理權(quán)屬，提出我國(guó)海砂開(kāi)采存在的主要問(wèn)題，并就完善海砂資源開(kāi)發(fā)利用和管理提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：海砂資源；利用；管理；建議

基金項(xiàng)目：廣東省海洋漁業(yè)科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)項(xiàng)目：“廣東省砂質(zhì)海岸保護(hù)和利用研究”（項(xiàng)目編號(hào)：A201500D05）

中圖分類號(hào)：F062.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年9月10日

一、海砂資源概述

（一）海砂資源的定義。海砂，顧名思義就是海中的砂石，是指受海水侵蝕而沒(méi)有經(jīng)過(guò)淡化處理的砂，多來(lái)自海水和河流交界的地方，是海洋主要礦產(chǎn)資源之一。同時(shí)，海砂又是一種重要的海洋生態(tài)環(huán)境要素，它與海水、巖石、生物以及地形、地貌等要素一起構(gòu)成了海洋生態(tài)的平衡。

（二）海砂資源的價(jià)值。海砂資源的分類一般依照其常規(guī)用途來(lái)劃分，可分為以下三種：一是建筑用海砂，主要用作建筑工程及填方材料，應(yīng)用于建筑混凝土、鋪筑路基、充當(dāng)填海造地的填料和瀝青混凝土；二是工業(yè)用海砂，在成分上可分為矽砂、鈣質(zhì)砂及重砂等，產(chǎn)量很小，但用途卻極為廣泛；三是煉鐵、煉鋼用海砂。

海砂資源除了具有較大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值外，還具有生態(tài)價(jià)值和景觀價(jià)值，可為海底魚(yú)類和貝類提供良好的棲息環(huán)境、可營(yíng)造綿延起伏的優(yōu)質(zhì)海岸沙灘，勾畫(huà)出獨(dú)特而美麗的海岸風(fēng)景線。

二、國(guó)內(nèi)外海砂資源開(kāi)采概述

（一）海砂資源開(kāi)采的定義。海砂資源開(kāi)采是一種改變海域自然屬性的礦產(chǎn)資源生產(chǎn)活動(dòng)，其產(chǎn)業(yè)規(guī)模在海洋開(kāi)采業(yè)中僅次于海洋油氣。有人從法律的角度看，將海砂資源開(kāi)采定義為開(kāi)采業(yè)主獲得國(guó)家的相關(guān)許可并按照法律法規(guī)的規(guī)定依法繳納相關(guān)稅費(fèi)而在海上實(shí)施排他性開(kāi)發(fā)的民事行為，它包括開(kāi)采的許可、海砂的取得、海砂的銷售。從我國(guó)學(xué)術(shù)界目前對(duì)海砂資源開(kāi)采研究的現(xiàn)狀來(lái)看，對(duì)海砂資源開(kāi)采的概念有著廣義和狹義兩種不同的理解。首先，從廣義角度理解，海砂資源開(kāi)采是一個(gè)非常寬泛的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范疇，應(yīng)包括采砂業(yè)主、海砂經(jīng)營(yíng)者、海砂使用者及其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織發(fā)生關(guān)系的總和，包括了海砂開(kāi)發(fā)形成的產(chǎn)業(yè)鏈所有成員；其次，從狹義角度理解，海砂資源開(kāi)采是指海砂資源開(kāi)采業(yè)主在海上采挖海砂與政府、采砂船、其他經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人等發(fā)生經(jīng)濟(jì)活動(dòng)關(guān)系的行為綜合。

（二）國(guó)內(nèi)外海砂資源開(kāi)采的歷史沿革

1、國(guó)外海砂開(kāi)采的歷史沿革。國(guó)際上，海砂開(kāi)采利用具有悠久的歷史，但是基本上是私人或作坊式的海岸海砂開(kāi)采利用。20世紀(jì)初、中期，以英國(guó)、日本、荷蘭為代表的30多個(gè)沿海國(guó)家開(kāi)始小規(guī)模開(kāi)發(fā)利用淺海海砂資源。至20世紀(jì)70～80年代，由于各國(guó)陸地建設(shè)用砂砂源減少，加上環(huán)境保護(hù)的壓力，為滿足國(guó)內(nèi)與日俱增的建筑材料需要，英、美、加、日、荷等國(guó)重新認(rèn)識(shí)海砂資源的開(kāi)發(fā)潛力，并進(jìn)行大規(guī)模的開(kāi)采利用。由此，海砂逐漸成為僅次于海洋石油天然氣之外的正在開(kāi)發(fā)的第二大海洋礦產(chǎn)。

日本是最早使用海砂的國(guó)家之一，20世紀(jì)40年代起使用海砂的規(guī)模逐漸擴(kuò)大。根據(jù)2005年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，日本的年海砂開(kāi)采量達(dá)9，100萬(wàn)m3，合計(jì)約2.3億噸，國(guó)內(nèi)沿海地區(qū)90%以上的建筑用砂都是海砂。雖然如此，仍然滿足不了國(guó)內(nèi)工程建設(shè)的需求，日本還需向周邊國(guó)家進(jìn)口海砂，中國(guó)是日本的主要海砂進(jìn)口國(guó)之一。近十幾年來(lái)，日本充分挖掘海砂資源的利用潛力，將海砂加工作為支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一產(chǎn)業(yè)，業(yè)已成為全世界海砂開(kāi)采量和淡化量最多的國(guó)家，除大部分用于建筑材料外，還有部分海砂被加工成為高附加值的水泥制品出口國(guó)外。

英國(guó)將沉積在內(nèi)陸架上的砂和礫石總稱為海洋集料，與由陸地采石場(chǎng)獲取的集料，共同組成建筑工程的主要原材料。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1955年，約5億噸海洋集料被采掘用來(lái)建設(shè)城市構(gòu)筑物以及進(jìn)行海灘修復(fù)。截至2008年，海洋采砂業(yè)每年為英國(guó)建筑工程提供約2，220萬(wàn)噸的集料，約占英國(guó)建筑用集料的2/3。按照用途分配統(tǒng)計(jì)，英國(guó)海洋集料的54%用于滿足英格蘭和威爾士建筑用砂及礫石需求，28%用于出口，18%用于海灘充填與養(yǎng)護(hù)。

荷蘭國(guó)土面積約50%位于海平面以下，是世界上人口密度最大的地區(qū)之一，狹小低平的陸域空間無(wú)法滿足陸地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和海岸帶防護(hù)對(duì)砂礫資源的巨大需求，因此荷蘭成為國(guó)際上海砂需求量最高、開(kāi)采量最大的國(guó)家之一。荷蘭的海砂開(kāi)采歷史悠久，1971年就針對(duì)海砂開(kāi)采制定了《開(kāi)采法案》。1990年以前，荷蘭的海砂總需求量不大，維持在每年200萬(wàn)～300萬(wàn)m3的水平，主要用來(lái)疏浚航道；自1990年后，海岸養(yǎng)護(hù)工程項(xiàng)目的推進(jìn)，荷蘭海砂需求呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。至2001年平均每年海砂用量增加至1，200萬(wàn)m3左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他北海海域國(guó)家。

亞太經(jīng)社會(huì)（UN ESCAP）有關(guān)報(bào)告指出：“人口和工業(yè)化水平是影響一個(gè)國(guó)家建筑砂礫石資源需求的兩個(gè)重要因素”。根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，2003～2008年，世界發(fā)達(dá)國(guó)家的建筑用砂量驚人，以人均消費(fèi)砂用量計(jì)，韓國(guó)為8.5噸，日本為7.8噸，美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)都達(dá)到7.0噸左右，其中海砂占總砂量的比例超過(guò)30%，遠(yuǎn)超發(fā)展中國(guó)家的水平。尤其是荷蘭，據(jù)統(tǒng)計(jì)其每年僅用于海灘補(bǔ)充海砂的量都達(dá)到了人均51噸左右。

近年來(lái)，隨著海砂的大量開(kāi)采，海洋環(huán)境問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，近岸海砂資源開(kāi)采引發(fā)了眾多海洋生態(tài)危機(jī)和岸灘侵蝕災(zāi)害，不在近岸采砂逐漸成了各國(guó)的普遍共識(shí)。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家已全面叫停本國(guó)的近岸開(kāi)采，轉(zhuǎn)向30米水深以外深海開(kāi)采或從發(fā)展中國(guó)家開(kāi)采進(jìn)口。由于海砂資源具有重要的工業(yè)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，含有很多稀有金屬，美國(guó)、日本等部分發(fā)達(dá)國(guó)家甚至從外國(guó)采購(gòu)優(yōu)質(zhì)海砂傾倒在本國(guó)近海岸作為防浪沙坡和戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備。

2、國(guó)內(nèi)海砂開(kāi)采歷史沿革。我國(guó)海砂資源開(kāi)發(fā)利用有記載的歷史資料較少，眾多企業(yè)和個(gè)人下海開(kāi)采海砂是近二三十年才發(fā)展起來(lái)的。20世紀(jì)70～80年代，國(guó)內(nèi)的開(kāi)采者主要開(kāi)采富集了具有重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值和工業(yè)價(jià)值礦物資源的海砂，用于提煉金屬、非金屬礦物質(zhì)作工業(yè)原料。當(dāng)時(shí)開(kāi)采規(guī)模并不大，全國(guó)70年代約數(shù)十萬(wàn)噸，80年代約20余萬(wàn)噸。進(jìn)入90年代，建筑行業(yè)的需求不斷擴(kuò)大，海砂的開(kāi)采生產(chǎn)規(guī)模迅速擴(kuò)大。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著全國(guó)沿海各地開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)內(nèi)海砂市場(chǎng)需求空前巨大，大規(guī)模的臨海工程、人工島、濱海新區(qū)等各類海洋工程建設(shè)熱潮洶涌，大規(guī)模填海造地比比皆是，而海砂由于其開(kāi)采成本低、用途適宜的優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)供不應(yīng)求。寧波市、深圳市、廣州市等城市是國(guó)內(nèi)使用海砂資源最早的地區(qū)。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，香港、澳門(mén)、廣州、深圳等地對(duì)海砂的需求激增，高峰時(shí)珠江口每天有100多艘采砂船，1，000多艘運(yùn)砂船進(jìn)行海砂開(kāi)采和運(yùn)輸，每天采砂量超過(guò)10萬(wàn)噸。

根據(jù)《廣東省海洋功能區(qū)劃（2011-2020年）》，區(qū)劃期限內(nèi)廣東全省建設(shè)用圍填海規(guī)模控制在23，000公頃以內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011～2015年間全省共批復(fù)圍填海面積6，012公頃，占海洋功能區(qū)劃圍填海管控目標(biāo)值的26%。因此，2016～2020年內(nèi)圍填海還有17，000公頃指標(biāo)。經(jīng)過(guò)咨詢圍填海領(lǐng)域的相關(guān)專家，當(dāng)圍填海海域水深超過(guò)6米，因成本、技術(shù)等原因，海砂不適宜用作填料。由此，可通過(guò)填海面積及適宜的填海深度來(lái)確定圍填海用砂需求量?？紤]到省內(nèi)區(qū)域建設(shè)用海及集約節(jié)約用海項(xiàng)目主要集中在淺海區(qū)域，這些區(qū)域從陸到海的坡度變化較緩，填海區(qū)域的水深將由0米逐漸向6米過(guò)渡，則在圍填海海砂需求量計(jì)算中需引入相關(guān)修正系數(shù)，消除因海岸坡度變化產(chǎn)生的圍填海海砂需求量計(jì)算誤差，計(jì)算取修正系數(shù)0.6，則至2020年省內(nèi)圍填海海域的體積為17000×10000×6×0.6=612000000立方米。根據(jù)中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)《建筑用砂》（GB-T14684-2001），砂的松散堆積密度應(yīng)大于1350kg/m3，即按照2020年省內(nèi)圍填海海域的體積943，200，000立方米計(jì)算，所需海砂約為4.533億噸。

三、國(guó)內(nèi)外海砂資源管理權(quán)屬概述

（一）國(guó)外海砂資源的管理權(quán)屬。國(guó)際上絕大多數(shù)海洋國(guó)家將海洋資源列為國(guó)家資產(chǎn)，通過(guò)海洋立法對(duì)海洋資源實(shí)行開(kāi)發(fā)管理和保護(hù)。英國(guó)是國(guó)際上最早立法開(kāi)發(fā)利用海洋的國(guó)家之一，對(duì)海洋資源的開(kāi)發(fā)實(shí)施海域使用許可證制度，要求開(kāi)發(fā)個(gè)人或企業(yè)必須取得雙重許可證，即作為政府管理行為發(fā)放的允許開(kāi)發(fā)許可證和作為產(chǎn)權(quán)所有者發(fā)放的有償租賃許可證，而且都必須嚴(yán)格依照許可證規(guī)定的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目及期限進(jìn)行。荷蘭圍繞海砂管理和規(guī)劃，先后制定了《開(kāi)采法案》（1971年）、《國(guó)家空間規(guī)劃政策》（2004）、《荷蘭北海海域2015整體規(guī)劃》等涉及海砂資源管護(hù)的政策和法規(guī)，并且建立了海砂開(kāi)采許可證制度，要求在許可證發(fā)放之前，必須對(duì)海砂開(kāi)采的生態(tài)效應(yīng)進(jìn)行評(píng)估，海砂開(kāi)采證的獲得必須向國(guó)家交納一定數(shù)量的（按噸計(jì)）的資源補(bǔ)償費(fèi)用。印度尼西亞的海砂開(kāi)采是依照2002年發(fā)布的第2號(hào)印度尼西亞總統(tǒng)令進(jìn)行管理的，該總統(tǒng)令明確規(guī)定了海砂開(kāi)采管理利益主體的相關(guān)職責(zé)，其中由海洋和漁業(yè)部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)海砂開(kāi)采區(qū)內(nèi)沿海和海洋自然資源空間規(guī)劃的編制，由地方省、市發(fā)放海砂開(kāi)采許可證。

（二）國(guó)內(nèi)海砂資源的管理權(quán)屬。我國(guó)實(shí)行海域有償使用制度。根據(jù)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》（2001）的規(guī)定，單位和個(gè)人使用海域，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定繳納海域使用金。按照《海域使用分類》（HY/T123-2009），海砂開(kāi)采屬于工業(yè)用海類型中的固體礦產(chǎn)開(kāi)采用海。

針對(duì)海砂資源的開(kāi)采和管理，目前我國(guó)尚未出臺(tái)專門(mén)法律法規(guī)，對(duì)于海砂資源的管理主要依據(jù)各行業(yè)部門(mén)的管理需求和海砂資源的屬性歸類，從不同角度涉及海砂資源管理進(jìn)行立法。主要分為以下六類：第一類是從海砂的礦產(chǎn)資源屬性角度進(jìn)行立法，《礦產(chǎn)資源法》要求開(kāi)采海砂應(yīng)當(dāng)辦理采砂許可證；《中華人民共和國(guó)水上水下活動(dòng)通航安全管理規(guī)定》（2011年第5號(hào)）要求取得海事管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)水上水下活動(dòng)許可證》（以下簡(jiǎn)稱許可證）后，方可進(jìn)行相應(yīng)的水上水下活動(dòng)；《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)<礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案>的通知》（廳字[2017]12號(hào)）要求以招標(biāo)拍賣掛牌方式為主，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓；第二類是從開(kāi)采海砂需使用海域空間資源的角度進(jìn)行立法，如《海域使用管理法》，將開(kāi)采海砂歸類為海洋工程用海，并要求辦理海域使用證；第三類是從開(kāi)采海砂影響海洋生態(tài)環(huán)境的角度進(jìn)行立法，如《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《防治海洋工程污染海洋環(huán)境條例》等法律法規(guī)，要求開(kāi)采海砂應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并采取措施防止污染海洋環(huán)境和破壞海洋生態(tài)；第四類是從海砂開(kāi)采影響海上通航安全的角度立法，如《海上交通安全法》，要求開(kāi)采海砂應(yīng)當(dāng)辦理水上水下作業(yè)許可證；第五類是從海砂開(kāi)采治安管理角度進(jìn)行立法，如《海上治安管理?xiàng)l例》，要求出海船舶不得損毀海底電纜、管道和海上航標(biāo)、浮標(biāo)等；第六類是從海洋基于海砂屬礦產(chǎn)資源的法律屬性，國(guó)土部門(mén)依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》設(shè)置采礦許可。

四、國(guó)內(nèi)海砂資源開(kāi)采存在的問(wèn)題

開(kāi)采利用海砂資源，可為工業(yè)和建筑業(yè)的發(fā)展提供天然、豐富、優(yōu)質(zhì)的原材料，而且具有疏通航道的好處。過(guò)去二十多年來(lái)，海砂資源為國(guó)內(nèi)沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)，創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。但是，隨著需求量的日漸擴(kuò)大，且陸域提供的河砂越來(lái)越少，海砂價(jià)格不斷攀升，省內(nèi)部分海域的非法采砂船濫采海砂活動(dòng)日益猖獗。

非法開(kāi)采海砂行為是指未依法取得采砂許可擅自開(kāi)采海砂的，擅自進(jìn)入國(guó)家禁止開(kāi)采海砂的海域、對(duì)國(guó)家具有重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值的海域和他人合法取得開(kāi)采海砂權(quán)限的海域范圍采砂，擅自開(kāi)采實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采海砂的海域，或者雖依法獲得開(kāi)采海砂許可，但不按許可規(guī)定的采砂范圍開(kāi)采海砂的，造成國(guó)家海砂礦產(chǎn)資源遭到嚴(yán)重破壞的行為。

非法采砂不僅影響了海域的航道安全，而且極大地破壞了該區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境。近十幾年，國(guó)內(nèi)珠江口、廈門(mén)灣等海域內(nèi)，非法開(kāi)采海砂引起的環(huán)境問(wèn)題、生態(tài)問(wèn)題、海岸侵蝕、海水倒灌、海洋地質(zhì)災(zāi)害等問(wèn)題異常明顯，長(zhǎng)期無(wú)序無(wú)度地開(kāi)采海砂，導(dǎo)致淺灘消退，淺灘上的紅樹(shù)林遭到毀滅性的破壞，河口濕地功能喪失，魚(yú)類、貝類失去了產(chǎn)卵場(chǎng)和棲息地，生態(tài)鏈被破壞殆盡。

五、我國(guó)海砂資源開(kāi)采利用和管理完善建議

（一）做好海砂資源的本底調(diào)查和采區(qū)選劃。我國(guó)是海砂資源大國(guó)，也是海砂需求大國(guó)。為科學(xué)合理開(kāi)采并利用海砂，地方政府應(yīng)組織力量對(duì)行政區(qū)范圍內(nèi)的海砂資源分布、儲(chǔ)量、質(zhì)量、開(kāi)采和運(yùn)輸條件等開(kāi)展深入調(diào)查和研究工作，摸清我國(guó)的海砂資源本底概況并且進(jìn)行統(tǒng)籌利用。

另外，樹(shù)立“合理有度”的用砂原則，在充分了解海砂資源本底的基礎(chǔ)上，綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋環(huán)境承載力、海砂儲(chǔ)量和品質(zhì)、海砂利用類型需求等方面的因素，合理選劃海砂開(kāi)采區(qū)，并制定相應(yīng)的開(kāi)采計(jì)劃時(shí)序表。

（二）規(guī)范海砂資源開(kāi)采利用的各個(gè)環(huán)節(jié)。應(yīng)對(duì)海砂開(kāi)采利用的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行必要規(guī)范，出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)和規(guī)范包括海砂資源調(diào)查、海砂市場(chǎng)化配置、海砂開(kāi)采、海砂銷售、海砂利用等各環(huán)節(jié)的程序和要求。同時(shí)，積極推動(dòng)海砂開(kāi)采海域使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估并培育海域交易市場(chǎng)，維護(hù)海砂開(kāi)采海域使用權(quán)的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值，且為海砂開(kāi)采海域資源創(chuàng)造完善暢通的交易平臺(tái)。

（三）保障海域環(huán)境承載力。海砂資源的開(kāi)采利用需重點(diǎn)關(guān)注與相關(guān)海洋功能區(qū)劃規(guī)劃的符合性，通過(guò)嚴(yán)格的海域使用論證及海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)，分析采砂活動(dòng)對(duì)周邊海洋環(huán)境、海洋生態(tài)、海洋地質(zhì)等方面的影響機(jī)理及程度，并提出相關(guān)保護(hù)措施或建議，確保對(duì)海上生態(tài)環(huán)境和海岸地質(zhì)環(huán)境的影響程度降至最低，并且影響程度在海洋環(huán)境可承載的范圍內(nèi)。

（四）發(fā)展海砂替代填料。除摸清省內(nèi)海砂資源家底、規(guī)范海砂資源及開(kāi)采管理、加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)之外，從供給側(cè)回應(yīng)市場(chǎng)需求也很重要，否則只堵不疏，收效不大。省內(nèi)除海砂之外，拆建惰性物料（公共填料）是理想的填料。香港多年來(lái)施行市區(qū)重建計(jì)劃，以高樓大廈取代遭拆卸的舊建筑物，產(chǎn)生大量的建筑廢棄物，其中約80%為惰性物料，包括約70%的惰性軟料（如泥土、土壤和泥漿），約10%的惰性硬料（如石頭、碎混凝土和碎磚等）。香港每年需處置約1，400萬(wàn)噸的惰性物料，大部分用于填海造地，如將軍澳、屯門(mén)、維多利亞港等灣區(qū)填海工程；其余的拆建廢料，包括金屬、塑料、木材和包裝廢物，未受污染的可以循環(huán)再造，受污染的則須棄置于堆填區(qū)內(nèi)。香港利用惰性物料作為填海填料的經(jīng)驗(yàn)值得廣東借鑒。

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