鄉(xiāng)村旅游視角下鄉(xiāng)村宅基地退出模式研究

古圣鈺 吳英偉

[提要] 在鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景下，村民宅基地退出是整合資源的有效方式。退出宅基地可以選擇集體收儲、市場化轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)、股權(quán)置換等多種模式。未來，在進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)過程中，國家和地方政府要允許多樣化退出模式的存在，建立長效的法律保障機(jī)制，并保障市場化指導(dǎo)在這一過程中的核心地位。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村旅游；宅基地退出模式；市場化

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年9月16日

鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)工作的開展注入了新活力，同時也是旅游產(chǎn)業(yè)扶貧、貧困地區(qū)村民脫貧的重要模式。鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的開展以人文無干擾、生態(tài)無破壞為宗旨，以游居和野行為特色，不僅具備一般產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)村振興作用，同時還兼有綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正外部性。因此，伴隨著近年來鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的高效開展，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)愈發(fā)受到關(guān)注。而旅游產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村蓬勃發(fā)展、不斷擴(kuò)大規(guī)模的同時，宅基地的征收、土地資源規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的矛盾也不斷凸顯，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)、振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的同時，保障居民合法利益，實現(xiàn)真正意義上的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、貧困地區(qū)脫貧的目標(biāo)至關(guān)重要。本文基于以上背景，探究在鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中鄉(xiāng)村宅基地的退出模式。

一、鄉(xiāng)村宅基地退出的政策依據(jù)

2008年以來，我國基于鄉(xiāng)村發(fā)展和宅基地管理經(jīng)驗，開始探索鄉(xiāng)村宅基地有償退出與集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，以充分盤活農(nóng)村閑置資源，以集中資源發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，打造鄉(xiāng)村綠色生態(tài)空間。其主旨是實現(xiàn)鄉(xiāng)村資源的高效集約以及村民的有償自愿退出。

（一）促進(jìn)鄉(xiāng)村資源集約利用的模式探索。2008年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，鼓勵提高農(nóng)村建設(shè)用地的使用效率，《通知》指出，地方政府應(yīng)當(dāng)對村民自愿騰退宅基地的，或者是在符合宅基地申請條件后購買農(nóng)村空置住宅的應(yīng)當(dāng)給予鼓勵或相應(yīng)的補助。這一通知明確了農(nóng)村宅基地管理方向，合理規(guī)范宅基地布局，集約鄉(xiāng)村資源成為農(nóng)村宅基地規(guī)劃的基本目標(biāo)。而村民資源騰退或者是購置閑置房成為主要模式。

（二）建設(shè)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間與綠色生態(tài)空間。保障鄉(xiāng)村資源集約利用的同時，進(jìn)一步建設(shè)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，構(gòu)建鄉(xiāng)村綠色生態(tài)空間成為鄉(xiāng)村資源利用的又一目標(biāo)。2010年國務(wù)院發(fā)布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，其中對鄉(xiāng)村空間規(guī)劃作出了指導(dǎo)?！兑?guī)劃》指出，在鄉(xiāng)村資源整合過程中，要基于農(nóng)村居民的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移速度，適度減少農(nóng)村相應(yīng)的生活空間，將閑置的空間重新進(jìn)行開發(fā)，建設(shè)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)空間，并打造綠色生態(tài)空間。如此，農(nóng)村宅基地退出以及鄉(xiāng)村資源的集約利用進(jìn)一步得到合理規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)空間的打造，綠色生態(tài)空間的構(gòu)建成為新目標(biāo)。

（三）逐步探索宅基地轉(zhuǎn)讓新模式。國家在探索農(nóng)村資源合理利用過程中，不僅肯定了宅基地退出的模式，制定了鄉(xiāng)村資源規(guī)劃的目標(biāo)，同時也在不斷探索宅基地退出轉(zhuǎn)讓的相關(guān)方法。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)如農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保，宅基地流轉(zhuǎn)、有償退出等工作，完善鄉(xiāng)村宅基地制度已獲得基本認(rèn)可，相關(guān)試點地區(qū)鄉(xiāng)村居民可以根據(jù)自身實際情況，對宅基地進(jìn)行合理處置，完善自身財產(chǎn)性收入渠道。

二、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村宅基地退出模式

根據(jù)現(xiàn)有的通知和主要的政策規(guī)定，為了保障鄉(xiāng)村資源的合理利用，打造綠色產(chǎn)業(yè)空間，鄉(xiāng)村宅基地退出工作基本獲得認(rèn)可，宅基地退出模式的多樣化探究也在穩(wěn)步展開。而旅游產(chǎn)業(yè)所具備綠色、生態(tài)、可持續(xù)的特點，在鄉(xiāng)村資源整合過程中成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的首選，如何在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中合理實現(xiàn)宅基地的退出，保障鄉(xiāng)村居民的合法利益成為鄉(xiāng)村振興工作中的重要內(nèi)容。

（一）宅基地集體收儲，積累旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源。宅基地集體收儲模式是當(dāng)前集約鄉(xiāng)村資源，合理規(guī)劃未來鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要模式。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)尚未取得明確規(guī)劃的前提下，首先合理集約鄉(xiāng)村已有的空閑資源，按照村民自愿有償原則，將宅基地資源轉(zhuǎn)讓給集體，由集體進(jìn)行存儲規(guī)劃，建設(shè)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，保障鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，對于未來引進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)提供了基礎(chǔ)的資源保障。鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展同樣需要鄉(xiāng)村生態(tài)資源的合理積累，因此對于尚未開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)的村落，宅基地的集體收儲規(guī)劃，保障鄉(xiāng)村資源的生態(tài)環(huán)境是首選模式。

（二）宅基地市場化轉(zhuǎn)讓，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展與村民利用。目前，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，以市場盤活資源，提升資源利用效率是保障我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要模式。鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，同樣可以借助市場來盤活鄉(xiāng)村宅基地資源，一是可以按照市場價格指導(dǎo)，對鄉(xiāng)村居民的宅基地進(jìn)行合理收購，與鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展同步推進(jìn)，對于位置好、擁有豐富綠色資源的地段，旅游產(chǎn)業(yè)開放商予以高價收購；對于一般地段，開發(fā)商同樣可以給予合理價格，整合鄉(xiāng)村的整體資源，保障產(chǎn)業(yè)的全面規(guī)劃。二是村民集體內(nèi)部同樣可以實現(xiàn)宅基地的有償轉(zhuǎn)讓，按照市場價格，村民可以購置空閑宅基地，并出讓自身可開發(fā)的宅基地資源，保障村民基本利益的前提下，按照市場化價格的指導(dǎo)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村資源的合理整合，尤其是具備綠色可開發(fā)資源地段資源的合理整合，保證鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具備基本的生態(tài)人文資源，保障鄉(xiāng)村居民合理的生存空間。

（三）宅基地置換，實現(xiàn)鄉(xiāng)村資源的靈活化應(yīng)用。宅基地置換是鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，宅基地退出的最佳模式，其不僅能夠有效整合鄉(xiāng)村的儲備資源，同時能夠帶動鄉(xiāng)村居民參與到鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來。一方面通過股權(quán)換資源的方式，鄉(xiāng)村居民可以以宅基地入股的方式，參與到鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的投資中來，合理的獲得財產(chǎn)性資源的升值保值，實現(xiàn)財產(chǎn)性收入渠道的轉(zhuǎn)化；另一方面通過新房置換、商鋪置換的模式，村民可以借助自己的宅基地?fù)Q取新住房或者是商業(yè)地產(chǎn)，參與到旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的價值鏈延伸環(huán)節(jié)，在未來提供旅游商品消費、住房服務(wù)、餐飲服務(wù)等，提升旅游產(chǎn)業(yè)的價值增值，實現(xiàn)鄉(xiāng)村居民就業(yè)與致富。

三、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展下宅基地退出模式政策措施

在合理合規(guī)的前提下，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，逐步探索鄉(xiāng)村宅基地退出模式，保障地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村民合法利益，是當(dāng)前鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興的有效渠道。雖然，當(dāng)前在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展前提下，鄉(xiāng)村宅基地的退出模式逐步多樣化，但在這一過程中，確立合理高效的政策措施，保障鄉(xiāng)村居民的合法利益仍至關(guān)重要。

（一）允許多樣化退出模式的存在。不同的鄉(xiāng)村，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段以及宅基地退出模式的探索存在差異性，如果僅僅按照地區(qū)操作便捷化的需要，采取集體收儲模式，或者單一化市場收購，鄉(xiāng)村居民的選擇受到限制，利益最大化的渠道也進(jìn)一步收窄。因此，在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)過程中，要充分結(jié)合旅游產(chǎn)業(yè)生態(tài)資源需求、多樣化經(jīng)營以及價值鏈延伸的特點，允許集體收儲、市場化轉(zhuǎn)讓、宅基地置換等多種模式的存在，允許村民自由選擇宅基地的退出模式，選擇未來發(fā)展致富的渠道。如此，才能在鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，保障村民合法利益，實現(xiàn)真正意義上的鄉(xiāng)村振興。

（二）建立長效的法律保障機(jī)制。法制化保障是鄉(xiāng)村宅基地退出的必然需求，由于旅游產(chǎn)業(yè)高增加值、綠色可循環(huán)的特點，其在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中獲得了快速的增長，而隨著旅游產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，村民宅基地退出工作也將有所加快，宅基地退出模式的選擇也將不斷的復(fù)雜化，村民利益急需要獲得法律的長久保障。因此，穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，實現(xiàn)多樣化宅基地退出模式同時，國家和地方政府應(yīng)當(dāng)加快探索宅基地退出法律保障機(jī)制，以法律或地方性法規(guī)來規(guī)范宅基地的轉(zhuǎn)讓工作，實現(xiàn)鄉(xiāng)村資源的有效整合，保障轉(zhuǎn)收雙方的合法利益，真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村資源整合與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。

（三）確定市場化指導(dǎo)的核心地位。市場化指導(dǎo)，市場價格決定下的資源配置不僅能夠客觀地保障雙方利益，而且能夠進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村資源的整合效率。在鄉(xiāng)村宅基地退出、合理發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的過程中，地方政府要堅決維護(hù)市場化指導(dǎo)的核心地位，設(shè)立監(jiān)督機(jī)制，防止擾亂市場價格、破壞鄉(xiāng)村宅基地合法退出的行為出現(xiàn)，以市場說話，確定農(nóng)村宅基地的基本價格，以市場為導(dǎo)向，指導(dǎo)村民選擇宅基地的出讓模式，以市場為準(zhǔn)繩，保障鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)對農(nóng)村資源的高效合理利用，繼而實現(xiàn)鄉(xiāng)村資源的可持續(xù)開發(fā)以及鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展。

四、結(jié)束語

本文基于當(dāng)前鄉(xiāng)村旅游資源整合與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的背景，對鄉(xiāng)村宅基地退出模式進(jìn)行探究。根據(jù)現(xiàn)有的國家政策，鄉(xiāng)村宅基地的退出以及鄉(xiāng)村資源的整合利用受到認(rèn)可，探索宅基地退出新模式成為鄉(xiāng)村資源整合的重要任務(wù)。而在鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景下，村民宅基地退出不僅可以選擇集體收儲、市場化轉(zhuǎn)讓模式，還可以依靠自身所擁有的宅基地，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)的置換，拓寬財產(chǎn)性資源的收益渠道。未來，在進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的過程中，國家和地方政府要允許多樣化退出模式的存在，并建立長效的法律保障機(jī)制，而最重要的是保障市場化指導(dǎo)在這一過程中的核心地位。

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