以鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整為契機推進小城鎮(zhèn)建設(shè)

【摘 要】新晃位于湖南省最西部，是一個邊遠山區(qū)少數(shù)民族貧困縣。要實現(xiàn)新晃縣域經(jīng)濟社會快速發(fā)展、全面建成小康社會，必須以加快小城鎮(zhèn)建設(shè)為主要抓手，破解發(fā)展難題。本文對新晃縣小城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題進行了分析，提出以鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整為契機通過形成共識、科學(xué)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)帶動、設(shè)施配套、聚集要素及創(chuàng)新監(jiān)管等對策推進小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】新晃縣；小城鎮(zhèn)建設(shè)；對策

一、新晃推進小城鎮(zhèn)建設(shè)取得的成就

2015年年底，新晃縣全面實施了鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整，將23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并為11個，其中建制鎮(zhèn)9個，平均區(qū)劃面積和人口分別由改革前的65.6平方公里、1.17萬人調(diào)整到137.1平方公里、2.33萬人，尤其是晃洲鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)人口為7.56萬人，鎮(zhèn)區(qū)人口為6.5萬人。目前，城區(qū)規(guī)劃（到2020年）面積為7.65平方公里，現(xiàn)已建成面積為6.4平方公里，比2010年增加了1.38平方公里；建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃面積為11.25平方公里，建成區(qū)面積為5.44平方公里。全縣城鎮(zhèn)常住人口為9.4萬人，城鎮(zhèn)化率達到34.8%。通過這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整，促進了新晃縣小城鎮(zhèn)的開發(fā)和壯大。

2016年，新晃縣順利通過了國家衛(wèi)生縣城復(fù)查驗收，成功創(chuàng)建湖南省園林縣城。全年總投資13.44億元進行小城鎮(zhèn)建設(shè)，完成了城區(qū)道路、人行道提質(zhì)改造工程，龍溪古鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及龍溪口大橋改造工程；鋪設(shè)了污水管網(wǎng)6.35公里。其中，投資1.5億元，全面實施城區(qū)房屋立面改造、景觀亮化及路燈節(jié)能化改造工程；投資1854.6萬元對小城鎮(zhèn)進行綠化提質(zhì)改造工程，建成了10000m2的街心公園，建成區(qū)人均公園綠地面積為7.76m2、綠化覆蓋率為35.33%；投資3.49億元，完成公租房建設(shè)1368套，總建筑面積68019m2；完成棚戶區(qū)改造4716戶，其中綜合整治4120戶，貨幣安置596戶，改造面積46070m2。投入2.84億元進行“美麗鄉(xiāng)村·幸福家園”建設(shè)，其中農(nóng)村環(huán)境綜合整治項目資金1560.4萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)綜合整治項目資金2040萬元，污水處理項目資金540萬元，飲用水建設(shè)項目資金1040萬元，民居風(fēng)貌改造資金12000萬元，全面完成林沖、扶羅、中寨、涼傘、魚市、波洲等小城鎮(zhèn)開發(fā)任務(wù)；成功創(chuàng)建省文明村鎮(zhèn)3個，市文明村鎮(zhèn)4個，波州鎮(zhèn)紅巖村等28個示范點的淳化工程，貢溪鎮(zhèn)天井寨村、林沖鎮(zhèn)道丁村成功入列第四批傳統(tǒng)村落保護名錄。

二、當(dāng)前新晃小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的問題

1.規(guī)劃不盡合理

目前，雖然全縣所有建制鎮(zhèn)均完成了城鎮(zhèn)規(guī)劃，但是起點較低，而且大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃沒有通過正常的審批程序。特別是經(jīng)過區(qū)劃調(diào)整以后，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)域有了很大變化，需要及時組織專業(yè)部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃進行修編、調(diào)整，并嚴格進入審批程序?qū)徟?，才能予以實施，確保規(guī)劃的科學(xué)性、合法性和嚴肅性。另外，由于新晃城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃方面專業(yè)人才嚴重不足，在很大程度上影響了規(guī)劃編制的質(zhì)量。一些重要的規(guī)劃，需聘請省市或縣外專業(yè)部門的規(guī)劃設(shè)計院來完成，成本費用比較高。大部分城鎮(zhèn)規(guī)劃由規(guī)劃部門編制完成后，沒有組織專家進行評審，也沒有經(jīng)縣人民政府審批，僅通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議通過便進行實施，其可行性、科學(xué)性、長遠性均難以保證。

2.帶動能力不強

近年來，新晃經(jīng)濟持續(xù)較快增長，但是“小鎮(zhèn)區(qū)、大農(nóng)村”的格局依然未能從根本上改變，致使資源難集中，人口難積聚。2016年，新晃縣人均GDP為19896元，遠遠低于全國、全省的人均水平。工業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不明顯，企業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)鏈條短，競爭力不強，全縣投資5000萬元以上的企業(yè)只有9家，年利稅超1000萬元的企業(yè)未實行零的突破。2016年，全縣第三產(chǎn)業(yè)在整個三產(chǎn)中所占比重僅為34.9%。飲食、交通、運輸、倉儲等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)提升步伐緩慢，信息、科技、金融等新興產(chǎn)業(yè)才剛剛起步?？梢哉f，有利于增加財稅收入和擴大城鎮(zhèn)就業(yè)的二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，缺乏農(nóng)業(yè)龍頭產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的帶動，致使新晃小城鎮(zhèn)發(fā)展后勁不足。

3.要素制約突出

融資渠道狹窄，建設(shè)資金短缺。近年來，盡管上級財政不斷加大新型城鎮(zhèn)化建設(shè)支持力度，但絕大多數(shù)項目都需要地方配套。新晃縣對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主體單一，主要依政府財政投入，吸納民間資金乏力，沒有充分運用市場手段，而新晃縣又屬于吃飯財政，造成小城鎮(zhèn)建設(shè)長期存在資金欠賬多、缺口大的問題，可以說，資金短缺已成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的主要阻礙因素。另外，新晃地處丘陵地帶，山多地少，可供建設(shè)用地非常少，在有的鎮(zhèn)住宅和商業(yè)用房，大多是自建2到4層的小樓房，這就使得土地利用率非常低。加之省市支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的土地、稅費等優(yōu)惠政策措施不具體、可操作性不強，也導(dǎo)致開發(fā)力度不大，成效不明顯。

4.監(jiān)管工作乏力

目前新晃縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)無專門的城鎮(zhèn)建設(shè)管理機構(gòu)和專業(yè)技術(shù)人才，管理人員缺乏小城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、管理等方面的知識，加之人員專業(yè)素質(zhì)偏低等問題，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)管理水平不高、管理不力、成效不明顯。由于管理機制不健全，機構(gòu)內(nèi)人員參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其它事務(wù)性工作的多，無法專注小城鎮(zhèn)建設(shè)，在城鎮(zhèn)建設(shè)管理和監(jiān)督執(zhí)法上缺位現(xiàn)象較為嚴重，存在著有法不依、執(zhí)法不嚴、違法難究、疏于管理的現(xiàn)象，導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)存在違法占地、違法建筑有增無減，特別是規(guī)劃區(qū)內(nèi)新城新區(qū)開發(fā)突出違規(guī)違法占地建房趨勢十分明顯。部分群眾有不良習(xí)慣，占道經(jīng)營、以路為市成為家常便飯，亂擺攤點、亂堆亂放、亂扔垃圾、亂排污水的問題時有發(fā)生，環(huán)境問題沒有得到根本解決。

三、加快新晃小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的對策思考

1.形成共識是保障

建議成立小城鎮(zhèn)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，對小城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)保生態(tài)規(guī)劃等方面進行統(tǒng)籌安排；對全縣城鄉(xiāng)建設(shè)項目立項、規(guī)劃、設(shè)計、預(yù)算、評審、招標、實施、審計、結(jié)算等建設(shè)環(huán)節(jié)制定具體的實施方案，全力推進新晃縣小城鎮(zhèn)建設(shè)工作的健康發(fā)展。并且，規(guī)劃經(jīng)過批準后要嚴格執(zhí)行，防止換一屆領(lǐng)導(dǎo)、改一次規(guī)劃的現(xiàn)象。要充分調(diào)動各方的積極性，各部門要各司其職，密切配合，加強對小城鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)、支持和協(xié)調(diào)，力爭3—5年時間將新晃縣小城鎮(zhèn)建設(shè)推上一個新臺階。

2.科學(xué)規(guī)劃是核心

必須以這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整為契機，根據(jù)新形勢下小城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)模和趨勢，遵循因地制宜、突出特色的原則，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)?shù)貧v史革沿、民俗文化、地理人文、人口區(qū)位、經(jīng)濟現(xiàn)狀等實際，合理確定小城鎮(zhèn)建設(shè)的標準、規(guī)模、選址和配套設(shè)施，建設(shè)生態(tài)、生活、生產(chǎn)三位一體的宜居、宜商、宜發(fā)展的小城鎮(zhèn)。總體規(guī)劃應(yīng)與詳細規(guī)劃相結(jié)合，對住宅小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、社區(qū)服務(wù)組織、文化體育場所、各類市場、公共基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)布局等根據(jù)有關(guān)規(guī)定和技術(shù)標準編制詳細規(guī)劃。要把近期規(guī)劃和遠期規(guī)劃結(jié)合起來，近期規(guī)劃要有較強的超前性、可操作性和控制性，遠期規(guī)劃要著眼于未來，把新晃縣小城鎮(zhèn)建設(shè)放到能輻射周邊地區(qū)的發(fā)展的高度，在條件允許的情況下，盡可能做到高標準、高質(zhì)量配套相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以提高小城鎮(zhèn)的規(guī)模效益和聚集效應(yīng)。另外，規(guī)劃還應(yīng)與利用資源和保護生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，完善城鎮(zhèn)用地制度，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，盤活土地存量，禁止土地閑置，防止環(huán)境污染，杜絕土地資源浪費和生態(tài)環(huán)境破壞。

3.產(chǎn)業(yè)帶動是支撐

產(chǎn)業(yè)是小城鎮(zhèn)發(fā)展的核心和生命力。要立足新晃的自然資源、文化資源、礦產(chǎn)資源等特色資源優(yōu)勢，發(fā)展特色優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢?；沃萱?zhèn)有龍溪口古商埠文化、紅色文化、燕來寺佛教文化、梅子坪農(nóng)耕文化等，可以發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)定位為文化旅游小鎮(zhèn)；魚市鎮(zhèn)有前鋒工業(yè)園，主要是礦產(chǎn)品精深加工、金屬材料、機械制造、電子科技等產(chǎn)業(yè)，可定位為工業(yè)新鎮(zhèn)，實現(xiàn)鎮(zhèn)園一體、產(chǎn)城融合；波洲鎮(zhèn)有右旋龍腦樟基地，可以做大做強生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和醫(yī)養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)；貢溪鎮(zhèn)有貢溪儺戲（國家首批非遺項目）、天井寨（國家傳統(tǒng)村落、美麗特色村寨）等資源，可以發(fā)展儺文化產(chǎn)業(yè)；涼傘鎮(zhèn)有溫泉及坪南梯田、公母巖等景觀資源，可以將其打造成一個以溫泉為龍頭的旅游小鎮(zhèn)；林沖鎮(zhèn)是湘黔接邊地帶，根據(jù)其地域特點和邊界貿(mào)易的歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實基礎(chǔ)，可以重點發(fā)展休閑娛樂服務(wù)業(yè)。另外，新晃縣已獲得地理標志保護產(chǎn)品的有新晃黃牛肉和新晃龍腦，要加快地理標志保護產(chǎn)品的開發(fā)步伐，加大對嘉信食品、老蔡食品、新晃龍腦開發(fā)有限公司等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)扶持力度，鼓勵“公司+農(nóng)戶”模式建設(shè)養(yǎng)殖基地，擴大訂單農(nóng)業(yè)規(guī)模，促進產(chǎn)銷一體化發(fā)展，引導(dǎo)振興米業(yè)、宏達糧油等加工龍頭企業(yè)，采取訂單方式與農(nóng)民簽訂糧食生產(chǎn)合同，通過提高種植標準，提升品質(zhì)，增加農(nóng)民生產(chǎn)收入。大力推進新晃黃牛文化產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，實施生態(tài)農(nóng)業(yè)基地和梅子坪片區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技園項目，打造集現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)示范、農(nóng)耕農(nóng)場體驗、休閑娛樂、旅游觀光、農(nóng)耕文化展示于一體的新業(yè)態(tài)，擴展農(nóng)業(yè)發(fā)展空間與活力。

4.設(shè)施配套是重點

要拉通夜郎寨、中興路至320國道繞城線道路，滬昆高速洞坪廖塘互通開通及洞坪至波洲公路等。完善城北市政管網(wǎng)、人行道、給排水設(shè)施、綠化等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；穩(wěn)步推進城西黃鱔垅新區(qū)建設(shè)，重點實施公 安、法院、中醫(yī)院搬遷工程；做大做強城東物流中心，完善城東物流中心和黃牛文化產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，啟動實施汽車站搬遷工程；加快完善城南晃山新城、水岸龍騰、沙灣濱水新區(qū)等城市綜合體建設(shè)；加快城中提質(zhì)改造，結(jié)合棚戶區(qū)改造項目，啟動實施鴻森佳苑、運輸公司、河濱路、工貿(mào)中心、西街、南街棚戶區(qū)改造項目；實施人民路片區(qū)（招待所至糧食局）房地產(chǎn)開發(fā)，提升城市承載力。啟動實施城區(qū)停車場建設(shè)和城市供水管網(wǎng)改造；啟動城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場提質(zhì)改造工程。繼續(xù)實施城市綠化提質(zhì)改造工程，推行立體綠化和園林小品打造，不斷提升城市形象。結(jié)合美麗鄉(xiāng)村、幸福家園建設(shè)，主動融入“平溪河侗情風(fēng)景長廊”設(shè)，積極開展傳統(tǒng)村落保護，整村推進農(nóng)村危房改造。繼續(xù)完善城鄉(xiāng)垃圾收轉(zhuǎn)運系統(tǒng)建設(shè)，啟動農(nóng)村生活污水排放和處理設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村居民幸福感。

5.聚集要素是關(guān)鍵

首先，必須靠市場化、多元化的投資機制來增加投入。按照“政府統(tǒng)一規(guī)劃、市場投資為主、鼓勵各方面參與”的原則，小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)等建設(shè)主體采取由開發(fā)商投資，政府在政策上優(yōu)惠一點，新農(nóng)村建設(shè)資金在水、電、路、訊等公用事業(yè)方面傾斜一點，進鎮(zhèn)農(nóng)民自身負擔(dān)一點，招商引資解決一點的思路，真正實現(xiàn)在政府引導(dǎo)下依靠市場機制來加快小城鎮(zhèn)建設(shè)。其次，要爭取政策的最優(yōu)化。新晃縣目前已成功獲批省級工業(yè)集中區(qū)和省級礦產(chǎn)品精深加工示范園，耕地可以在全省進行占補平衡。因此，要加強與省市的銜接、匯報，爭取更多的用地指標。同時要提高小城鎮(zhèn)土地利用率，增高建筑物高度，增加建筑物容積率，節(jié)約利用土地，提高土地使用標準和市場準入標準，實行差別化土地供地。要充分發(fā)揮經(jīng)建投、工建投兩個融資平臺作用，按照園區(qū)建設(shè)和城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，儲備好發(fā)展用地，滿足今后發(fā)展需要。切實加強農(nóng)村耕地保護，嚴厲查處亂占耕地、違法違規(guī)建設(shè)行為。

6.創(chuàng)新監(jiān)管是根本

首先要創(chuàng)新管理機制，營造有利于小城鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展的寬松政策環(huán)境，在城鎮(zhèn)規(guī)劃、戶籍制度、融資機制、行政管理等領(lǐng)域進行改革，形成政府科學(xué)引導(dǎo)、市場充分發(fā)揮的運行機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等的有效對接。其次，要加大城管執(zhí)法力度。建議將規(guī)劃執(zhí)法、國土執(zhí)法、建設(shè)執(zhí)法、環(huán)保執(zhí)法、城管執(zhí)法等行政執(zhí)法資源整合起來，在各鎮(zhèn)成立一支綜合執(zhí)法隊伍，負責(zé)整個鎮(zhèn)的執(zhí)法工作，重點推進對違法用地、違法建筑、環(huán)境污染、占道經(jīng)營、非法營運等問題的整治。再次，要充分利用電視、網(wǎng)絡(luò)等手段，加大宣傳教育力度，讓文明衛(wèi)生意識深入人心，使講文明講衛(wèi)生成為廣大居民自覺行動，讓小城鎮(zhèn)成為淳、善、美的幸福家園，提高民眾的幸福指數(shù)。

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作者簡介：

游紅?。?976—），女，民族：侗族，籍貫：湖南新晃，學(xué)歷：本科，單位：中共新晃縣委黨校，講師，理學(xué)學(xué)士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟、經(jīng)濟管理。