農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證的困境與突破路徑
——以廣東省陸河縣為例

余建斌，陳志國(guó)

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 廣東農(nóng)村政策研究中心，廣東 廣州 510642）

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證（以下簡(jiǎn)稱土地確權(quán)）是近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容。2008年中央一號(hào)文件中提出“加強(qiáng)農(nóng)村土地承包規(guī)范管理，加快建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度”，并在2013年中央一號(hào)文件中明確要求“用5年的時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，隨后的2014-2018年中央一號(hào)文件對(duì)土地確權(quán)提出了階段性任務(wù)和具體要求。中央一號(hào)文件對(duì)土地確權(quán)的持續(xù)關(guān)注表明了中央扎實(shí)推進(jìn)土地確權(quán)的決心，同時(shí)也反映了土地確權(quán)的重要性和緊迫性。盡管全國(guó)多數(shù)地區(qū)都經(jīng)歷過(guò)第一輪和第二輪土地承包，但這次土地確權(quán)的要求之高、面臨問(wèn)題之復(fù)雜，使其難度明顯高于前兩輪土地承包。同時(shí)，我國(guó)土地確權(quán)采取“先易后難”的路徑，因而土地確權(quán)的不同階段存在的問(wèn)題和困難有很大差異[1]。目前，距離中央規(guī)定的土地確權(quán)完成時(shí)限還有不到半年的時(shí)間，土地確權(quán)后期呈現(xiàn)哪些特點(diǎn)？面臨哪些困境？有哪些好的對(duì)策措施能夠突破這些困境？這些問(wèn)題都需要深入的研究，以便為各地加快推進(jìn)土地確權(quán)并確保土地確權(quán)質(zhì)量提供決策參考。

文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，土地確權(quán)頒證能夠帶來(lái)很多好處，這些好處來(lái)自于土地確權(quán)頒證后引發(fā)的產(chǎn)權(quán)保障機(jī)制[2]，包括增強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)的安全性并通過(guò)農(nóng)地租賃規(guī)模擴(kuò)大和貧困農(nóng)戶獲得農(nóng)地租賃機(jī)會(huì)增加而提高農(nóng)地的利用效率并促進(jìn)社會(huì)公平[3]，增加土地長(zhǎng)期投資、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)并提高農(nóng)地產(chǎn)出率[4-7]，減少土地權(quán)屬糾紛[8,9]，消除交易的不確定性并降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本[2,10]，減少農(nóng)戶拋荒行為[11]等。盡管從理論上看土地確權(quán)有很多好處而且這些好處也得到部分實(shí)證研究檢驗(yàn)，但我國(guó)土地確權(quán)政策的具體落實(shí)卻遇到很大阻力，自上而下的確權(quán)政策遭遇到多方面的抵制[12]，部分地區(qū)工作開(kāi)展明顯滯后[13]。因此，部分學(xué)者對(duì)土地確權(quán)提出質(zhì)疑，他們認(rèn)為土地確權(quán)對(duì)改善農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響并不顯著[14]，土地確權(quán)頒證強(qiáng)化了土地的稟賦效應(yīng)并增加了對(duì)土地流轉(zhuǎn)的約束[15]，土地確權(quán)可能導(dǎo)致耕地細(xì)碎化問(wèn)題更難解決因而應(yīng)慎行[16,17]。隨著我國(guó)土地確權(quán)工作的開(kāi)展和深入推進(jìn)，部分學(xué)者開(kāi)始關(guān)注土地確權(quán)實(shí)踐中面臨的困難和阻力，如農(nóng)地改革的頂層設(shè)計(jì)滯后[18,19]；發(fā)包方虛化和承包方邊界模糊[20]；資金、技術(shù)和人員不足[21,22]；土地糾紛紛繁復(fù)雜[23]等。

盡管現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)土地確權(quán)的利弊和土地確權(quán)工作中面臨的問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)研究，但我國(guó)地域遼闊，各地農(nóng)地資源狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異較大，因而各地土地確權(quán)具有自身特點(diǎn)，即使是土地確權(quán)中面臨的同樣問(wèn)題各地的表現(xiàn)形式也有所不同。同時(shí)，現(xiàn)有研究主要集中在土地確權(quán)工作試點(diǎn)或前期階段，缺乏對(duì)土地確權(quán)后期相關(guān)問(wèn)題的研究。廣東省作為沿海省份，經(jīng)濟(jì)總體上較為發(fā)達(dá)，但區(qū)域發(fā)展很不平衡，相對(duì)于珠三角地區(qū)，粵東西北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后。陸河縣作為粵東地區(qū)的山區(qū)縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，該縣土地確權(quán)既有全國(guó)大部分地區(qū)的共性特征也有其特殊性，以該縣為案例進(jìn)行深入分析，有助于豐富我們對(duì)土地確權(quán)的全面認(rèn)識(shí)。鑒于此，本文基于對(duì)廣東省陸河縣土地確權(quán)工作的長(zhǎng)期跟蹤調(diào)查，通過(guò)比較不同階段土地確權(quán)存在的困難和問(wèn)題，重點(diǎn)分析了土地確權(quán)后期面臨的主要困境，并在提煉各地特別是廣東省內(nèi)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出有針對(duì)性和操作性的解決對(duì)策。

二、陸河縣土地確權(quán)的進(jìn)展情況

陸河縣位于廣東省東部地區(qū)，全縣人多地少、山多田少，土地細(xì)碎化比較嚴(yán)重，具有南方多數(shù)省份的典型特征。陸河縣下轄河田鎮(zhèn)、東坑鎮(zhèn)、螺溪鎮(zhèn)、新田鎮(zhèn)、上護(hù)鎮(zhèn)、水唇鎮(zhèn)、河口鎮(zhèn)、南萬(wàn)鎮(zhèn)等8個(gè)鎮(zhèn)，共有127個(gè)村（居）委，805個(gè)經(jīng)濟(jì)合作社。2017年全縣鄉(xiāng)村人口19.29萬(wàn)人，占本縣戶籍人口的54.43%。全縣第一產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重較大，2017年全縣實(shí)現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)增加值12億元，占本縣地區(qū)生產(chǎn)總值63.57億元的18.9%，而廣東全省第一產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重僅為4.2%。農(nóng)村常住居民人均可支配收入10461.2元，僅相當(dāng)于廣東全省農(nóng)村常住居民人均可支配收入的2/3。

陸河縣作為廣東省土地確權(quán)的試點(diǎn)單位，早在2014年就啟動(dòng)了土地確權(quán)工作。全縣有土地確權(quán)任務(wù)的村（居）委121個(gè)、經(jīng)濟(jì)合作社785個(gè)。廣東省確權(quán)辦核定該縣需確權(quán)的農(nóng)戶數(shù)為43163戶，需確權(quán)耕地面積為15.49萬(wàn)畝（第二次全國(guó)土地調(diào)查的面積）。

陸河縣土地確權(quán)的進(jìn)展情況和主要特點(diǎn)如下：

（一）外業(yè)測(cè)繪工作完成情況較好。根據(jù)陸河縣農(nóng)業(yè)局提供的數(shù)據(jù)，截止到2017年8月15日，全縣通過(guò)外業(yè)測(cè)繪完成實(shí)測(cè)面積16.48萬(wàn)畝，面積完成率達(dá)到106.37%（表1）。從5個(gè)鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)查結(jié)果看，100%的行政村已經(jīng)完成前期的制定方案、宣傳培訓(xùn)、收集資料、摸底調(diào)查和制作底圖等工作并進(jìn)入后續(xù)的確權(quán)流程，其中超過(guò)95%的行政村已經(jīng)完成外業(yè)測(cè)繪，還在開(kāi)展外業(yè)調(diào)查不到5%（如圖1）。

圖1 陸河縣土地確權(quán)的主要流程和完成情況

（二）各鎮(zhèn)的耕地實(shí)測(cè)面積有不同程度的增加。從已經(jīng)完成的實(shí)測(cè)面積看，全縣實(shí)測(cè)面積比國(guó)土“二調(diào)”面積增加6.37%，其中東坑鎮(zhèn)和河田鎮(zhèn)的耕地實(shí)測(cè)面積比原面積增加幅度最大，分別達(dá)到20%和13%（如表1）。第一、二輪土地承包時(shí)測(cè)量技術(shù)落后、耕地條件較差的耕地折算較少面積、交糧交稅時(shí)期各地少報(bào)耕地面積等是導(dǎo)致面積差異較大的主要原因；也有村民反映在測(cè)量斜坡地時(shí)，目前的測(cè)量技術(shù)也存在偏差導(dǎo)致面積不準(zhǔn)。對(duì)于實(shí)測(cè)面積與原面積的差異，大多數(shù)農(nóng)戶是接受的，他們認(rèn)為只要田塊的空間位置準(zhǔn)確，面積多少無(wú)所謂，但也有部分農(nóng)戶對(duì)多出的面積有所顧慮，希望按原面積確權(quán)。

（三）多數(shù)農(nóng)戶已經(jīng)完成簽名確認(rèn)等待頒證。按照土地確權(quán)的工作流程，外業(yè)調(diào)查結(jié)果將進(jìn)行兩次公示，農(nóng)戶對(duì)公示結(jié)果簽名確認(rèn)后進(jìn)入審核頒證階段。從全縣的情況看，第一次公示簽名確認(rèn)完成3.8萬(wàn)戶，完成率為87%；第二次公示確認(rèn)完成3萬(wàn)戶，完成率為71%（如表1）。從村級(jí)層面，根據(jù)5個(gè)鎮(zhèn)的調(diào)查結(jié)果，66.67%的行政村進(jìn)入審核頒證階段（如圖1）。

（四）經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城郊區(qū)域工作進(jìn)展相對(duì)滯后。截止到2017年8月15日，南萬(wàn)鎮(zhèn)頒證率最高達(dá)到90%，而河田鎮(zhèn)頒證率僅為41%，兩者相差49個(gè)百分點(diǎn)。河田鎮(zhèn)位于縣城，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，土地價(jià)值較高，土地被征用較多，導(dǎo)致土地糾紛多，甚至有些農(nóng)戶擔(dān)心土地確權(quán)將導(dǎo)致承包地被征用，因而不配合政府的土地確權(quán)。而南萬(wàn)鎮(zhèn)，遠(yuǎn)離縣城，屬于純農(nóng)區(qū)，土地價(jià)值低，土地承包關(guān)系簡(jiǎn)單，開(kāi)展土地確權(quán)遇到的糾紛和問(wèn)題相對(duì)較少。由此可以看出，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的區(qū)域，土地確權(quán)遇到的問(wèn)題比較復(fù)雜，工作進(jìn)展相對(duì)比較滯后。

表1 陸河縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)進(jìn)度明細(xì)表（截止到2017.8.15）

（五）后期進(jìn)展明顯加快。2017年6月以來(lái)，陸河縣完成了村鎮(zhèn)兩級(jí)干部換屆工作，加上各級(jí)政府對(duì)土地確權(quán)工作高度重視，實(shí)施了時(shí)間倒逼機(jī)制和問(wèn)責(zé)制度，土地確權(quán)工作明顯加快，主要表現(xiàn)在頒證率迅速提高。2017年7月31日全縣頒證率為53%，8月15日提高到69%，短短的半個(gè)月時(shí)間頒證率提高了16個(gè)百分點(diǎn)（如圖2）。

圖2 陸河縣土地確權(quán)的頒證率變化情況（A=2017.7.31數(shù)據(jù)，B=2017.8.15數(shù)據(jù)）

三、陸河縣土地確權(quán)面臨的主要困境

通過(guò)深入的跟蹤調(diào)查，發(fā)現(xiàn)陸河縣在土地確權(quán)試點(diǎn)或前期階段面臨的資金不足、資料不全、航拍圖缺失等問(wèn)題已經(jīng)基本得到了有效解決，但在土地確權(quán)后期仍面臨諸多困境，這些困境既有長(zhǎng)期歷史形成的，也有土地確權(quán)推進(jìn)中新出現(xiàn)的。

（一）部分干部和農(nóng)民群眾對(duì)土地確權(quán)認(rèn)識(shí)不到位

各級(jí)干部和農(nóng)民群眾是否積極推進(jìn)和配合土地確權(quán)決策，是其根據(jù)對(duì)土地確權(quán)政策的認(rèn)知度量后做出的理性選擇。因此，干部和農(nóng)民群眾對(duì)土地確權(quán)的認(rèn)識(shí)狀況及行為選擇對(duì)推進(jìn)土地確權(quán)具有重要影響。當(dāng)前，部分干部和農(nóng)民群眾對(duì)土地確權(quán)工作的認(rèn)識(shí)不足，成為土地確權(quán)工作推進(jìn)中面臨的主要困境之一。一是部分干部存在畏難情緒，觀望思想濃厚。有些干部認(rèn)為土地確權(quán)將強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地的私權(quán)意識(shí)，會(huì)給政府征地增加阻力；有些干部認(rèn)為土地確權(quán)可能引發(fā)大量土地矛盾糾紛，不僅增加調(diào)解矛盾糾紛的工作量而且導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。二是部分農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)認(rèn)識(shí)不足，因而參與土地確權(quán)的積極性不高。他們不明白為什么要進(jìn)行土地確權(quán)，不清楚確權(quán)究竟能帶來(lái)什么利益。有些農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)等概念模糊，不知道此次確的是什么權(quán)。事實(shí)上，農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)的重要性認(rèn)識(shí)不足、權(quán)屬意識(shí)薄弱的問(wèn)題在其他地方也存在[24,25]。農(nóng)民群眾和干部的認(rèn)識(shí)問(wèn)題并未隨著土地確權(quán)的深入而得到明顯改善[26]，導(dǎo)致他們對(duì)土地確權(quán)漠不關(guān)心，直接影響土地確權(quán)的進(jìn)展。

（二）測(cè)繪公司的人員和技術(shù)配備嚴(yán)重不足

土地確權(quán)的順利推進(jìn)離不開(kāi)測(cè)繪公司的積極配合。陸河縣為了趕在2017年9月底完成確權(quán)任務(wù)，加大了工作力度，但測(cè)繪公司由于工作任務(wù)重很難匹配足夠的技術(shù)力量參與到陸河縣的土地確權(quán)。一是硬件設(shè)備不足。測(cè)繪公司不僅電腦和打印設(shè)備無(wú)法滿足工作需要，甚至缺少下鄉(xiāng)工作的交通工具。二是工作條件很差。測(cè)繪公司為了節(jié)約成本，臨時(shí)租用的辦公室非常簡(jiǎn)陋，甚至連簡(jiǎn)單的裝修都沒(méi)有。三是人員嚴(yán)重不足。由于工作量激增，原有的工作人員很難完成大量的工作。為了滿足工作需要測(cè)繪公司招聘了大量大學(xué)實(shí)習(xí)生等臨時(shí)工作人員參與土地確權(quán)，而這些臨時(shí)聘用人員流動(dòng)性很大，導(dǎo)致工作缺乏連續(xù)性，影響工作效率。

（三）家庭戶主外出務(wù)工的比例較高

隨著農(nóng)業(yè)比較效益的下降和城鄉(xiāng)分割政策的調(diào)整，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的數(shù)量快速增加，留守在農(nóng)村的大多是婦女、老人和小孩，農(nóng)村家庭戶主外出比例較高。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，離縣城較近的河田和東坑兩鎮(zhèn)，戶主外出務(wù)工的比例超過(guò)80%，而離縣城較遠(yuǎn)的河口、螺溪、南萬(wàn)等3鎮(zhèn)戶主外出務(wù)工的比例也超過(guò)50%。按照我國(guó)傳統(tǒng)習(xí)慣，農(nóng)村家庭事務(wù)一般由戶主決定，因而大量戶主外出增加了土地確權(quán)難度。一是戶主外出務(wù)工增加了土地權(quán)屬確認(rèn)難度。戶主外出后較難聯(lián)系，即使聯(lián)系上也很難按時(shí)返回處理相關(guān)事項(xiàng)，使得土地權(quán)屬確認(rèn)工作難以開(kāi)展。二是大量戶主外出務(wù)工，嚴(yán)重影響了土地確權(quán)的一輪、二輪公示和簽名順利進(jìn)行。河口鎮(zhèn)劍門(mén)村土地確權(quán)第二輪公示進(jìn)行了2個(gè)多月，戶主簽名確認(rèn)還沒(méi)有完成；東坑鎮(zhèn)竹園村第一輪公示簽名確認(rèn)花了3個(gè)月時(shí)間，正在進(jìn)行的第二輪公示已經(jīng)過(guò)了1個(gè)多月還沒(méi)有完成。然而，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)外出務(wù)工人員對(duì)土地確權(quán)的意愿更加強(qiáng)烈[27]，這說(shuō)明外出務(wù)工人員的土地確權(quán)意愿與實(shí)際參與土地確權(quán)的行為存在差異，盡管外出務(wù)工人員主觀上土地確權(quán)意愿較高，但因時(shí)間或經(jīng)濟(jì)成本等客觀因素影響，他們參與土地確權(quán)的行為受到限制。

（四）長(zhǎng)期積累的土地權(quán)屬糾紛難以在短時(shí)間內(nèi)化解

由于土地權(quán)屬糾紛牽涉面廣、問(wèn)題復(fù)雜，成為土地確權(quán)推進(jìn)中的“攔路虎”。一是“責(zé)任田”互換引發(fā)大量糾紛。由于互換田塊的時(shí)間比較久遠(yuǎn)，而且田塊已經(jīng)交換過(guò)多次，加上農(nóng)村在互換田塊時(shí)大部分都沒(méi)有簽訂書(shū)面合同，這給土地確權(quán)中權(quán)屬糾紛調(diào)解帶來(lái)了很大的難度。二是山坑田權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜。有些山坑田長(zhǎng)年無(wú)人耕種，田埂變得模糊，大多都變?yōu)楹档?、荒地，邊界辨認(rèn)難度增加。三是代耕農(nóng)的土地權(quán)屬糾紛突出。原耕種農(nóng)戶由于外出務(wù)工，將部分土地交由他人代耕，并由代耕農(nóng)戶完成交糧交稅義務(wù)。在此次確權(quán)中，代耕農(nóng)認(rèn)為自己具有長(zhǎng)期耕作的事實(shí)并承擔(dān)交糧交稅義務(wù)，提出確權(quán)的要求，代耕農(nóng)與原耕種農(nóng)戶之間產(chǎn)生了糾紛矛盾。四是鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、村與村之間的邊界權(quán)屬糾紛矛盾突出。盡管國(guó)土部門(mén)已經(jīng)完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)，但實(shí)際上鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、村與村之間的很多邊界糾紛并沒(méi)有得到很好地解決，這次土地確權(quán)進(jìn)一步激化了邊界權(quán)屬糾紛。

（五）前松后緊的工作節(jié)奏影響土地確權(quán)質(zhì)量

陸河縣從2014年6月開(kāi)展土地確權(quán)試點(diǎn)到2017年6月，近3年的時(shí)間確權(quán)頒證率不到50%，而按計(jì)劃到2017年9月底要完成頒證率100%，在短短3個(gè)月時(shí)間要全面完成土地確權(quán)任務(wù)，前松后緊的問(wèn)題十分突出。各級(jí)政府部門(mén)干部和測(cè)繪公司人員為搶進(jìn)度經(jīng)常加班加點(diǎn)工作。這種高強(qiáng)度的工作盡管加快了土地確權(quán)進(jìn)度，但確權(quán)質(zhì)量卻受到影響。一是外業(yè)指界的工作沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行。為了趕進(jìn)度，有些地方測(cè)繪人員外業(yè)調(diào)查時(shí)沒(méi)有認(rèn)真下到田間去實(shí)測(cè)和核實(shí)地。二是確權(quán)公示信息出現(xiàn)的錯(cuò)確、漏確、錯(cuò)登等問(wèn)題。有些是地名登記錯(cuò)誤，有些是面積不準(zhǔn)，有些是漏了地塊沒(méi)有確權(quán)，有些是田塊和戶主對(duì)應(yīng)不上。三是證書(shū)信息錯(cuò)誤。即使到了證書(shū)打印發(fā)放階段，有些確權(quán)信息還存在錯(cuò)誤。截止2017年8月底，陸河縣已經(jīng)印刷了證書(shū)2萬(wàn)多本，但發(fā)下去的比例不大，主要是擔(dān)心證書(shū)發(fā)下去后，如果出現(xiàn)信息錯(cuò)誤，收回來(lái)更正的難度很大。四是上報(bào)數(shù)據(jù)與實(shí)際結(jié)果存在偏差。根據(jù)南萬(wàn)鎮(zhèn)農(nóng)辦負(fù)責(zé)人介紹，該鎮(zhèn)14個(gè)村僅完成二次公示，但該鎮(zhèn)上報(bào)的數(shù)據(jù)顯示其頒證率為97.26%，而事實(shí)上村民并未簽收土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。從隨機(jī)抽查的6個(gè)村來(lái)看，只有河口鎮(zhèn)大塘村已經(jīng)向村民頒發(fā)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，其他5個(gè)村還處在第一輪或第二輪公示階段。

四、突破土地確權(quán)困境的主要路徑

土地確權(quán)涉及面廣、工作量大、問(wèn)題復(fù)雜，是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)工程。為了順利完成土地確權(quán)工作并確保土地確權(quán)質(zhì)量，各級(jí)各相關(guān)部門(mén)要通力配合，充分調(diào)動(dòng)各相關(guān)利益主體的積極性，著力突破土地確權(quán)面臨的主要困境。

（一）強(qiáng)化農(nóng)村基層土地確權(quán)政策的宣傳

針對(duì)部分農(nóng)民群眾和基層干部對(duì)土地確權(quán)認(rèn)識(shí)不到位的問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村基層的政策宣傳，提高基層干部和農(nóng)民群眾對(duì)土地確權(quán)政策的認(rèn)識(shí)和理解。一是充分發(fā)揮農(nóng)村有權(quán)威、有思想的“能人”在土地確權(quán)政策宣傳中的作用。由于我國(guó)農(nóng)村還是傳統(tǒng)的熟人社會(huì)，“能人”的宣傳對(duì)農(nóng)戶的決策行為影響較大。二是政策宣傳內(nèi)容要全面、權(quán)威、通俗易懂。向農(nóng)民講清楚為什么要進(jìn)行土地確權(quán)？這次土地確權(quán)確的是什么權(quán)？確權(quán)的好處在哪？如果不確權(quán)會(huì)有什么不利影響？等等。三是充分利用各種媒體特別是新媒體，多渠道、全方位宣傳土地確權(quán)政策。四是宣傳各地土地確權(quán)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法以及先行地區(qū)土地確權(quán)后給農(nóng)民帶來(lái)的實(shí)際好處。五是加大對(duì)村級(jí)干部和村民代表的培訓(xùn)力度。由鎮(zhèn)分期分批組織各村組干部和村民代表集中培訓(xùn)，再由村級(jí)干部和村民代表向各農(nóng)戶宣傳培訓(xùn)內(nèi)容。

（二）加強(qiáng)對(duì)測(cè)繪公司的監(jiān)管

為了避免測(cè)繪公司在人員和技術(shù)力量不足的情況下，因趕工作進(jìn)度而影響確權(quán)質(zhì)量的問(wèn)題，需要加強(qiáng)對(duì)測(cè)繪公司的監(jiān)管。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)測(cè)繪公司在外業(yè)調(diào)查、審核公示等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的監(jiān)管。在外業(yè)調(diào)查環(huán)節(jié)，建議采取要求測(cè)繪人員錄制工作視頻、打開(kāi)微信定位以及佩戴工作運(yùn)動(dòng)軌跡裝置等方法，隨時(shí)掌控測(cè)繪人員的外業(yè)調(diào)查工作情況；在審核公示環(huán)節(jié)，建議采取召開(kāi)村民大會(huì)和張榜公示相結(jié)合的方法，確保每戶都能認(rèn)真、如實(shí)核對(duì)自己田畝位置和面積；每個(gè)村組的一輪、二輪審核公示結(jié)果，都需要鎮(zhèn)、村、組三級(jí)干部現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)簽字，并錄下現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)的視頻或者照片為證。

（三）提高外出戶主土地確權(quán)的參與度

針對(duì)大量家庭戶主外出務(wù)工的問(wèn)題，建議有關(guān)部門(mén)要積極創(chuàng)新工作方法，為外出農(nóng)戶參與土地確權(quán)提供便利條件。一是入戶時(shí)間實(shí)行“前推后移”，盡量迎合村民外出務(wù)工習(xí)慣。利用早上戶主未外出做工或晚上戶主下班回家的時(shí)間入戶，以方便戶主完成簽名確認(rèn)等程序。二是需要農(nóng)戶簽字和外業(yè)指界的確權(quán)工作盡量安排在節(jié)假日開(kāi)展。為了方便在外地務(wù)工的戶主參與土地確權(quán)，可以將外業(yè)指界、簽名確認(rèn)等戶主必須參與的確權(quán)程序，選擇在節(jié)假日進(jìn)行，特別是春節(jié)或清明等農(nóng)村比較重視的節(jié)日，而且盡量將某些程序簡(jiǎn)化或集中在一次或兩次完成，以免外出務(wù)工人員多次往返，增加往返成本。三是通過(guò)委托代理或者電話見(jiàn)證等方式讓外出務(wù)工農(nóng)戶能參與確權(quán)簽字。對(duì)于在外地務(wù)工無(wú)法回來(lái)參與確權(quán)的戶主，可以選擇委托村干部、親戚朋友或鄰居代替完成相關(guān)程序，但是必須有正式的委托手續(xù)。

（四）創(chuàng)新土地權(quán)屬糾紛的調(diào)解機(jī)制

根據(jù)各地經(jīng)驗(yàn)和成功做法，本文提出以下幾方面的建議：一是強(qiáng)化村民理事會(huì)制度建設(shè)化解矛盾糾紛。各地要在充分尊重村民意愿的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)以村民小組或自然村為基本單元建立村民理事會(huì)，不斷完善村民理事會(huì)制度建設(shè)，充分發(fā)揮村民理事會(huì)在矛盾糾紛調(diào)解中的作用。二是依靠法律專業(yè)人才化解矛盾糾紛。各地要充分利用法律專業(yè)人才向村民講解《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等法律知識(shí)，對(duì)相關(guān)條例進(jìn)行法律分析，作為中立的第三方提出解決矛盾糾紛的意見(jiàn)建議，并協(xié)助村集體和村民妥善地解決好矛盾糾紛。三是通過(guò)仲裁調(diào)處來(lái)化解矛盾糾紛。對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)中遇到的涉及面廣、影響大、鎮(zhèn)村無(wú)法調(diào)解的矛盾糾紛，可以考慮實(shí)行立案仲裁進(jìn)行調(diào)處，仲裁失敗再通過(guò)法院起訴，最終達(dá)到矛盾糾紛的化解。

（五）重視土地確權(quán)質(zhì)量的考核評(píng)估

針對(duì)部分地區(qū)為了趕進(jìn)度重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的問(wèn)題，本文建議重視土地確權(quán)質(zhì)量的考核評(píng)估。一是盡管制定出臺(tái)土地確權(quán)質(zhì)量考核評(píng)估辦法。明確考核程序、考核指標(biāo)和考核方式，以便各地在土地確權(quán)中有明確的目標(biāo)。二是組建第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)土地確權(quán)質(zhì)量進(jìn)行考核評(píng)估，有利于避免各級(jí)政府作為利益共同體，為了維護(hù)政府部門(mén)的形象，對(duì)確權(quán)中存在的問(wèn)題故意回避的現(xiàn)象。三是重視對(duì)農(nóng)戶的抽樣檢查。由于農(nóng)戶是土地確權(quán)的直接參與者和受益者，農(nóng)戶的參與是保障土地確權(quán)質(zhì)量的重要體現(xiàn)。建議按一定比例對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行抽樣調(diào)查，如果抽查的農(nóng)戶沒(méi)有參與土地確權(quán)的外業(yè)指界、簽名確認(rèn)、證書(shū)簽收等確權(quán)過(guò)程，將視為土地確權(quán)工作不合格。