農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證的困境與突破路徑
——以廣東省陸河縣為例

余建斌，陳志國

（華南農(nóng)業(yè)大學 廣東農(nóng)村政策研究中心，廣東 廣州 510642）

一、問題的提出

農(nóng)村土地承包經(jīng)營經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證（以下簡稱土地確權(quán)）是近年來我國農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容。2008年中央一號文件中提出“加強農(nóng)村土地承包規(guī)范管理，加快建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度”，并在2013年中央一號文件中明確要求“用5年的時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，隨后的2014-2018年中央一號文件對土地確權(quán)提出了階段性任務和具體要求。中央一號文件對土地確權(quán)的持續(xù)關注表明了中央扎實推進土地確權(quán)的決心，同時也反映了土地確權(quán)的重要性和緊迫性。盡管全國多數(shù)地區(qū)都經(jīng)歷過第一輪和第二輪土地承包，但這次土地確權(quán)的要求之高、面臨問題之復雜，使其難度明顯高于前兩輪土地承包。同時，我國土地確權(quán)采取“先易后難”的路徑，因而土地確權(quán)的不同階段存在的問題和困難有很大差異[1]。目前，距離中央規(guī)定的土地確權(quán)完成時限還有不到半年的時間，土地確權(quán)后期呈現(xiàn)哪些特點？面臨哪些困境？有哪些好的對策措施能夠突破這些困境？這些問題都需要深入的研究，以便為各地加快推進土地確權(quán)并確保土地確權(quán)質(zhì)量提供決策參考。

文獻梳理發(fā)現(xiàn)，土地確權(quán)頒證能夠帶來很多好處，這些好處來自于土地確權(quán)頒證后引發(fā)的產(chǎn)權(quán)保障機制[2]，包括增強土地產(chǎn)權(quán)的安全性并通過農(nóng)地租賃規(guī)模擴大和貧困農(nóng)戶獲得農(nóng)地租賃機會增加而提高農(nóng)地的利用效率并促進社會公平[3]，增加土地長期投資、促進土地流轉(zhuǎn)并提高農(nóng)地產(chǎn)出率[4-7]，減少土地權(quán)屬糾紛[8,9]，消除交易的不確定性并降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本[2,10]，減少農(nóng)戶拋荒行為[11]等。盡管從理論上看土地確權(quán)有很多好處而且這些好處也得到部分實證研究檢驗，但我國土地確權(quán)政策的具體落實卻遇到很大阻力，自上而下的確權(quán)政策遭遇到多方面的抵制[12]，部分地區(qū)工作開展明顯滯后[13]。因此，部分學者對土地確權(quán)提出質(zhì)疑，他們認為土地確權(quán)對改善農(nóng)業(yè)經(jīng)濟績效的影響并不顯著[14]，土地確權(quán)頒證強化了土地的稟賦效應并增加了對土地流轉(zhuǎn)的約束[15]，土地確權(quán)可能導致耕地細碎化問題更難解決因而應慎行[16,17]。隨著我國土地確權(quán)工作的開展和深入推進，部分學者開始關注土地確權(quán)實踐中面臨的困難和阻力，如農(nóng)地改革的頂層設計滯后[18,19]；發(fā)包方虛化和承包方邊界模糊[20]；資金、技術(shù)和人員不足[21,22]；土地糾紛紛繁復雜[23]等。

盡管現(xiàn)有文獻對土地確權(quán)的利弊和土地確權(quán)工作中面臨的問題進行了系統(tǒng)研究，但我國地域遼闊，各地農(nóng)地資源狀況和經(jīng)濟發(fā)展程度差異較大，因而各地土地確權(quán)具有自身特點，即使是土地確權(quán)中面臨的同樣問題各地的表現(xiàn)形式也有所不同。同時，現(xiàn)有研究主要集中在土地確權(quán)工作試點或前期階段，缺乏對土地確權(quán)后期相關問題的研究。廣東省作為沿海省份，經(jīng)濟總體上較為發(fā)達，但區(qū)域發(fā)展很不平衡，相對于珠三角地區(qū)，粵東西北的經(jīng)濟發(fā)展嚴重滯后。陸河縣作為粵東地區(qū)的山區(qū)縣，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，該縣土地確權(quán)既有全國大部分地區(qū)的共性特征也有其特殊性，以該縣為案例進行深入分析，有助于豐富我們對土地確權(quán)的全面認識。鑒于此，本文基于對廣東省陸河縣土地確權(quán)工作的長期跟蹤調(diào)查，通過比較不同階段土地確權(quán)存在的困難和問題，重點分析了土地確權(quán)后期面臨的主要困境，并在提煉各地特別是廣東省內(nèi)經(jīng)驗的基礎上，提出有針對性和操作性的解決對策。

二、陸河縣土地確權(quán)的進展情況

陸河縣位于廣東省東部地區(qū)，全縣人多地少、山多田少，土地細碎化比較嚴重，具有南方多數(shù)省份的典型特征。陸河縣下轄河田鎮(zhèn)、東坑鎮(zhèn)、螺溪鎮(zhèn)、新田鎮(zhèn)、上護鎮(zhèn)、水唇鎮(zhèn)、河口鎮(zhèn)、南萬鎮(zhèn)等8個鎮(zhèn)，共有127個村（居）委，805個經(jīng)濟合作社。2017年全縣鄉(xiāng)村人口19.29萬人，占本縣戶籍人口的54.43%。全縣第一產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重較大，2017年全縣實現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)增加值12億元，占本縣地區(qū)生產(chǎn)總值63.57億元的18.9%，而廣東全省第一產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重僅為4.2%。農(nóng)村常住居民人均可支配收入10461.2元，僅相當于廣東全省農(nóng)村常住居民人均可支配收入的2/3。

陸河縣作為廣東省土地確權(quán)的試點單位，早在2014年就啟動了土地確權(quán)工作。全縣有土地確權(quán)任務的村（居）委121個、經(jīng)濟合作社785個。廣東省確權(quán)辦核定該縣需確權(quán)的農(nóng)戶數(shù)為43163戶，需確權(quán)耕地面積為15.49萬畝（第二次全國土地調(diào)查的面積）。

陸河縣土地確權(quán)的進展情況和主要特點如下：

（一）外業(yè)測繪工作完成情況較好。根據(jù)陸河縣農(nóng)業(yè)局提供的數(shù)據(jù)，截止到2017年8月15日，全縣通過外業(yè)測繪完成實測面積16.48萬畝，面積完成率達到106.37%（表1）。從5個鎮(zhèn)的實地調(diào)查結(jié)果看，100%的行政村已經(jīng)完成前期的制定方案、宣傳培訓、收集資料、摸底調(diào)查和制作底圖等工作并進入后續(xù)的確權(quán)流程，其中超過95%的行政村已經(jīng)完成外業(yè)測繪，還在開展外業(yè)調(diào)查不到5%（如圖1）。

圖1 陸河縣土地確權(quán)的主要流程和完成情況

（二）各鎮(zhèn)的耕地實測面積有不同程度的增加。從已經(jīng)完成的實測面積看，全縣實測面積比國土“二調(diào)”面積增加6.37%，其中東坑鎮(zhèn)和河田鎮(zhèn)的耕地實測面積比原面積增加幅度最大，分別達到20%和13%（如表1）。第一、二輪土地承包時測量技術(shù)落后、耕地條件較差的耕地折算較少面積、交糧交稅時期各地少報耕地面積等是導致面積差異較大的主要原因；也有村民反映在測量斜坡地時，目前的測量技術(shù)也存在偏差導致面積不準。對于實測面積與原面積的差異，大多數(shù)農(nóng)戶是接受的，他們認為只要田塊的空間位置準確，面積多少無所謂，但也有部分農(nóng)戶對多出的面積有所顧慮，希望按原面積確權(quán)。

（三）多數(shù)農(nóng)戶已經(jīng)完成簽名確認等待頒證。按照土地確權(quán)的工作流程，外業(yè)調(diào)查結(jié)果將進行兩次公示，農(nóng)戶對公示結(jié)果簽名確認后進入審核頒證階段。從全縣的情況看，第一次公示簽名確認完成3.8萬戶，完成率為87%；第二次公示確認完成3萬戶，完成率為71%（如表1）。從村級層面，根據(jù)5個鎮(zhèn)的調(diào)查結(jié)果，66.67%的行政村進入審核頒證階段（如圖1）。

（四）經(jīng)濟較發(fā)達的城郊區(qū)域工作進展相對滯后。截止到2017年8月15日，南萬鎮(zhèn)頒證率最高達到90%，而河田鎮(zhèn)頒證率僅為41%，兩者相差49個百分點。河田鎮(zhèn)位于縣城，經(jīng)濟發(fā)展較快，土地價值較高，土地被征用較多，導致土地糾紛多，甚至有些農(nóng)戶擔心土地確權(quán)將導致承包地被征用，因而不配合政府的土地確權(quán)。而南萬鎮(zhèn)，遠離縣城，屬于純農(nóng)區(qū)，土地價值低，土地承包關系簡單，開展土地確權(quán)遇到的糾紛和問題相對較少。由此可以看出，經(jīng)濟相對發(fā)達的區(qū)域，土地確權(quán)遇到的問題比較復雜，工作進展相對比較滯后。

表1 陸河縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)進度明細表（截止到2017.8.15）

（五）后期進展明顯加快。2017年6月以來，陸河縣完成了村鎮(zhèn)兩級干部換屆工作，加上各級政府對土地確權(quán)工作高度重視，實施了時間倒逼機制和問責制度，土地確權(quán)工作明顯加快，主要表現(xiàn)在頒證率迅速提高。2017年7月31日全縣頒證率為53%，8月15日提高到69%，短短的半個月時間頒證率提高了16個百分點（如圖2）。

圖2 陸河縣土地確權(quán)的頒證率變化情況（A=2017.7.31數(shù)據(jù)，B=2017.8.15數(shù)據(jù)）

三、陸河縣土地確權(quán)面臨的主要困境

通過深入的跟蹤調(diào)查，發(fā)現(xiàn)陸河縣在土地確權(quán)試點或前期階段面臨的資金不足、資料不全、航拍圖缺失等問題已經(jīng)基本得到了有效解決，但在土地確權(quán)后期仍面臨諸多困境，這些困境既有長期歷史形成的，也有土地確權(quán)推進中新出現(xiàn)的。

（一）部分干部和農(nóng)民群眾對土地確權(quán)認識不到位

各級干部和農(nóng)民群眾是否積極推進和配合土地確權(quán)決策，是其根據(jù)對土地確權(quán)政策的認知度量后做出的理性選擇。因此，干部和農(nóng)民群眾對土地確權(quán)的認識狀況及行為選擇對推進土地確權(quán)具有重要影響。當前，部分干部和農(nóng)民群眾對土地確權(quán)工作的認識不足，成為土地確權(quán)工作推進中面臨的主要困境之一。一是部分干部存在畏難情緒，觀望思想濃厚。有些干部認為土地確權(quán)將強化農(nóng)民對土地的私權(quán)意識，會給政府征地增加阻力；有些干部認為土地確權(quán)可能引發(fā)大量土地矛盾糾紛，不僅增加調(diào)解矛盾糾紛的工作量而且導致社會不穩(wěn)定。二是部分農(nóng)民對土地確權(quán)認識不足，因而參與土地確權(quán)的積極性不高。他們不明白為什么要進行土地確權(quán)，不清楚確權(quán)究竟能帶來什么利益。有些農(nóng)民對農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)等概念模糊，不知道此次確的是什么權(quán)。事實上，農(nóng)民對土地確權(quán)的重要性認識不足、權(quán)屬意識薄弱的問題在其他地方也存在[24,25]。農(nóng)民群眾和干部的認識問題并未隨著土地確權(quán)的深入而得到明顯改善[26]，導致他們對土地確權(quán)漠不關心，直接影響土地確權(quán)的進展。

（二）測繪公司的人員和技術(shù)配備嚴重不足

土地確權(quán)的順利推進離不開測繪公司的積極配合。陸河縣為了趕在2017年9月底完成確權(quán)任務，加大了工作力度，但測繪公司由于工作任務重很難匹配足夠的技術(shù)力量參與到陸河縣的土地確權(quán)。一是硬件設備不足。測繪公司不僅電腦和打印設備無法滿足工作需要，甚至缺少下鄉(xiāng)工作的交通工具。二是工作條件很差。測繪公司為了節(jié)約成本，臨時租用的辦公室非常簡陋，甚至連簡單的裝修都沒有。三是人員嚴重不足。由于工作量激增，原有的工作人員很難完成大量的工作。為了滿足工作需要測繪公司招聘了大量大學實習生等臨時工作人員參與土地確權(quán)，而這些臨時聘用人員流動性很大，導致工作缺乏連續(xù)性，影響工作效率。

（三）家庭戶主外出務工的比例較高

隨著農(nóng)業(yè)比較效益的下降和城鄉(xiāng)分割政策的調(diào)整，農(nóng)民進城務工的數(shù)量快速增加，留守在農(nóng)村的大多是婦女、老人和小孩，農(nóng)村家庭戶主外出比例較高。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，離縣城較近的河田和東坑兩鎮(zhèn)，戶主外出務工的比例超過80%，而離縣城較遠的河口、螺溪、南萬等3鎮(zhèn)戶主外出務工的比例也超過50%。按照我國傳統(tǒng)習慣，農(nóng)村家庭事務一般由戶主決定，因而大量戶主外出增加了土地確權(quán)難度。一是戶主外出務工增加了土地權(quán)屬確認難度。戶主外出后較難聯(lián)系，即使聯(lián)系上也很難按時返回處理相關事項，使得土地權(quán)屬確認工作難以開展。二是大量戶主外出務工，嚴重影響了土地確權(quán)的一輪、二輪公示和簽名順利進行。河口鎮(zhèn)劍門村土地確權(quán)第二輪公示進行了2個多月，戶主簽名確認還沒有完成；東坑鎮(zhèn)竹園村第一輪公示簽名確認花了3個月時間，正在進行的第二輪公示已經(jīng)過了1個多月還沒有完成。然而，有學者發(fā)現(xiàn)外出務工人員對土地確權(quán)的意愿更加強烈[27]，這說明外出務工人員的土地確權(quán)意愿與實際參與土地確權(quán)的行為存在差異，盡管外出務工人員主觀上土地確權(quán)意愿較高，但因時間或經(jīng)濟成本等客觀因素影響，他們參與土地確權(quán)的行為受到限制。

（四）長期積累的土地權(quán)屬糾紛難以在短時間內(nèi)化解

由于土地權(quán)屬糾紛牽涉面廣、問題復雜，成為土地確權(quán)推進中的“攔路虎”。一是“責任田”互換引發(fā)大量糾紛。由于互換田塊的時間比較久遠，而且田塊已經(jīng)交換過多次，加上農(nóng)村在互換田塊時大部分都沒有簽訂書面合同，這給土地確權(quán)中權(quán)屬糾紛調(diào)解帶來了很大的難度。二是山坑田權(quán)屬關系復雜。有些山坑田長年無人耕種，田埂變得模糊，大多都變?yōu)楹档?、荒地，邊界辨認難度增加。三是代耕農(nóng)的土地權(quán)屬糾紛突出。原耕種農(nóng)戶由于外出務工，將部分土地交由他人代耕，并由代耕農(nóng)戶完成交糧交稅義務。在此次確權(quán)中，代耕農(nóng)認為自己具有長期耕作的事實并承擔交糧交稅義務，提出確權(quán)的要求，代耕農(nóng)與原耕種農(nóng)戶之間產(chǎn)生了糾紛矛盾。四是鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、村與村之間的邊界權(quán)屬糾紛矛盾突出。盡管國土部門已經(jīng)完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)，但實際上鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、村與村之間的很多邊界糾紛并沒有得到很好地解決，這次土地確權(quán)進一步激化了邊界權(quán)屬糾紛。

（五）前松后緊的工作節(jié)奏影響土地確權(quán)質(zhì)量

陸河縣從2014年6月開展土地確權(quán)試點到2017年6月，近3年的時間確權(quán)頒證率不到50%，而按計劃到2017年9月底要完成頒證率100%，在短短3個月時間要全面完成土地確權(quán)任務，前松后緊的問題十分突出。各級政府部門干部和測繪公司人員為搶進度經(jīng)常加班加點工作。這種高強度的工作盡管加快了土地確權(quán)進度，但確權(quán)質(zhì)量卻受到影響。一是外業(yè)指界的工作沒有嚴格執(zhí)行。為了趕進度，有些地方測繪人員外業(yè)調(diào)查時沒有認真下到田間去實測和核實地。二是確權(quán)公示信息出現(xiàn)的錯確、漏確、錯登等問題。有些是地名登記錯誤，有些是面積不準，有些是漏了地塊沒有確權(quán)，有些是田塊和戶主對應不上。三是證書信息錯誤。即使到了證書打印發(fā)放階段，有些確權(quán)信息還存在錯誤。截止2017年8月底，陸河縣已經(jīng)印刷了證書2萬多本，但發(fā)下去的比例不大，主要是擔心證書發(fā)下去后，如果出現(xiàn)信息錯誤，收回來更正的難度很大。四是上報數(shù)據(jù)與實際結(jié)果存在偏差。根據(jù)南萬鎮(zhèn)農(nóng)辦負責人介紹，該鎮(zhèn)14個村僅完成二次公示，但該鎮(zhèn)上報的數(shù)據(jù)顯示其頒證率為97.26%，而事實上村民并未簽收土地承包經(jīng)營權(quán)證。從隨機抽查的6個村來看，只有河口鎮(zhèn)大塘村已經(jīng)向村民頒發(fā)了土地承包經(jīng)營權(quán)證，其他5個村還處在第一輪或第二輪公示階段。

四、突破土地確權(quán)困境的主要路徑

土地確權(quán)涉及面廣、工作量大、問題復雜，是一項艱巨的系統(tǒng)工程。為了順利完成土地確權(quán)工作并確保土地確權(quán)質(zhì)量，各級各相關部門要通力配合，充分調(diào)動各相關利益主體的積極性，著力突破土地確權(quán)面臨的主要困境。

（一）強化農(nóng)村基層土地確權(quán)政策的宣傳

針對部分農(nóng)民群眾和基層干部對土地確權(quán)認識不到位的問題，應加強農(nóng)村基層的政策宣傳，提高基層干部和農(nóng)民群眾對土地確權(quán)政策的認識和理解。一是充分發(fā)揮農(nóng)村有權(quán)威、有思想的“能人”在土地確權(quán)政策宣傳中的作用。由于我國農(nóng)村還是傳統(tǒng)的熟人社會，“能人”的宣傳對農(nóng)戶的決策行為影響較大。二是政策宣傳內(nèi)容要全面、權(quán)威、通俗易懂。向農(nóng)民講清楚為什么要進行土地確權(quán)？這次土地確權(quán)確的是什么權(quán)？確權(quán)的好處在哪？如果不確權(quán)會有什么不利影響？等等。三是充分利用各種媒體特別是新媒體，多渠道、全方位宣傳土地確權(quán)政策。四是宣傳各地土地確權(quán)的先進經(jīng)驗和做法以及先行地區(qū)土地確權(quán)后給農(nóng)民帶來的實際好處。五是加大對村級干部和村民代表的培訓力度。由鎮(zhèn)分期分批組織各村組干部和村民代表集中培訓，再由村級干部和村民代表向各農(nóng)戶宣傳培訓內(nèi)容。

（二）加強對測繪公司的監(jiān)管

為了避免測繪公司在人員和技術(shù)力量不足的情況下，因趕工作進度而影響確權(quán)質(zhì)量的問題，需要加強對測繪公司的監(jiān)管。重點加強對測繪公司在外業(yè)調(diào)查、審核公示等關鍵環(huán)節(jié)上的監(jiān)管。在外業(yè)調(diào)查環(huán)節(jié)，建議采取要求測繪人員錄制工作視頻、打開微信定位以及佩戴工作運動軌跡裝置等方法，隨時掌控測繪人員的外業(yè)調(diào)查工作情況；在審核公示環(huán)節(jié)，建議采取召開村民大會和張榜公示相結(jié)合的方法，確保每戶都能認真、如實核對自己田畝位置和面積；每個村組的一輪、二輪審核公示結(jié)果，都需要鎮(zhèn)、村、組三級干部現(xiàn)場確認簽字，并錄下現(xiàn)場確認的視頻或者照片為證。

（三）提高外出戶主土地確權(quán)的參與度

針對大量家庭戶主外出務工的問題，建議有關部門要積極創(chuàng)新工作方法，為外出農(nóng)戶參與土地確權(quán)提供便利條件。一是入戶時間實行“前推后移”，盡量迎合村民外出務工習慣。利用早上戶主未外出做工或晚上戶主下班回家的時間入戶，以方便戶主完成簽名確認等程序。二是需要農(nóng)戶簽字和外業(yè)指界的確權(quán)工作盡量安排在節(jié)假日開展。為了方便在外地務工的戶主參與土地確權(quán)，可以將外業(yè)指界、簽名確認等戶主必須參與的確權(quán)程序，選擇在節(jié)假日進行，特別是春節(jié)或清明等農(nóng)村比較重視的節(jié)日，而且盡量將某些程序簡化或集中在一次或兩次完成，以免外出務工人員多次往返，增加往返成本。三是通過委托代理或者電話見證等方式讓外出務工農(nóng)戶能參與確權(quán)簽字。對于在外地務工無法回來參與確權(quán)的戶主，可以選擇委托村干部、親戚朋友或鄰居代替完成相關程序，但是必須有正式的委托手續(xù)。

（四）創(chuàng)新土地權(quán)屬糾紛的調(diào)解機制

根據(jù)各地經(jīng)驗和成功做法，本文提出以下幾方面的建議：一是強化村民理事會制度建設化解矛盾糾紛。各地要在充分尊重村民意愿的基礎上，指導以村民小組或自然村為基本單元建立村民理事會，不斷完善村民理事會制度建設，充分發(fā)揮村民理事會在矛盾糾紛調(diào)解中的作用。二是依靠法律專業(yè)人才化解矛盾糾紛。各地要充分利用法律專業(yè)人才向村民講解《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等法律知識，對相關條例進行法律分析，作為中立的第三方提出解決矛盾糾紛的意見建議，并協(xié)助村集體和村民妥善地解決好矛盾糾紛。三是通過仲裁調(diào)處來化解矛盾糾紛。對農(nóng)村土地確權(quán)中遇到的涉及面廣、影響大、鎮(zhèn)村無法調(diào)解的矛盾糾紛，可以考慮實行立案仲裁進行調(diào)處，仲裁失敗再通過法院起訴，最終達到矛盾糾紛的化解。

（五）重視土地確權(quán)質(zhì)量的考核評估

針對部分地區(qū)為了趕進度重數(shù)量輕質(zhì)量的問題，本文建議重視土地確權(quán)質(zhì)量的考核評估。一是盡管制定出臺土地確權(quán)質(zhì)量考核評估辦法。明確考核程序、考核指標和考核方式，以便各地在土地確權(quán)中有明確的目標。二是組建第三方評估機構(gòu)。引入第三方機構(gòu)對土地確權(quán)質(zhì)量進行考核評估，有利于避免各級政府作為利益共同體，為了維護政府部門的形象，對確權(quán)中存在的問題故意回避的現(xiàn)象。三是重視對農(nóng)戶的抽樣檢查。由于農(nóng)戶是土地確權(quán)的直接參與者和受益者，農(nóng)戶的參與是保障土地確權(quán)質(zhì)量的重要體現(xiàn)。建議按一定比例對農(nóng)戶進行抽樣調(diào)查，如果抽查的農(nóng)戶沒有參與土地確權(quán)的外業(yè)指界、簽名確認、證書簽收等確權(quán)過程，將視為土地確權(quán)工作不合格。