如何詮釋“競爭中性”：借他山之石，補改革短板

盧鋒 李雙雙

本月14日中國人民銀行行長易綱在2018年G30國際銀行業(yè)研討會上指出：“為解決中國經(jīng)濟中存在的結(jié)構(gòu)性問題，我們將加快國內(nèi)改革和對外開放，加強知識產(chǎn)權(quán)保護，并考慮以‘競爭中性原則對待國有企業(yè)?！边@應(yīng)當(dāng)是我國政府部門高官首次公開正面評價“競爭中性”原則，自然受到各方廣泛關(guān)注和積極評論。

本文回顧“競爭中性”原則緣起、背景與結(jié)構(gòu)內(nèi)容，分析為何這一原則對我國深化改革具有現(xiàn)實借鑒意義。

競爭中性原則緣起與演變

競爭中性（Competitive neutrality）思想體現(xiàn)對市場經(jīng)濟規(guī)則的常識性理解。按照經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）定義：“競爭中性意味著沒有商業(yè)主體僅僅因為其所有制獲得優(yōu)勢（或處于不利地位）”。在某些領(lǐng)域有必要存在國有企業(yè)的混合經(jīng)濟環(huán)境下，競爭中性意在要求一國避免國有企業(yè)因其與政府所有關(guān)系而獲得相對于私有或其他類型企業(yè)的特殊競爭優(yōu)勢，由此為各類企業(yè)運作提供公平競爭舞臺，以更好實現(xiàn)市場機制有效配置資源與鼓勵創(chuàng)新目標(biāo)。

競爭中性概念發(fā)軔于上世紀90年代澳大利亞為完善國內(nèi)體制競爭環(huán)境所做的政策調(diào)整。1992年澳大利亞基廷政府組建獨立調(diào)查委員會研究如何改革國家競爭政策，該委員會1993年完成題為“國家競爭政策”報告提出“國家競爭政策框架”，“競爭中性”是其中一個分析概念和政策建議。澳大利亞政府1995年4月簽署“競爭原則協(xié)議”，1996年6月發(fā)布“聯(lián)邦競爭中性政策聲明”。在2004年簽署的美澳自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議中，澳大利亞就有關(guān)國有企業(yè)條款單方承諾，將“采取包括其競爭中性政策的合理措施，確保各級政府不會由于政府所有關(guān)系給政府企業(yè)（商業(yè)性活動）提供任何競爭優(yōu)勢”。

OECD作為協(xié)調(diào)發(fā)達國家政策組織長期重視競爭政策議題，2009年10月該組織“競爭委員會”舉辦兩次圓桌會議，分別以“對國有企業(yè)應(yīng)用反壟斷法”“公司治理與競爭中性原則”為題展開討論，會議記錄被整理成題為“國有企業(yè)與競爭中性原則”的長篇報告于2010年發(fā)布。

此后兩年OECD展開多項研究并先后發(fā)布“澳大利亞競爭中性與國有企業(yè)：有關(guān)實踐及其對其他國家借鑒意義的評估”、“競爭中性與國有企業(yè)：挑戰(zhàn)與政策選項”、“有關(guān)競爭中性的國別實踐”、“競爭中性：保持公共與私營部門的公平競爭舞臺”等多篇報告文件，總結(jié)提煉澳大利亞成功經(jīng)驗，對競爭中性概念原則做初步系統(tǒng)評估，概括與推介競爭中性原則的基本政策措施。

其他國際機構(gòu)近年也關(guān)注競爭中性概念原則。如2014年聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織（UNCTAD）發(fā)布題為“競爭中性及其在某些發(fā)展中國家的應(yīng)用”報告介紹澳大利亞相關(guān)經(jīng)驗，并從競爭中性概念角度考察中國、印度、馬來西亞、越南等國相關(guān)政策實踐。

該研究顯示，大部分發(fā)展中國家都考慮過競爭中性相關(guān)議題對于發(fā)展其市場經(jīng)濟的意義，不過不同國家處理方法大相徑庭。與OECD相關(guān)報告不同的是，UNCTAD報告沒有統(tǒng)一推薦競爭中性的具體政策措施。

美國反壟斷與競爭法律政策體系較為齊備，國有企業(yè)相對影響較小，早先對“競爭中性”原則并未特別重視。大約從本世紀第二個十年初期開始，美國官方在與中國對話以及改革國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則場合，頻頻利用競爭中性概念表達其觀點訴求。如2011年5月時任美國副國務(wù)卿霍馬茨發(fā)表專題文章，提出美國需利用包括競爭中性在內(nèi)政策框架以應(yīng)對所謂國家資本主義挑戰(zhàn)。2012年時任美國國務(wù)卿希拉里在G20場合也強調(diào)G20成員需恪守競爭中性原則。奧巴馬政府2010年-2015年主導(dǎo)推動“泛太平洋伙伴關(guān)系”（TPP）談判，協(xié)議最終文本包含“非歧視和商業(yè)考慮”、“禁止對國企提供非商業(yè)資助”、“監(jiān)管者和法庭平等對待所有企業(yè)”等條款，體現(xiàn)美國把競爭中性概念轉(zhuǎn)化為具有法定約束力國際規(guī)則的政策思路。

可見競爭中性原則最初是作為澳大利亞國內(nèi)經(jīng)濟改革政策提出的，后來OECD主要將其作為發(fā)達國家改革完善競爭政策的概念原則加以總結(jié)推廣，并不特別具有針對中國或其他新興國家的含義。

然而從近年演變動態(tài)和趨勢看，發(fā)達國家倡導(dǎo)新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則調(diào)整改革，會將競爭中性作為一個工具性概念加以運用，美國也在大國博弈場合利用這一原則表達其政策訴求。

競爭中性原則背景與邏輯

競爭中性原則是特定歷史條件下的產(chǎn)物并折射現(xiàn)實經(jīng)濟矛盾。競爭中性原則提出并在OECD國家推廣的重要背景條件，是西方國家國有企業(yè)改革過程出現(xiàn)新形勢。從上世紀70年代末美英里根和撒切爾革命開始，西方國家普遍倡導(dǎo)推進以私有化為重點的國有企業(yè)改革，這方面改革在提振微觀經(jīng)濟活力上取得成效，然而進入新世紀后人們發(fā)現(xiàn)，無法通過私有化運動使國有企業(yè)歸于消失。OECD數(shù)據(jù)顯示，包括35個OECD成員國及阿根廷、巴西、印度、沙特等39個國家的國有企業(yè)資本規(guī)模為2.41萬億美元，大約九成分布在金融、電力和煤氣、交通運輸，包含油氣行業(yè)的第一產(chǎn)業(yè)、其他公用事業(yè)等五類部門。正如世行專家張春霖博士指出的：“20世紀90年代‘華盛頓共識失敗之后，全球范圍內(nèi)確實出現(xiàn)了一個重要趨勢，就是接受國企存在的事實，承認其存在的價值，而把改革努力更多地集中于改善其公司治理，將其置于公平競爭的環(huán)境之中”。

OCED競爭中性研究報告概括了國有企業(yè)現(xiàn)實存在幾點原因。

一是“履行公共服務(wù)義務(wù)”，比如在網(wǎng)絡(luò)性部門提供普惠性產(chǎn)品和服務(wù)以滿足公民普遍權(quán)利。

二是“國企作為產(chǎn)業(yè)政策工具”，謀求特定行業(yè)知識和技術(shù)創(chuàng)新能力以實現(xiàn)更為廣泛的國家利益。

三是“創(chuàng)造財政收入”，如某些采掘業(yè)獲利豐厚提供財政來源。

四是“國企的政治經(jīng)濟學(xué)”因素，政府借助國企提供就業(yè)或給雇員提供較高工資和較好退休待遇等。

五是意識形態(tài)因素：“認為國家在經(jīng)濟中占據(jù)支配地位才能在社會范圍實現(xiàn)財富和權(quán)力分配，一些國家對整體產(chǎn)業(yè)部門實行國有化”。這些原因相對重要性在不同時期發(fā)生變化，然而即便在當(dāng)代發(fā)達國家這些因素整體仍對國有企業(yè)顯著存在產(chǎn)生決定性影響。

給定國有企業(yè)長期存在客觀事實，如何處理國有企業(yè)與市場競爭關(guān)系成為一個現(xiàn)實問題。發(fā)達國家經(jīng)濟運行與公司治理經(jīng)驗顯示，雖然推進國有企業(yè)公司化與商業(yè)化有助于改進其行為，現(xiàn)實生活中仍存在大量國有企業(yè)借助與政府關(guān)系獲取特殊優(yōu)勢情況。2011年OECD報告依據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗，從多方面概括了國有企業(yè)運作方式導(dǎo)致市場競爭機制扭曲的現(xiàn)實表現(xiàn)。

一是從政府或政府控制機構(gòu)處直接獲得財務(wù)和要素補貼。

二是在融資方面從政府或國有金融機構(gòu)獲得低于市場利率貸款或政府擔(dān)保。

三是政府其他優(yōu)惠待遇，如豁免受到反壟斷法規(guī)規(guī)制特權(quán)、政府采購時受到優(yōu)待等等。

四是賦予壟斷地位。五是鎖定權(quán)益資本，無需擔(dān)心控制權(quán)被市場化轉(zhuǎn)移。六是擁有破產(chǎn)豁免規(guī)則以及內(nèi)部信息優(yōu)勢。

面對國有企業(yè)顯著存在的客觀現(xiàn)實，有必要通過競爭中性原則和措施加以調(diào)節(jié)規(guī)范。OECD秘書長2012年發(fā)布有關(guān)“競爭中性”的階段性總結(jié)報告，從八個方面系統(tǒng)闡述了競爭中性主要政策措施。

一是簡化有可能影響公平競爭環(huán)境的政府商業(yè)活動，包括分離競爭性與非競爭性業(yè)務(wù)，限制國有企業(yè)業(yè)務(wù)擴張權(quán)限等。

二是對國有企業(yè)設(shè)立提升透明度和信息披露機制，對其成本結(jié)構(gòu)加以監(jiān)管，保障其公共服務(wù)職能不會成為對其商業(yè)性活動加以補貼渠道。

三是國有企業(yè)經(jīng)營性活動需獲取與同類商業(yè)主體可比的回報率。

四是政府補貼國企公益性活動必須保證用透明與可問責(zé)方式提供。

第五、六點要求國有經(jīng)濟主體必須在最大程度上與私營企業(yè)面臨相同的稅收和監(jiān)管環(huán)境，取消對國有和私有企業(yè)在稅收和監(jiān)管方面的區(qū)別待遇。

七是債務(wù)中性即政府對國有企業(yè)提供融資須保證融資條件與市場利率相一致。

八是政府采購政策與程序必須體現(xiàn)競爭性、非歧視性，并以適當(dāng)透明度作為保障。報告還推薦建立一個包含申訴處理和執(zhí)法的實施機制。

競爭中性的現(xiàn)實借鑒意義

過去40年我國在黨的領(lǐng)導(dǎo)下探索改革開放發(fā)展道路，體制轉(zhuǎn)型釋放巨大活力，推動經(jīng)濟高速增長取得舉世公認成就，中共十九大描繪的加快現(xiàn)代化光明前景正在現(xiàn)實展開。

然而目前國內(nèi)外經(jīng)濟形勢也存在特殊困難。受關(guān)鍵領(lǐng)域重大改革滯后及其他因素影響，國內(nèi)經(jīng)濟增長目前仍處在最長下行調(diào)整期，未能通過體制創(chuàng)新充分釋放內(nèi)生增長能力，開辟新一輪景氣周期。國外中美經(jīng)貿(mào)爭端意味著雙邊關(guān)系長期積累矛盾集中釋放，新近事態(tài)演變動向顯示美方質(zhì)疑我國經(jīng)濟體制政策某些議題，正在逐步公開化為我國與主要發(fā)達國家之間現(xiàn)實分歧，并可能向某些多邊場合延伸。在內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境深刻演變的背景之下，借鑒競爭中性原則加快推進改革，具有多方面必要性與可行性。

第一，我國幾十年經(jīng)濟體制改革探索方向與競爭中性原則取向存在一致性。40年前我國告別計劃經(jīng)濟開始引入市場競爭機制，上世紀90年代初確立社會主義市場經(jīng)濟體制基本目標(biāo)，鼓勵公平競爭推動經(jīng)濟發(fā)展逐步成為社會共識，也成為最高決策層基本政策方針。

1993年中共十四屆三中全會改革決定就指出：“發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，必須培育和發(fā)展市場體系……反對不正當(dāng)競爭，創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的大市場。”十八屆三中全會改革決定要求“國家保護各種所有制經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正地參與市場競爭、同等受到法律保護”。2015年中共中央國務(wù)院有關(guān)文件提出“逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性作用”，國務(wù)院2014年20號文件和2016年34號文件對落實促進市場公平競爭方針做出具體部署?？梢姼偁幹行噪m然不是我國政策標(biāo)準用語，然而，其強調(diào)不同所有制企業(yè)不應(yīng)超越市場競爭規(guī)則的核心思想，與我國建立完善開放型市場經(jīng)濟的基本經(jīng)驗具有兼容性，與我國長期推進企業(yè)改革與培育促進公平競爭的政策取向存在交集。

第二，通過改革真正落實企業(yè)平等競爭理念方針仍是我國體制轉(zhuǎn)型面臨的現(xiàn)實艱巨任務(wù)，競爭中性原則對突破改革僵局具有現(xiàn)實借鑒意義。過去40年我國創(chuàng)建利用市場競爭機制取得巨大成就，然而現(xiàn)實生活中仍相當(dāng)程度存在所有制差別待遇現(xiàn)象。

例如由于行政性壟斷與有關(guān)部門產(chǎn)業(yè)干預(yù)政策，在不少競爭性部門民企市場準入和投資仍面臨歧視性待遇。在信貸融資條件、獲得政府補貼、并購與破產(chǎn)風(fēng)險、違法違規(guī)受處罰、遭遇流動性困難或債務(wù)危機時獲救助等方面，國有與民營企業(yè)之間區(qū)別性待遇也屬相當(dāng)常見。由于我國經(jīng)濟制度轉(zhuǎn)型特殊歷史背景，現(xiàn)實不同類型企業(yè)區(qū)別性待遇不僅源自具體政策操作層面內(nèi)容，而且在相關(guān)法律層面有直接表達，這使得我國貫徹公平公正公開的市場競爭原則面臨更為困難與復(fù)雜因素，派生研究人員觀察到的“國企改革十幾年沒大突破”局面。如能借鑒競爭中性原則突破相關(guān)領(lǐng)域深層改革舉步維艱的困局，將對提升我國經(jīng)濟競爭程度與完善開放型市場經(jīng)濟體制產(chǎn)生積極影響。

第三，從應(yīng)對我國宏觀經(jīng)濟當(dāng)下困難角度看，借鑒競爭中性推進改革有助于提振民營企業(yè)信心，更好激活市場內(nèi)生力量走出下行調(diào)整階段。

我國經(jīng)濟已進入高質(zhì)量發(fā)展新階段，然而我國目前人均GDP仍不到1萬美元，與主要發(fā)達國家人均4萬-5萬美元仍有很大差距，實現(xiàn)加快現(xiàn)代化目標(biāo)仍需在堅持高質(zhì)量前提下充分釋放市場內(nèi)生動力保持較快增長。

近年我國經(jīng)濟雖成功保持中高速增長，然而經(jīng)濟運行尚未真正擺脫下行壓力，今年前三季度經(jīng)濟和金融數(shù)據(jù)顯示下行壓力有所增加。本輪下行調(diào)整特別長，背后有多方面成因，包括經(jīng)濟潛在增速下降與外部環(huán)境不利影響等，然而受關(guān)鍵領(lǐng)域改革難以突破因素制約，加上意識形態(tài)領(lǐng)域傳遞某些政策走向不確定性信號，加劇民營企業(yè)信心不足與投資不振，制約民營經(jīng)濟內(nèi)在活力充分發(fā)揮，也是導(dǎo)致目前經(jīng)濟特殊困難的重要解釋變量之一。