夾縫中生存的聯(lián)合國近東救濟工程處

韓一元

8月31日，美國國務(wù)院稱，美國將不再向聯(lián)合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處（簡稱“近東救濟工程處”）提供資金。美國務(wù)院發(fā)言人諾爾特在聲明中說，近東救濟工程處存在預(yù)算赤字，多年來未能調(diào)動各國合理分擔(dān)其開支，并且其資金受益方越來越多，這種做法難以持續(xù)，存在“不可救藥的缺陷”。這一聲明立即使全球目光投向這個對于大多數(shù)人來說都頗為陌生的機構(gòu)。這是一個什么樣的機構(gòu)？它與美國之間發(fā)生了怎樣的齟齬？繼聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國人權(quán)理事會等機構(gòu)之后，它為何成為美國又一個“靶子”？

獨一無二的難民救助機構(gòu)

近東救濟工程處成立于1949年，于1950年5月1日開始運轉(zhuǎn)，是聯(lián)合國大會的附屬機構(gòu)。1948年第一次中東戰(zhàn)爭導(dǎo)致近百萬巴勒斯坦人逃離家園，淪為難民。在1949年8月的聯(lián)合國大會上，近東救濟工程處應(yīng)運而生。起初，工程處負(fù)責(zé)救助的巴勒斯坦難民的定義為“于1946年1月至1948年5月15日期間以巴勒斯坦為常住地，并因1948年之沖突而失去家庭及生計之人”。工程處于1950年開展行動之初，這一人群約有75萬。由于后來的中東戰(zhàn)爭又不斷產(chǎn)生新的難民，并且工程處允許難民后代（包括領(lǐng)養(yǎng)兒童）繼承其難民地位，迄今已有逾500萬巴勒斯坦難民在工程處注冊登記。工程處已發(fā)展成為聯(lián)合國規(guī)模最大的方案之一，雇傭約3萬名工作人員，99%為當(dāng)?shù)卣髌傅陌屠账固闺y民，他們都是具備良好技能的老師、醫(yī)生、護士、社會工作者、衛(wèi)生工作者、工程師等。

2018年8月2日，聯(lián)合國近東救濟工程處員工在該機構(gòu)的加沙辦事處附近集會，抗議裁員。

近東救濟工程處身處人道主義最前線，致力于為世界上最大的難民群體直接提供全方位服務(wù)并維護地區(qū)安全穩(wěn)定，在聯(lián)合國各機構(gòu)中堪稱獨一無二。基礎(chǔ)教育是近東救濟工程處最主要的服務(wù)內(nèi)容，占據(jù)其一半的常規(guī)預(yù)算和70%的工作人員。大約一半的巴勒斯坦難民年齡不到25歲，因此教育問題非常重要。近東救濟工程處已成為巴勒斯坦難民兒童基礎(chǔ)教育的主要提供者，超過50萬巴勒斯坦難民兒童在工程處的700余所學(xué)校免費入學(xué)，并實現(xiàn)了充分的男女平衡，在中東屬于識字水平最高之列。特別可貴的是，工程處的學(xué)校課程會跟從東道國的課程，以便難民學(xué)生在當(dāng)?shù)剡M一步深造或就業(yè)。工程處還開辦了數(shù)個職業(yè)培訓(xùn)中心，2010年至2014年，約有2萬名學(xué)生畢業(yè)于這些職業(yè)培訓(xùn)中心且就業(yè)率很高，這大大有助于減輕巴勒斯坦難民社區(qū)內(nèi)的貧窮現(xiàn)象。此外，工程處還致力于為巴勒斯坦難民提供醫(yī)療保健、緊急救濟、小額信貸等服務(wù)，不僅保障了眾多巴勒斯坦難民的健康與安全，還為他們提供了取得資本和自給自足的機會。

需要指出的是，雖然都致力于解決難民問題，但近東救濟工程處與聯(lián)合國難民署是彼此獨立的。工程處是專門援助約旦、黎巴嫩、敘利亞、加沙地帶及約旦河西岸五個區(qū)域巴勒斯坦難民的機構(gòu)，上述五個區(qū)域以外的巴勒斯坦難民則由聯(lián)合國難民署進行援助。此外，近東救濟工程處本身并不運營和管理難民營，而是在國際標(biāo)準(zhǔn)的框架內(nèi)為巴勒斯坦難民直接提供人道主義救助和基本服務(wù)，而聯(lián)合國難民署的工作則主要是甄別和安置難民，包括在當(dāng)前國家本地融合、于第三方國家重新安置、在允許的條件下遣返等方式。

政經(jīng)困局中的人道主義機構(gòu)

盡管近東救濟工程處為救助巴勒斯坦難民做出了巨大貢獻，但它事實上是一個相當(dāng)脆弱的機構(gòu)，面臨著經(jīng)濟和政治雙重挑戰(zhàn)。經(jīng)濟方面，除了155個國際工作人員職位由聯(lián)合國經(jīng)常預(yù)算供資，近東救濟工程處的方案預(yù)算完全由自愿捐助者捐款供資，大部分資金來自美國和歐洲國家。多年來工程處一直遭受經(jīng)常性預(yù)算赤字的問題，一些捐助國和東道國擔(dān)心這些赤字可能會破壞巴勒斯坦難民對工程處的信任，從而四處流動、涌進鄰國甚至歐洲，加劇區(qū)域不穩(wěn)定;也有捐助國質(zhì)疑工程處從西方各國政府手中斂財，并使巴勒斯坦人一直依賴于自己，使他們失去了自己建立社會的自由和責(zé)任。

近年，近東救濟工程處每年的預(yù)算約為12億美元，其中美國的份額達到3.5億美元，是工程處最大的單一捐助方。今年以來，美國接連凍結(jié)和叫停多筆供給工程處的援助資金，導(dǎo)致工程處遭遇嚴(yán)重資金困難，包括難民學(xué)校在內(nèi)的許多項目面臨中斷威脅。今年6月，聯(lián)合國召開近東救濟工程處捐助大會，秘書長古特雷斯在會上敦促各國共同努力，填補工程處的資金缺口。工程處總干事皮埃爾·克朗恩布爾曾指出，“自今年1月以來，工程處已募集到2.38億美元的額外資金，這一點令人鼓舞，但現(xiàn)有資金只能將工程處的服務(wù)維持到9月底。工程處還需要2.17億美元資金，才能確保難民學(xué)校不只能夠準(zhǔn)時開學(xué)，更能夠一直持續(xù)運轉(zhuǎn)到今年底。”

政治方面，工程處一直在巴以沖突的夾縫中謀求生存和運轉(zhuǎn)，不斷呼吁以色列政府準(zhǔn)許工程處不受限制地自由進出巴勒斯坦被占領(lǐng)土。以色列和親以勢力則一直視工程處為“眼中釘”，認(rèn)為其與巴勒斯坦伊斯蘭抵抗運動（哈馬斯）有染，且不斷“妖魔化”以色列。2017年，以色列總理內(nèi)塔尼亞胡在與美國常駐聯(lián)合國代表妮基·黑莉會談時就曾表示，應(yīng)撤銷近東救濟工程處并將其合并到聯(lián)合國難民署。

特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)后，在巴以問題上采取明顯的親以抑巴做法，宣布承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都并將美駐以大使館搬至耶路撒冷，將本已陷于僵局的巴以關(guān)系推向更險惡的境地。巴勒斯坦方面一直指責(zé)美國在巴以問題上偏袒以色列，特朗普則在社交媒體上威脅切斷對巴援助，稱巴勒斯坦每年獲得美國數(shù)億美元援助卻毫不感激。就在美國務(wù)院宣布停止向近東救濟工程處捐資的前幾天，特朗普政府決定取消逾2億美元的對巴援助，稱將把這筆錢用于“更符合美國利益”的項目，近日還決定關(guān)閉巴勒斯坦解放組織駐華盛頓辦事處。特朗普政府這些接二連三的舉措絕不是巧合。據(jù)報道，美國政府正在醞釀所謂“世紀(jì)協(xié)議”設(shè)想，推動巴以雙方實現(xiàn)最終和平，但協(xié)議尚未出臺。巴方曾表示不會接受這一協(xié)議，因為它將耶路撒冷問題、巴勒斯坦難民問題和猶太人定居點問題排除在談判之外。美國政府的一系列取消援助之舉意在向巴方施壓，迫使巴方同意和以色列談判。從這個意義上講，近東救濟工程處成為美國又一個“靶子”也就不足為奇了。

推進政治解決才是根本途徑

當(dāng)前，近東救濟工程處正處于其歷史上前所未有的關(guān)鍵時期，由于嚴(yán)峻的財政危機，該機構(gòu)已宣布裁員及縮減服務(wù)。在美國宣布不再向工程處提供資金當(dāng)天，德國外長表示將增加對工程處的援助。中國常駐聯(lián)合國代表馬朝旭大使在近日的安理會中東問題公開會上表示，中方將繼續(xù)向工程處履職提供力所能及的幫助?？ㄋ?、阿聯(lián)酋等海灣國家也增加了對工程處的援助。可以說，國際社會對近東救濟工程處60多年來為減輕巴勒斯坦人民苦難、維護其尊嚴(yán)所做的貢獻有目共睹。

然而，巴勒斯坦難民數(shù)量現(xiàn)已超過530萬，約占全球難民的25%左右。到2020年，巴勒斯坦難民人數(shù)預(yù)計將達到640萬。巴勒斯坦難民問題久拖不決，近東救濟工程處作為一個聯(lián)合國設(shè)立的機構(gòu)，在長期資金短缺的情況下，將面臨著更加繁重的任務(wù)。工程處要想充分履行其向巴勒斯坦難民提供幫助和保護、維護地區(qū)安全穩(wěn)定的使命，還需要國際社會更大的實際支持。但長遠來看，推進巴勒斯坦問題政治解決，通過最終談判達成兼顧各方利益的解決方案，才是減輕巴勒斯坦人民苦難、促進地區(qū)和平穩(wěn)定的根本途徑。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院世界政治研究所助理研究員）