我國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展歷程探析

摘 要：習(xí)近平總書記在黨的十九大報告對鄉(xiāng)村治理提出了新的要求，要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。中國鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)紳治理”就是上千年來基層自治的實(shí)踐。在近代因?yàn)閲沂艿降蹏髁x侵略，政府僅為了汲取鄉(xiāng)村社會資源而將權(quán)力深入到基層，并沒有完全將國家權(quán)力進(jìn)入鄉(xiāng)村。而中國共產(chǎn)初心為人民，團(tuán)結(jié)群眾、依靠群眾、為了群眾，在革命時期把農(nóng)村作為革命根據(jù)地建設(shè)，以及建國后對鄉(xiāng)村的治理。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村；治理；發(fā)展歷程

一、封建社會的鄉(xiāng)紳治理

在封建社會，鄉(xiāng)紳由一批在鄉(xiāng)村具有影響力的人物構(gòu)成，包括卸任的官僚、暫居鄉(xiāng)里的官員、有文化的地主、有名望的宗族元老等。在高度中央集權(quán)的封建社會，皇帝擁有著最高的權(quán)力，但在中國各地農(nóng)村卻有一些獨(dú)特的信仰。封建社會建立的是政治權(quán)力和文化權(quán)力相兼容的統(tǒng)治秩序，但這種秩序始終未能深入到農(nóng)村地區(qū)，“皇權(quán)不下縣”正是封建社會的真實(shí)寫照。鄉(xiāng)紳治理正是在這樣的歷史環(huán)境中產(chǎn)生，鄉(xiāng)紳在國家權(quán)力介入鄉(xiāng)村社會發(fā)揮著特殊的整合與治理功能。首先，鄉(xiāng)紳治理可以促進(jìn)基層自治。在信息傳播不便的古代，鄉(xiāng)紳聯(lián)系著村民和官員，由鄉(xiāng)紳組成的階層委員會既可以實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)，又能將上級交代的任務(wù)落到實(shí)處。其次，鄉(xiāng)紳治理可以節(jié)約行政成本。鄉(xiāng)紳多是當(dāng)?shù)厝速F族，不在乎國家俸祿可以全身心投入到鄉(xiāng)村管理中，既能最大限度為中央提供支持，又能帶領(lǐng)當(dāng)?shù)卮迕駝?chuàng)造財富。最后，鄉(xiāng)紳治理可以凝聚鄉(xiāng)村力量。鄉(xiāng)紳多受儒家文化的影響，在鄉(xiāng)村的自我管理過程中帶有很強(qiáng)的倫理色彩，形成了一個地方的鄉(xiāng)規(guī)民約，對加強(qiáng)鄉(xiāng)村的團(tuán)結(jié)、村民的自我認(rèn)同起了很大的促進(jìn)作用。

在現(xiàn)代社會，鄉(xiāng)紳已退出歷史舞臺，但鄉(xiāng)村依然存在?；仡檾?shù)千年的歷史，鄉(xiāng)紳治理是鄉(xiāng)村穩(wěn)定與發(fā)展的重要原因，鄉(xiāng)村自治的模式依然是基層自治的必然選擇。現(xiàn)代社會不同于封建社會的“人治”，在汲取優(yōu)秀的傳統(tǒng)基層治理經(jīng)驗(yàn)的同時，又要將法治思想融入其中，避免權(quán)大于法的現(xiàn)象。

二、近代的經(jīng)紀(jì)模式

近代以來，在國內(nèi)外雙重壓迫下，鄉(xiāng)紳治理模式便逐漸衰落，取而代之的是一種所謂的經(jīng)紀(jì)模式。在這種模式下，國家為了增強(qiáng)對鄉(xiāng)村資源的汲取，依靠一些經(jīng)紀(jì)人來將國家權(quán)力深入到基層。這些經(jīng)紀(jì)人只是做為國家管理鄉(xiāng)村的代理人，壟斷著鄉(xiāng)村和官府之間的聯(lián)系，這就使鄉(xiāng)村集體自身擁有的權(quán)威變成了官府的授權(quán)。經(jīng)紀(jì)人為了維護(hù)自己的地位，一方面以官府的名義在鄉(xiāng)村謀取私利，另一方面又向官員賄賂。使得國家在依靠經(jīng)紀(jì)人來增收賦稅并實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村的統(tǒng)治同時，又失去了對經(jīng)紀(jì)人的控制，無法完全使國家權(quán)力進(jìn)入鄉(xiāng)村。

近代中國需要將鄉(xiāng)村社會納入到國家治理的范圍中，建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和制度管理鄉(xiāng)村社會。但國家只是為了汲取鄉(xiāng)村的資源，利用鄉(xiāng)村的權(quán)威幫助其完成任務(wù)。這種經(jīng)紀(jì)模式下，經(jīng)紀(jì)人不屬于國家和鄉(xiāng)村社會的治理機(jī)構(gòu)，使得近代對鄉(xiāng)村社會的治理一直癱瘓，農(nóng)民一直處在國家和經(jīng)紀(jì)人的剝削下。建國后，國家的權(quán)力到達(dá)鄉(xiāng)村，廢除了鄉(xiāng)村社會的剝削制度，解放了農(nóng)民，鄉(xiāng)村社會逐漸發(fā)展起來。

三、建國以來鄉(xiāng)村治理的階段性發(fā)展

在新中國成立后，黨和國家一直注重對鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政權(quán)制度建設(shè)方面，大致經(jīng)歷了鄉(xiāng)與村政權(quán)并存、鄉(xiāng)政權(quán)制、人民公社制和鄉(xiāng)政村治四個階段。除了在鄉(xiāng)與村政權(quán)并存時期，我國的國家政權(quán)到鄉(xiāng)為止，生產(chǎn)隊、村委會都是等組織都不屬于政權(quán)組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員屬于國家公務(wù)員，其工資和福利由國家財政擔(dān)負(fù)；而村級干部則是農(nóng)民身份，其補(bǔ)貼和待遇主要由村里提供。這是區(qū)分鄉(xiāng)村兩級干部及鄉(xiāng)政和村政的一個重要標(biāo)志。

1950年政務(wù)院頒布的《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》規(guī)定：鄉(xiāng)與行政村，同為農(nóng)村基層行政區(qū)劃。鄉(xiāng)、行政村是該行政區(qū)行使政府職權(quán)的機(jī)構(gòu)，由同級人民代表大會選出正、副鄉(xiāng)（村）長和若干委員。在過渡時期，鄉(xiāng)村由國家政權(quán)直接管理，有利于消滅鄉(xiāng)村社會的剝削制度和剝削情況，為實(shí)現(xiàn)人民民主創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境；鄉(xiāng)村在國家政權(quán)的直接管理下，有利于社會主義成分的建立，實(shí)現(xiàn)三大改造。

1954年新中國頒布了第一部《憲法》，《憲法》規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)是農(nóng)村基層行政區(qū)劃，鄉(xiāng)政權(quán)是農(nóng)村基層政權(quán)，是國家政權(quán)的有機(jī)組成部分。鄉(xiāng)以下的治理單位是自然村，自然村不屬于國家政權(quán)組織，村莊治理的公共權(quán)力由黨支部和上級派下來的工作組行使，不過這種結(jié)構(gòu)在5年后就被人民公社所取代。

按照“一大二公”和“黨、政、軍、民、學(xué)統(tǒng)一”原則建立的人民公社，是一個集政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會管理事務(wù)為一體的全能主義治理模式。人民公社分為三級組織，公社是農(nóng)村各項工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)；大隊是公社的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是一個上傳下達(dá)的組織；生產(chǎn)隊是社員經(jīng)濟(jì)和政治生活的基本場所。這三級組織中的管理機(jī)關(guān)為社員代表大會或社員大會選舉產(chǎn)生的管委會。這種治理結(jié)構(gòu)使國家權(quán)力進(jìn)入鄉(xiāng)村社會的每個方面，強(qiáng)化了國家對鄉(xiāng)村的控制。但村民在這種體系下村民的政治生活多是被動參與；在生產(chǎn)方面也容易造成部分村民投機(jī)取巧，養(yǎng)成不勞而獲的習(xí)慣，降低村民的勞動積極性。

1983年，中共中央和國務(wù)院改變了人民公社的模式，作出了政社分開，建立了鄉(xiāng)政村治的模式。把原來的公社改變成一個鄉(xiāng)或者兩三個鄉(xiāng)；或者把公社改變?yōu)閰^(qū)，大隊改變?yōu)猷l(xiāng)。改變之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于國家行政體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員屬于國家公務(wù)員；村委會是基層群眾自治組織，由村民直接選舉產(chǎn)生村委會干部，村委會干部的待遇由村集體提供。這種模式是對人民公社的否定，從制度上改變了人民公社時期對鄉(xiāng)村社會造成的負(fù)面影響，使鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)走向不斷完善的發(fā)展道路。

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作者簡介

向渝（1995-），男，漢族，重慶人，研究生，重慶師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院。

（作者單位：重慶師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院）