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    論中外行政問(wèn)責(zé)制比較

    2018-11-20 10:50:58朱宇鳳
    世界家苑 2018年11期
    關(guān)鍵詞:比較分析完善問(wèn)題

    朱宇鳳

    摘 要:行政問(wèn)責(zé)制是對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的方法和途徑。在如今法治社會(huì)的大背景下,延續(xù)權(quán)力制約的法的精神,結(jié)合國(guó)內(nèi)外行政問(wèn)責(zé)的司法實(shí)踐,將行政問(wèn)責(zé)貫徹到社會(huì)的每一個(gè)角落,還需要很長(zhǎng)的路要走。本文通過(guò)從解釋行政問(wèn)責(zé)的概念出發(fā),結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)條件和2018年最新出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》),具體比較國(guó)內(nèi)外行政問(wèn)責(zé)制度的不同,完善我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度。

    關(guān)鍵詞:行政問(wèn)責(zé);比較分析;問(wèn)題;完善

    一、行政問(wèn)責(zé)概述

    我國(guó)法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)行政問(wèn)責(zé)做出過(guò)明確規(guī)定或者相關(guān)解釋,而界定行政問(wèn)責(zé)概念最具有代表性的是《公共行政實(shí)用詞典》,它提出“由法律或組織授權(quán)的高官,必須對(duì)其組織職位范圍內(nèi)的行為或其社會(huì)范圍內(nèi)的行為接受質(zhì)問(wèn)、承擔(dān)責(zé)任?!边@個(gè)定義比較全面的概括了行政問(wèn)責(zé)的明顯特征,突出了行政問(wèn)責(zé)的主客體以及后果。而我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于行政問(wèn)責(zé)制有不同的理解,略有偏重,有的學(xué)者偏重問(wèn)責(zé)主體,提出“問(wèn)責(zé)不僅包括系統(tǒng)內(nèi)部的的同體問(wèn)責(zé),也包括來(lái)自系統(tǒng)之外的異體問(wèn)責(zé)”。有的學(xué)者則偏重于問(wèn)責(zé)客體,即問(wèn)責(zé)對(duì)象——“問(wèn)責(zé)不應(yīng)該僅僅局限于政府領(lǐng)導(dǎo)和政府各職能部門、直屬機(jī)關(guān)、派出機(jī)關(guān)、直屬事業(yè)單位等的行政主要負(fù)責(zé)人,直接責(zé)任人員也應(yīng)該屬于問(wèn)責(zé)對(duì)象?!本C上所述,行政問(wèn)責(zé)制就是行政問(wèn)責(zé)主體即社會(huì)各界對(duì)行政管理主體所作出的失責(zé)行為提出監(jiān)督意見,失責(zé)主體承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的制度。

    中國(guó)學(xué)者對(duì)行政問(wèn)責(zé)制的研究起始于2002年,在非典事件的推動(dòng)下,我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)逐步啟動(dòng)建立,抽象性非系統(tǒng)性的行政問(wèn)責(zé)走向制度化軌道。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中,任何制度規(guī)則的建立都有其理論依據(jù)。行政問(wèn)責(zé)的法理基礎(chǔ)有以下幾種:其一,人民主權(quán)理論。法國(guó)啟蒙思想家盧梭認(rèn)為要能夠?qū)崿F(xiàn)人民主權(quán)就必須要真正達(dá)到社會(huì)“公意”,而社會(huì)“公意”產(chǎn)生的前提條件就是直接選舉下的民主。全體公民拿出自己一部分權(quán)利交由一個(gè)民選的集團(tuán)來(lái)統(tǒng)一行使,并與之簽訂契約,如果不能很好地服務(wù)公眾,這個(gè)集團(tuán)將承擔(dān)違約的責(zé)任——被人民罷免。其二,責(zé)任政府理論。政府要向人民負(fù)責(zé),忠于人民的意志,在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力。人民在授予政府權(quán)力的同時(shí),保留了對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和控制的權(quán)力。其三,善治理論。善治即以人為本,人民即為標(biāo)準(zhǔn),從而使得公共利益最大化。善治的合法透明公開有效等要求就是政府治理的要求,推進(jìn)了政府問(wèn)責(zé)制的構(gòu)建。以上各種理論從人民主權(quán)、責(zé)任和治理等角度闡述了行政問(wèn)責(zé)的必要性,為政府承擔(dān)責(zé)任、彌補(bǔ)失責(zé)行為、提供公共服務(wù)給予了思想基礎(chǔ),加速法治社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

    構(gòu)建行政問(wèn)責(zé)制度,是建立責(zé)任政府、法治政府、服務(wù)政府的應(yīng)有之義。在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的道路上,行政問(wèn)責(zé)是規(guī)范政府行為、預(yù)防和監(jiān)督不法行為的有效途徑。構(gòu)建行政問(wèn)責(zé)制對(duì)社會(huì)整體都具有很大意義,對(duì)內(nèi),行政問(wèn)責(zé)制有利于整肅公務(wù)員隊(duì)伍,樹立為人民服務(wù)的思想,提高責(zé)任意識(shí)。對(duì)外,為社會(huì)各界提供了監(jiān)督渠道,使政府行為公開透明,提高了公眾對(duì)政府行為的參與度。因此,在民主法治國(guó)家,以人民的利益為根本利益,接受人民的監(jiān)督和問(wèn)責(zé),健全完善相應(yīng)的的行政問(wèn)責(zé)制度尤為重要。

    二、中外行政問(wèn)責(zé)制度比較

    問(wèn)責(zé)制度是一個(gè)國(guó)家法律制度體系、監(jiān)督體系是否健全完善的標(biāo)準(zhǔn)之一。一個(gè)政府運(yùn)用權(quán)力是否適度恰當(dāng),濫用權(quán)力是否受到監(jiān)督與懲罰,是評(píng)判法治政府的標(biāo)尺。問(wèn)責(zé)制度起源于西方,在經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展后,已經(jīng)形成了一套健全的運(yùn)行機(jī)制和完備的法律體系,行政主體能夠?qū)ζ涫ж?zé)行為負(fù)責(zé),相關(guān)責(zé)任人也會(huì)受到相應(yīng)的的追究。而我國(guó)行政問(wèn)責(zé)起步較晚,本文通過(guò)比較中外中外行政問(wèn)責(zé)制度的背景、內(nèi)容以及具體制度規(guī)定以期找出我國(guó)存在的問(wèn)題以及解決途徑。

    (一)中外行政問(wèn)責(zé)制度背景比較

    西方行政問(wèn)責(zé)制度有其特殊的產(chǎn)生背景,從古希臘到現(xiàn)代,對(duì)于政治、政府的探討從未停止過(guò),每一個(gè)時(shí)代都具有其鮮明的特征,偉大思想家的分析有時(shí)更是領(lǐng)先于社會(huì)發(fā)展的腳步。蘇格拉底提出“美德即知識(shí)”,亞里士多德提出“人具有理性”和“遵循法治”,盧梭提出“社會(huì)契約論”,這些對(duì)人理性道德的探討引發(fā)了人們對(duì)法理的初步探究。從西方的政治文化發(fā)展背景來(lái)看,西方的思想是從探討人的理性開始到崇尚法律的,這符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律,是無(wú)序到有序的轉(zhuǎn)變過(guò)程,而人民的權(quán)利自和由也受到足夠重視,講究規(guī)則責(zé)任,這些都表明民眾對(duì)自身權(quán)利的看重,以及對(duì)政府遵循規(guī)則與法律的較高要求,人民權(quán)利至上的思維模式已深入人心。因此,在西方政治生活中,民眾具有更多的話語(yǔ)權(quán),積極表達(dá)他們的要求和想法,政府也對(duì)民眾要求作出回應(yīng)和解答,這樣的良性循環(huán)有效的推動(dòng)了行政問(wèn)責(zé)制度的產(chǎn)生與發(fā)展。

    在我國(guó)歷史長(zhǎng)河中,小生產(chǎn)方式維持了幾千年,漫長(zhǎng)的封建統(tǒng)治下高度集權(quán)使得官本位思維固若金湯,如今一些民眾仍對(duì)官員有一種敬畏懼怕的心理,有權(quán)者即高一等。維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益是古代法律的基本目的,而民眾利益得不到有效保障,民眾思維僵化,這種現(xiàn)象到新中國(guó)成立后才有所改變。新中國(guó)成立以來(lái),有些個(gè)案體現(xiàn)了行政問(wèn)責(zé)運(yùn)用,如“劉青山、張子善貪腐案”、“11·24特大海難事故案”,這些案件追究相關(guān)行為人的責(zé)任,制定了追責(zé)規(guī)則,但并不全面,并未形成有效的行政問(wèn)責(zé)體系。如何增強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)的可操作性,如何提高民眾對(duì)政治生活的參與度,如何建立有效完善的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制,這些問(wèn)題至2002年非典以后才開始慢慢得到重視并著手解決。至今,我國(guó)從中央到地方一直在加快推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)的步伐,并將此運(yùn)用到實(shí)踐的每一個(gè)角落。

    通過(guò)比較中外行政問(wèn)責(zé)的制度背景,我們可以發(fā)現(xiàn)明顯差異,西方責(zé)任思想先進(jìn),中國(guó)行政問(wèn)責(zé)的文化滯后。西方能夠準(zhǔn)確對(duì)待政治和政府,政府是服務(wù)民眾的,官員是政府的工作人員,如果達(dá)不到民眾的要求,那么將失去民眾的支持。同時(shí),西方民眾積極參與政治生活,主動(dòng)對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督,民眾與政府之間有微妙的對(duì)抗與平衡。而中國(guó)自古以來(lái)崇尚權(quán)力,政府并不是簡(jiǎn)單的人民權(quán)力的集合,封建社會(huì)的政府是維護(hù)皇權(quán)的工具,官本位思想造就了民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的畏懼崇拜。中國(guó)民眾參與政治生活的態(tài)度不甚積極,對(duì)政府行為的規(guī)制更多的是依靠政府本身。轉(zhuǎn)變官本位思想,提高官員服務(wù)意識(shí),民眾積極投身于對(duì)政府行為的監(jiān)督之中,將有效的完善行政問(wèn)責(zé)制的建設(shè)。新中國(guó)建立至“非典”之前,雖然沒(méi)有專門的立法,但是對(duì)失責(zé)官員的仍有嚴(yán)肅的追究?!胺堑洹敝?,我國(guó)開始全面推行行政問(wèn)責(zé)制,中央和地方都有建立行政問(wèn)責(zé)的具體舉措,今年最新頒布的《監(jiān)察法》更是表現(xiàn)了黨和政府反貪腐的決心和態(tài)度,至此我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的建立完善呈良好的態(tài)勢(shì)。

    (二)中外行政問(wèn)責(zé)制度內(nèi)容比較

    比較中外行政問(wèn)責(zé)制度內(nèi)容,可以從以下幾個(gè)構(gòu)成要素入手。

    第一,行政問(wèn)責(zé)的主體。行政問(wèn)責(zé)的主體,簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是由誰(shuí)來(lái)問(wèn),哪些人具有問(wèn)責(zé)資格。西方的政治體制建立于三權(quán)分立的原則和基礎(chǔ)之上,立法、司法與行政之間形成的相互制約到達(dá)一種穩(wěn)定的平衡。而從西方的司法實(shí)踐可以看出有兩個(gè)主要的行政問(wèn)責(zé)主體,一是政黨問(wèn)責(zé),西方國(guó)家一般都實(shí)行兩黨制或多黨制,因此,在這種條件下,為了爭(zhēng)取更多的席位和選票,政黨相互之間互相壓制,如果存在官員失職的行為,那么這個(gè)官員隸屬的黨派將成為其他黨派的攻擊對(duì)象,這種失職行為也將被揭露,失職官員也會(huì)受到懲處。這在一定程度上促進(jìn)了行政問(wèn)責(zé)的發(fā)展,為西方行政問(wèn)責(zé)制度的建立提供了發(fā)展條件。二是公眾問(wèn)責(zé)。西方傳媒業(yè)十分發(fā)達(dá)且受制較少,因此媒體敢于對(duì)其認(rèn)為不合理的事件進(jìn)行報(bào)道。在西方的實(shí)踐中,民眾和媒體將對(duì)行政官員的失責(zé)行為進(jìn)行監(jiān)督,而輿論壓力將使得這些官員引咎辭職。在我國(guó),行政問(wèn)責(zé)的主體主要來(lái)自系統(tǒng)內(nèi)部,系統(tǒng)外部的人大、黨政等監(jiān)督緊隨其后,其他公眾媒體等輔助加以監(jiān)督。我國(guó)2018年新出臺(tái)的《監(jiān)察法》中,在監(jiān)察機(jī)關(guān)定位上,將監(jiān)察制度定位為政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制?;谖覈?guó)是人民民主專政的國(guó)家,因此從理論上來(lái)說(shuō),人民應(yīng)當(dāng)是行政問(wèn)責(zé)的主體,行使該項(xiàng)權(quán)力的應(yīng)當(dāng)是代表人民利益的、由憲法與法律授權(quán)的人大。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定,各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生,對(duì)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé),并接受監(jiān)督。在這一點(diǎn)上,彌補(bǔ)了人大在行政問(wèn)責(zé)上對(duì)監(jiān)督公職人員的缺失與滯后。除此之外,公民和媒體的監(jiān)督在一定程度上也不及西方國(guó)家的方式多、渠道廣。

    第二,行政問(wèn)責(zé)的客體。西方行政問(wèn)責(zé)已經(jīng)形成了一套完善的制度體系,因此行政問(wèn)責(zé)的客體是明確的,即政府及其公務(wù)人員。《政府責(zé)任法》、《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》設(shè)有關(guān)于政府責(zé)任的明確條款。西方的行政系統(tǒng)有一個(gè)特點(diǎn),兩黨制或多黨制下,由選民直接選舉的官員可以任命行政官員。在這種條件下,直接民選官員將對(duì)其任命的官員的行為負(fù)責(zé),即是說(shuō),上級(jí)官員對(duì)下級(jí)官員的失責(zé)行為負(fù)有連帶責(zé)任。在我國(guó),《公務(wù)員法》第二條規(guī)定:本法所稱公務(wù)員,是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。在我國(guó)公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)層面上,執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)人問(wèn)問(wèn)也具有行政職務(wù),這也引發(fā)了一個(gè)問(wèn)題,即追責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)按其黨內(nèi)職務(wù)還是行政職務(wù)進(jìn)行追責(zé)。根據(jù)《監(jiān)察法》第三條的規(guī)定,監(jiān)察對(duì)象即為所有行使公權(quán)力的公職人員,第十五條則具體列舉了類型,第一類是《公務(wù)員法》規(guī)定的公職人員,第二類是法律、法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員,第三類是國(guó)有企業(yè)的管理人員,第四類是公辦等事業(yè)單位的管理人員,第五類是基層群眾性自治組織中從事管理的人員,第六類則為兜底條款,新的《監(jiān)察法》不僅涵蓋了行政機(jī)關(guān)的公務(wù)人員,還將囊括了司法機(jī)關(guān)、人大、政協(xié),可以說(shuō)是非常全面的覆蓋了應(yīng)當(dāng)覆蓋的監(jiān)督對(duì)象。

    第三,行政問(wèn)責(zé)的程序。行政問(wèn)責(zé)程序,簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),即是否有依據(jù)有序地追究官員的失責(zé)行為。在追責(zé)過(guò)程中,如果不按照法定程序按步追責(zé),就會(huì)出現(xiàn)隨意性大、暗箱操作、區(qū)別對(duì)待等問(wèn)題。西方國(guó)家的行政問(wèn)責(zé)制度在長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展下愈漸成熟,程序公正是其顯著特點(diǎn),且越來(lái)越呈現(xiàn)審判化態(tài)勢(shì)。西方的行政問(wèn)責(zé)程序具體按照以下程序進(jìn)行(以法國(guó)為例):1、相關(guān)部門調(diào)查;2、紀(jì)律委員會(huì)給出意見;3、作出是否處分的決定;4、被處分的公務(wù)員是否申訴。西方國(guó)家的行政問(wèn)責(zé)程序規(guī)范性強(qiáng),且有專門的部門進(jìn)行調(diào)查并有紀(jì)律委員會(huì)進(jìn)行審查,審查程序與司法審判程序類似,保證了問(wèn)責(zé)事實(shí)的真實(shí)性與公平性。除此之外,申訴制度也給了被問(wèn)責(zé)公務(wù)員尋求救濟(jì)的渠道。在我國(guó),并不存在專門針對(duì)行政問(wèn)責(zé)程序的立法文件,也沒(méi)有專門的機(jī)關(guān)部門進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)。在最新頒布的《監(jiān)察法》中,確立了專門的組織機(jī)構(gòu)——監(jiān)察委員會(huì),另外,將留置作為限制人身自由的強(qiáng)制措施。其具體程序包括以下幾步:1、依照相關(guān)事件設(shè)立相應(yīng)工作部門;2、核查并提出處理意見;3、決定是否立案及是否采取留置措施;4、監(jiān)察對(duì)象是否申請(qǐng)復(fù)審、復(fù)核。監(jiān)察程序中很多都與刑事訴訟程序相類似,也有向?qū)徟谢l(fā)展的態(tài)勢(shì),有助于行政問(wèn)責(zé)的程序化規(guī)范化。

    第四,行政問(wèn)責(zé)的承擔(dān)方式。在西方的新聞報(bào)道中,在一些政府失責(zé)案件發(fā)生后,應(yīng)對(duì)該案件負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)官員常常會(huì)公開道歉或引咎辭職,而這都屬于西方行政問(wèn)責(zé)的后果承擔(dān)方式。從西方的實(shí)踐操作中可以看出,對(duì)失職公務(wù)員的懲罰有三種類別:名譽(yù)罰、身份罰和財(cái)產(chǎn)罰。其特點(diǎn)就是多種多層次可合并罰,簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),西方國(guó)家對(duì)公務(wù)員的懲戒方式可以單獨(dú)一種,也可以多種合并。在我國(guó),對(duì)失責(zé)公務(wù)員的處罰形式有以下幾種:書面檢查、通報(bào)批評(píng)、停職反省、行政處分、責(zé)令辭職等。細(xì)究這些處罰形式,可以看出,我國(guó)在對(duì)失責(zé)公務(wù)員進(jìn)行問(wèn)責(zé)時(shí),很大程度上體現(xiàn)了中國(guó)歷久的官本位思想。這也可以從最新的《行政訴訟法》中能體現(xiàn),如行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴等。

    三、我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的問(wèn)題及完善

    通過(guò)對(duì)中西方行政問(wèn)責(zé)制的比較,可以發(fā)現(xiàn),西方行政問(wèn)責(zé)發(fā)展歷程長(zhǎng),已經(jīng)形成了完善的問(wèn)責(zé)體系,我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的發(fā)展時(shí)間短,仍然存在著或大或小的問(wèn)題。在比較中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,借鑒西方行政問(wèn)責(zé)制的經(jīng)驗(yàn),將我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制系統(tǒng)化規(guī)范化,推動(dòng)我國(guó)法治的發(fā)展。

    (一)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制存在的問(wèn)題

    第一,信息公開不全面,群眾監(jiān)督途徑缺乏。信息公開是群眾參與的必要條件,信息公開能夠?qū)Ψ乐剐姓C(jī)關(guān)濫用職權(quán)或者消極不作為起到保障監(jiān)督作用。在我國(guó)實(shí)踐中,在發(fā)生重大案件時(shí),一些官員采取“堵”而非“疏”的方式隱瞞案件事實(shí),認(rèn)為案件的公布會(huì)傷害政府的公信力,也會(huì)影響在任官員的政績(jī),信息不公開透明,企圖瞞天過(guò)海,民眾無(wú)法得知相關(guān)信息,民主問(wèn)責(zé)便不能落到實(shí)處。政府信息的公開力度還不夠強(qiáng),群眾獲得信息的手段和途徑較為被動(dòng),群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)無(wú)法得到保障。除此之外,如今的新聞媒體也偏重娛樂(lè)化,忽視了其監(jiān)督與糾正不良現(xiàn)象,協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系的職責(zé)與作用。另外,一些敢于報(bào)道真相的新聞媒體有時(shí)會(huì)受到一定的阻礙,這種現(xiàn)象屢禁不止。網(wǎng)絡(luò)是人民表達(dá)民意的一個(gè)重要方式與途徑,但是一些官員漠視民意,對(duì)群眾的批評(píng)與建議視而不見。

    第二,行政問(wèn)責(zé)主客體模糊,人大問(wèn)責(zé)作用較弱。行政問(wèn)責(zé)能夠有效的實(shí)施,必須有專門負(fù)責(zé)的機(jī)關(guān)去問(wèn)責(zé),然而,在實(shí)踐中,問(wèn)責(zé)主體權(quán)責(zé)劃分不明晰,往往是事故發(fā)生后,臨時(shí)組成問(wèn)責(zé)小組去調(diào)查審核,一般以自上而下或是內(nèi)部問(wèn)責(zé)的形式,這往往會(huì)造成各部門的互相推諉扯皮,問(wèn)責(zé)主體越位或缺位問(wèn)責(zé)。內(nèi)部問(wèn)責(zé)難免會(huì)偏袒下級(jí)或者隱瞞事實(shí),對(duì)行政問(wèn)責(zé)帶來(lái)嚴(yán)重影響。行政內(nèi)部權(quán)責(zé)不清,職責(zé)權(quán)限不夠明晰,黨政關(guān)系界限模糊,行政官員具有多種職位的,將會(huì)對(duì)行政問(wèn)責(zé)造成身份混亂。人大是我國(guó)行政問(wèn)責(zé)最權(quán)威的機(jī)構(gòu),然而在現(xiàn)實(shí)中,其作用并沒(méi)有充分發(fā)揮,人大問(wèn)責(zé)往往在政府內(nèi)部問(wèn)責(zé)之后啟動(dòng),具有滯后性。

    第三,行政問(wèn)責(zé)體系尚未確立制度機(jī)制不健全。我國(guó)行政問(wèn)責(zé)體系尚未完整形成,缺乏可操作性,何種情況下應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序,何種情況應(yīng)當(dāng)追究直接責(zé)任還是根本責(zé)任,應(yīng)當(dāng)如何追究行政責(zé)任。行政問(wèn)責(zé)程序要經(jīng)歷這幾個(gè)階段:?jiǎn)?dòng)、受理、調(diào)查、審核、處理、追責(zé),這些程序均有需要完善之處,各階段由哪個(gè)機(jī)關(guān)分別負(fù)責(zé)?在各階段中有無(wú)時(shí)間、等級(jí)的限制?這些問(wèn)題都需要去探究解決,才能形成完善的、可操作性強(qiáng)的行政問(wèn)責(zé)體系,如何規(guī)范問(wèn)責(zé)需要健全具體的制度安排。正當(dāng)程序如果不能落到實(shí)處,將會(huì)對(duì)政府形象和公信力造成嚴(yán)重的不良后果。《公務(wù)員法》、《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》等對(duì)公務(wù)員行政問(wèn)責(zé)的規(guī)定不全面,公務(wù)員職責(zé)權(quán)力界限模糊,容易造成對(duì)問(wèn)題避重就輕和責(zé)任推諉。

    (二)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的完善

    第一,做到信息公開,完善群眾監(jiān)督渠道。政府應(yīng)當(dāng)樹立正確的行政公開理念,嚴(yán)格按照《政府信息公開法》將政府信息公開,秉持以公開為原則,不公開為例外的理念,立足于人民的根本利益,保障群眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。加大公眾參與力度,公民積極行使監(jiān)督權(quán),才能使政府更好的處理政務(wù),提高行政效率和質(zhì)量。除此之外,加快深化新媒體改革,積極發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用,保障新聞工作者公正客觀的報(bào)道權(quán),提高報(bào)道自由度,將其作為政府與群眾溝通的一個(gè)重要渠道。政府應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)群眾的質(zhì)疑,維護(hù)群眾的言論自由權(quán),結(jié)合現(xiàn)代科技優(yōu)勢(shì),通過(guò)多種媒體渠道對(duì)政府行為進(jìn)行解釋說(shuō)明,開通多渠道用以群眾表達(dá)自我觀點(diǎn)和意見,比如投訴監(jiān)督網(wǎng)站等,完善信訪、控告、申訴等機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)人民負(fù)責(zé),受人民監(jiān)督。

    第二,發(fā)揮人大的監(jiān)督作用,確立專門的問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)。人大作為我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān),代表人民最根本利益,完善人大及其常委會(huì)的行政問(wèn)責(zé)體系,及時(shí)啟動(dòng)人大問(wèn)責(zé),對(duì)保障人民根本利益,清除政府不當(dāng)行為,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧具有重要意義。完善人大的行政追究機(jī)制建立在具有完善的評(píng)議制度和審查制度之上,在審核政府報(bào)告、專項(xiàng)事務(wù)時(shí)能夠獨(dú)立自主,不受其他機(jī)關(guān)的干涉和影響。充分保障人大的質(zhì)詢權(quán)、任免權(quán)等,對(duì)存在合理懷疑的案件要求相關(guān)機(jī)關(guān)及其公職人員作出解釋說(shuō)明,對(duì)違反國(guó)家法律的行政機(jī)關(guān)公職人員依法免除其職位,將人大的對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公職人員的監(jiān)督規(guī)范化、程序化,形成良好的監(jiān)督機(jī)制。人大在進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)時(shí),可以組成專業(yè)的負(fù)責(zé)小組。,對(duì)案件提出規(guī)范專業(yè)的審核意見和建議,在問(wèn)責(zé)期間保證追責(zé)程序的公開透明,追責(zé)結(jié)果及時(shí)向公眾公布。充分發(fā)揮調(diào)查委員會(huì)的作用,將行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問(wèn)責(zé)和外部問(wèn)責(zé)結(jié)合起來(lái),行政問(wèn)責(zé)機(jī)制會(huì)形成一個(gè)有機(jī)整體,充分發(fā)揮內(nèi)部外的監(jiān)督功能。

    第三,規(guī)范行政問(wèn)責(zé)程序,完善行政問(wèn)責(zé)的配套機(jī)制。建立健全政府官員的問(wèn)責(zé)機(jī)制,應(yīng)當(dāng)具有明確充分的法律依據(jù),由法律判定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任,避免主觀隨意性。明確界定相關(guān)行政人員責(zé)任,確立責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn),由具體的法律條文規(guī)定各級(jí)行政機(jī)關(guān)、各部門公職人員都有明確的職責(zé)劃分,其中有三點(diǎn)需特別注意,一是明確黨政職權(quán)的界限,黨政分開,黨內(nèi)追責(zé)和行政追責(zé)同時(shí)進(jìn)行。二是明確中央政府與各級(jí)地方政府的權(quán)責(zé)界限,中央政府起主導(dǎo)作用,地方政府秉持大方向并結(jié)合各地實(shí)際情況行使人民賦予的權(quán)力,承擔(dān)其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。三是明確政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的權(quán)力界限,在簡(jiǎn)政放權(quán)的基礎(chǔ)上對(duì)外一致為老百姓辦實(shí)事,減少人民的負(fù)擔(dān),對(duì)內(nèi)明確各自職責(zé)承擔(dān)各自義務(wù),不推諉責(zé)任模糊權(quán)責(zé)。繼續(xù)完善《監(jiān)察法》對(duì)公職人員問(wèn)責(zé)的系統(tǒng)化,加強(qiáng)對(duì)行政問(wèn)責(zé)的立法,用明晰的法律條文將權(quán)力關(guān)在籠子里。建立健全行政問(wèn)責(zé)救濟(jì)制度和行政問(wèn)責(zé)倒查機(jī)制,保障問(wèn)責(zé)客體的申訴權(quán),保證案件事實(shí)的客觀性和公正性,使得行政問(wèn)責(zé)的功能與作用得到良好體現(xiàn),達(dá)到行政問(wèn)責(zé)的真正目的和效果。

    參考文獻(xiàn)

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    [10]周亞越著.行政問(wèn)責(zé)制比較研究[M].北京:中國(guó)檢察出版社.2008.

    注釋

    ①Jay M.Shafritz.The facts on file dictionary of public administration.New York:Facts On File Publications,1985,P.125.

    ②陳黨:《問(wèn)責(zé)法律制度研究》,知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版,第34頁(yè)。

    ③周亞越:《行政問(wèn)責(zé)制比較研究》,中國(guó)檢察出版社2008年版,第26頁(yè)。

    ④馬懷德,《《國(guó)家監(jiān)察法》的立法思路與立法重點(diǎn)》,《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。

    ⑤《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第三條,各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān),依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員(以下稱公職人員)進(jìn)行監(jiān)察,調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪,開展廉政建設(shè)和反腐敗工作,維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。

    (作者單位:上海政法學(xué)院)

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