環(huán)境執(zhí)法方式必須實(shí)現(xiàn)從粗放型到精細(xì)化的轉(zhuǎn)變

陳藝陽(yáng)

摘 要：現(xiàn)階段的環(huán)境執(zhí)法方式仍屬于粗放型，存在諸多方面的不足和問(wèn)題，本文概括了粗放型環(huán)境執(zhí)法方式存在的問(wèn)題及其原因，并提出了從粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變的方式。

關(guān)鍵詞：環(huán)境執(zhí)法；粗放型；精細(xì)化

環(huán)境行政執(zhí)法是環(huán)境管理的主要手段，環(huán)境行政執(zhí)法是指依法享有環(huán)境管理權(quán)的行政主體，依職權(quán)適用法律手段對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人采取的直接影響其權(quán)利義務(wù)的環(huán)境行政行為，并進(jìn)行其它環(huán)境監(jiān)督管理的活動(dòng)。環(huán)境行政執(zhí)法的具體形式有環(huán)境行政許可、現(xiàn)場(chǎng)檢查、限期治理、調(diào)查取證、環(huán)境行政處罰等。環(huán)境保護(hù)重在環(huán)境管理，而環(huán)境行政執(zhí)法是環(huán)境管理的主要手段。環(huán)境行政執(zhí)法具有環(huán)境法和行政法的雙重特點(diǎn)，并且遍及環(huán)境管理的各個(gè)角落，是環(huán)境管理過(guò)程中極為有效的手段。但是，目前我國(guó)在環(huán)境行政執(zhí)法過(guò)程中卻存在著很多問(wèn)題。例如環(huán)境有關(guān)職能部門(mén)審批把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)法力度不夠、督察落實(shí)不力、以罰代管、疏于監(jiān)管、整治違法行為避重就輕、敷衍了事等。

1. 現(xiàn)階段環(huán)境行政執(zhí)法存在的問(wèn)題

目前環(huán)境行政執(zhí)法水平已有很大的提高，但受經(jīng)濟(jì)條件和各種因素的限制，依然存在不少問(wèn)題。

（1）環(huán)境行政執(zhí)法滯后，先污染，后治理。在環(huán)境污染第一時(shí)間或者空前狀態(tài)沒(méi)有得到及時(shí)的有效的防治，擴(kuò)大了污染的范圍和加重了污染的程度。執(zhí)法不能跟進(jìn)環(huán)境的發(fā)展。

（2）行政執(zhí)法密集于城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力度弱。目前，環(huán)境污染逐漸轉(zhuǎn)向農(nóng)村或者偏遠(yuǎn)的地區(qū)。主要是因?yàn)槌鞘袌?zhí)法監(jiān)管力度大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置較少，偏遠(yuǎn)的地區(qū)亦不利于有效地開(kāi)展執(zhí)法，執(zhí)法力度弱。

（3）在公共地區(qū)的污染，行政相對(duì)人難以確定。因處于公共地段，人人享有環(huán)境權(quán)，且公共地段污染常見(jiàn)、主體流動(dòng)性強(qiáng)。污染的出現(xiàn)并不能隨之產(chǎn)生準(zhǔn)確的違法相對(duì)人。

（4）執(zhí)法程序不規(guī)范甚至違法。在涉及因環(huán)境問(wèn)題而查處的案件中，大部分執(zhí)法人員不重視執(zhí)法程序，輕視過(guò)程，片面強(qiáng)調(diào)處罰結(jié)果，簡(jiǎn)化執(zhí)法程序。

總體而言，目前的環(huán)境行政執(zhí)法方式屬粗放型的，這種粗放型表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

（1）對(duì)執(zhí)法人員的管理較為“粗放”，如執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)良莠不齊，對(duì)某些執(zhí)法者往往“不拘小節(jié)”而放縱其種種不合法不合規(guī)的亂作為和不作為；一些無(wú)法不勝任執(zhí)法工作的人也長(zhǎng)期能夠?yàn)E竽充數(shù)。

（2）對(duì)執(zhí)法行為的管理也很“粗放”，如不嚴(yán)格按照程序辦事，執(zhí)法過(guò)程常常不公開(kāi)不透明，外界難以監(jiān)督。

（3）更重要的是，制度設(shè)計(jì)本身也往往是“粗放”的，就是各種原則性、口號(hào)性的規(guī)定很多，但具體的、可操作性的細(xì)則較少，執(zhí)法程序本身漏洞較多。

2. 粗放型執(zhí)法方式存在的原因

近年來(lái)，盡管各地各級(jí)環(huán)保部門(mén)在精細(xì)化環(huán)境執(zhí)法上下了不少功夫，并取得不少成績(jī)，但還存在許多問(wèn)題，制約著精細(xì)化環(huán)境執(zhí)法開(kāi)展。

（1）環(huán)境執(zhí)法人員職業(yè)素質(zhì)有待提高。實(shí)施精細(xì)化環(huán)境執(zhí)法的前提是環(huán)境執(zhí)法人員具有較高的職業(yè)素質(zhì)。但現(xiàn)實(shí)情況是，相當(dāng)一部分環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)還不適應(yīng)精細(xì)化執(zhí)法的需要，有的不僅看不懂企業(yè)的生產(chǎn)工藝，連產(chǎn)生污染的主要環(huán)節(jié)及污染治理措施都弄不明白。有的不僅不能熟練運(yùn)用法律，連有關(guān)法律條文都看不懂。

（2）相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員職責(zé)有待明確。精細(xì)化環(huán)境執(zhí)法強(qiáng)調(diào)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員職能清晰、權(quán)責(zé)到位，確保權(quán)力個(gè)個(gè)有、責(zé)任人人擔(dān)。但現(xiàn)實(shí)情況是，各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)享有的權(quán)力僅僅在政府編辦部門(mén)的“三定”方案中進(jìn)行籠統(tǒng)規(guī)定。每位執(zhí)法人員應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)主要取決于機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行的相對(duì)分工，每個(gè)機(jī)構(gòu)都有執(zhí)法權(quán)，每一位執(zhí)法人員都能進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，但在發(fā)生行政過(guò)錯(cuò)時(shí)卻又都不愿意承擔(dān)責(zé)任。

（3）電子化手段應(yīng)用有待加強(qiáng)。與傳統(tǒng)執(zhí)法方式相比，精細(xì)化環(huán)境執(zhí)法最大的不同是電子化手段的應(yīng)用。但現(xiàn)實(shí)情況是，對(duì)企業(yè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)、建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收文件、遵守環(huán)境法律法規(guī)情況和行政處罰案件卷宗的管理仍然是紙質(zhì)化的，行政處罰案件立案、處罰建議、審核、處罰決定、執(zhí)行環(huán)節(jié)仍然依靠人工操作。

（4）規(guī)章制度有待細(xì)化。精細(xì)化環(huán)境執(zhí)法的精髓在于各種行政執(zhí)法行為流程的細(xì)化和標(biāo)準(zhǔn)化，每一種環(huán)境行政執(zhí)法行為如何做，何時(shí)做，做到什么程度，都要在管理制度上作明確規(guī)定。但現(xiàn)實(shí)情況是，很多制度要么是照搬照抄過(guò)來(lái)的，要么是閉門(mén)造車(chē)寫(xiě)出來(lái)的，不切合實(shí)際。沒(méi)有與執(zhí)法人員的精細(xì)化管理及獎(jiǎng)懲掛鉤，可操作性差。

（5）檢查考核力度有待加大。精細(xì)化管理中，監(jiān)督是一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)。檢查是促進(jìn)執(zhí)法行為改善的有效措施，考核是檢驗(yàn)?zāi)繕?biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程的重要手段。但現(xiàn)實(shí)情況是，環(huán)境督察和環(huán)境監(jiān)察稽查均把重點(diǎn)放在對(duì)環(huán)境管理相對(duì)人履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)和義務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查和處理上。環(huán)境保護(hù)工作年度考核的重點(diǎn)往往是完成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)、主要污染物總量減排工作和城市環(huán)境質(zhì)量綜合整治等情況，很少有關(guān)于環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)容。

3.環(huán)境執(zhí)法方式從粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變的方式

精細(xì)化環(huán)境執(zhí)法是指在環(huán)境執(zhí)法中充分借鑒精細(xì)化管理的理念和技術(shù)，以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，制定全覆蓋、多層級(jí)、高標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)體系。細(xì)化各項(xiàng)制度、規(guī)范和程序，嚴(yán)格執(zhí)行、監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲，努力實(shí)現(xiàn)工作效率和工作實(shí)績(jī)的最大化。

（1）從防范性執(zhí)法向服務(wù)性執(zhí)法轉(zhuǎn)變。這是“理念”的提升。長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督以事后防范為主，以查處環(huán)境違法行為為目的。相當(dāng)一部分同志認(rèn)為，執(zhí)法和服務(wù)是相互對(duì)立的關(guān)系，要執(zhí)法就不能搞服務(wù)，搞服務(wù)就不能抓執(zhí)法。但隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和環(huán)保工作的發(fā)展，單純的防范性執(zhí)法已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新的形勢(shì)要求。環(huán)境監(jiān)察部門(mén)要深刻認(rèn)識(shí)到，執(zhí)法的目的不是簡(jiǎn)單的處罰，而是切實(shí)糾正環(huán)境違法行為，促使企業(yè)把環(huán)保工作變成自覺(jué)行動(dòng)，最終保障區(qū)域環(huán)境安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。環(huán)境執(zhí)法對(duì)象是違法行為，執(zhí)法的最終成效要看企業(yè)是否把環(huán)保變成自覺(jué)行動(dòng)。簡(jiǎn)單粗暴的執(zhí)法只會(huì)帶來(lái)企業(yè)的怨言、厭惡甚至敵視，環(huán)境違法行為可能更加變本加厲，環(huán)保部門(mén)的社會(huì)威信就會(huì)減弱。在實(shí)踐中要糾正執(zhí)法就不是服務(wù)、服務(wù)就不能執(zhí)法的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，不能簡(jiǎn)單的把二者孤立或?qū)α⑵饋?lái)。要牢固樹(shù)立“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”就是對(duì)企業(yè)最高層次服務(wù)的思想，把優(yōu)化服務(wù)體現(xiàn)到行政執(zhí)法之中。

（2）從工業(yè)污染源監(jiān)管向生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。這是“內(nèi)涵”的擴(kuò)展。環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察的工作職責(zé)從上世紀(jì)90年代初的“三查兩調(diào)一收費(fèi)”開(kāi)始，經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，無(wú)論是內(nèi)涵還是外延都大大突破了原來(lái)的定義和范圍，已從狹義的工業(yè)污染源監(jiān)管變成廣義的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。作為污染源監(jiān)管的主要力量，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察的對(duì)象和范圍必須進(jìn)行調(diào)整和擴(kuò)大。在做好工業(yè)污染源監(jiān)管的同時(shí)，要把一定的執(zhí)法精力、能力放在加強(qiáng)生活、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)及生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作上。要加強(qiáng)飲用水源地監(jiān)管，管好集中式飲用水源地，保護(hù)好飲用水源，這是環(huán)境監(jiān)察部門(mén)的一項(xiàng)重要職責(zé)。要加強(qiáng)土壤環(huán)境監(jiān)察，控制土壤污染，探索開(kāi)展工業(yè)污染土壤修復(fù)。要繼續(xù)積極穩(wěn)妥地開(kāi)展生態(tài)環(huán)境監(jiān)察試點(diǎn)工作，加大重點(diǎn)生態(tài)領(lǐng)域執(zhí)法力度，加大對(duì)飲用水源地、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、畜禽養(yǎng)殖及重點(diǎn)資源開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目等方面生態(tài)環(huán)境監(jiān)管力度。

（3）從末端執(zhí)法向全方位執(zhí)法轉(zhuǎn)變。這是“手段”的延伸。傳統(tǒng)的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察是以末端防范為主，屬于事后補(bǔ)救型執(zhí)法，顯然已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)階段環(huán)境保護(hù)的需要，必須向源頭控制、全過(guò)程監(jiān)察、綜合管理的全方位環(huán)境監(jiān)察方式轉(zhuǎn)變。一是要加強(qiáng)源頭控制。抓住建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)察這個(gè)“牛鼻子”，嚴(yán)把新建項(xiàng)目預(yù)審關(guān)、“三同時(shí)”驗(yàn)收關(guān)，以執(zhí)法推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進(jìn)污染減排。堅(jiān)決防止高耗能、高污染、低水平重復(fù)建設(shè)重新抬頭，堅(jiān)決關(guān)閉淘汰“五小”和“三高兩低”企業(yè)。二是要加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)察。大力推進(jìn)清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，減少污染物產(chǎn)生。加大治污設(shè)施的監(jiān)管力度，確保設(shè)施完好、運(yùn)行正常、達(dá)標(biāo)排放。三是要加強(qiáng)重點(diǎn)監(jiān)控。繼續(xù)深入開(kāi)展環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)，以解決危害群眾健康和影響可持續(xù)發(fā)展的突出環(huán)境問(wèn)題為重點(diǎn)，重點(diǎn)監(jiān)管城市污水處理廠、垃圾集中處理設(shè)施和化工、電鍍、印染、造紙、電力、鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)。四是要加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)作。完善管理、污控、法規(guī)、監(jiān)察、監(jiān)測(cè)等職能部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確職責(zé)，互通信息，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，形成合力。

（4）從粗放型執(zhí)法向精細(xì)化執(zhí)法轉(zhuǎn)變。這是“水平”的提高。企業(yè)有句話：向管理要效益。環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察同樣應(yīng)該向管理要成效，通過(guò)提高管理水平加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法。具體講，要實(shí)現(xiàn)“四化”：一是裝備現(xiàn)代化。按照環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的要求，配齊執(zhí)法車(chē)輛、取證設(shè)備、通訊器材、應(yīng)急設(shè)施等執(zhí)法裝備。完善重點(diǎn)污染源在線監(jiān)控系統(tǒng)、城市煙氣黑度監(jiān)控系統(tǒng)、12369舉報(bào)投訴受理系統(tǒng)，加快建設(shè)水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、大氣污染監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、應(yīng)急查詢系統(tǒng)，建設(shè)環(huán)境監(jiān)察“警務(wù)通”系統(tǒng)和排污口IC卡智能管理系統(tǒng)，形成覆蓋全域、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的市、區(qū)（縣）兩級(jí)現(xiàn)代化執(zhí)法監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。二是程序規(guī)范化。完善工作制度，規(guī)范執(zhí)法行為，細(xì)化執(zhí)法規(guī)程，形成具有較強(qiáng)指導(dǎo)性的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作手冊(cè)，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)和細(xì)節(jié)做出詳細(xì)規(guī)定，使執(zhí)法工作流程化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化。三是管理科學(xué)化。進(jìn)一步理順監(jiān)管體制，明確各級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)，整合執(zhí)法監(jiān)管力量，構(gòu)建多層次、全方位的環(huán)境監(jiān)管體系。建立環(huán)境監(jiān)察工作月報(bào)分析制度，以精細(xì)化管理促工作落實(shí)。全面推行環(huán)保片警制度，實(shí)行環(huán)境監(jiān)察片長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，將環(huán)境監(jiān)察重心下移到基層。探索建立掛職交流制度，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察人員在市、區(qū)（縣）之間的流動(dòng)、鍛煉。推行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法筆錄“電子化”，當(dāng)場(chǎng)制作、當(dāng)場(chǎng)錄入、當(dāng)日歸檔。四是人員專業(yè)化。落實(shí)培訓(xùn)制度，拓寬培訓(xùn)內(nèi)容，開(kāi)展環(huán)境監(jiān)察業(yè)務(wù)大比武，切實(shí)提高執(zhí)法技能。加強(qiáng)隊(duì)伍管理，嚴(yán)格執(zhí)法紀(jì)律，提高環(huán)境監(jiān)察整體戰(zhàn)斗力。加快環(huán)境監(jiān)察人員著裝，推行個(gè)人執(zhí)法裝備標(biāo)準(zhǔn)化配置，樹(shù)立專業(yè)化執(zhí)法隊(duì)伍形象。

（5）從單獨(dú)執(zhí)法向合力執(zhí)法轉(zhuǎn)變。這是“方法”的創(chuàng)新。新的形勢(shì)下，環(huán)境監(jiān)察部門(mén)要善于借力，才能形成齊抓共管的良好局面。一是借領(lǐng)導(dǎo)之力。要自覺(jué)把環(huán)保執(zhí)法工作融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局之中，經(jīng)常主動(dòng)向黨委政府匯報(bào)、請(qǐng)示環(huán)保執(zhí)法工作，取得黨政領(lǐng)導(dǎo)的支持。二是借部門(mén)之力。加強(qiáng)與工商、農(nóng)林、建設(shè)、水利、市政等有關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)與溝通，取得它們的配合和支持，真正貫徹落實(shí)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)督管理和分工負(fù)責(zé)制度，營(yíng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。建立執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，聯(lián)合紀(jì)檢、監(jiān)察等部門(mén)開(kāi)展執(zhí)法檢查，強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)和目標(biāo)落實(shí)。三是借第三方之力。建立信貸聯(lián)動(dòng)機(jī)制，把企業(yè)的環(huán)境行為與銀行信貸掛鉤，用金融政策制約環(huán)境行為。建立污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，把企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)與責(zé)任保險(xiǎn)掛鉤，加強(qiáng)環(huán)境污染事故的防范。建立第三方委托運(yùn)營(yíng)機(jī)制，推行污染治理設(shè)施和自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施委托運(yùn)營(yíng)，用專業(yè)力量加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管。四是借企業(yè)之力。企業(yè)是污染防治的主體。要積極開(kāi)展企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員試點(diǎn)工作，發(fā)揮企業(yè)的主管能動(dòng)性，自覺(jué)加強(qiáng)內(nèi)部環(huán)境管理。五是借群眾之力。加大環(huán)境宣傳，提高全民生態(tài)環(huán)保意識(shí)。推廣“環(huán)境圓桌會(huì)議”，讓廣大群眾參與環(huán)境信訪處理，增進(jìn)對(duì)環(huán)保工作的理解和支持。建立公眾聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)環(huán)保監(jiān)督員隊(duì)伍的作用，協(xié)助加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管。

4. 結(jié)束語(yǔ)

精細(xì)化環(huán)境執(zhí)法是對(duì)現(xiàn)行環(huán)境行政執(zhí)法方式的深化拓展，更是對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法方式的重大變革。它突破了傳統(tǒng)的環(huán)境執(zhí)法模式，更具創(chuàng)新性，同時(shí)更顯示了執(zhí)法的效率，能有效提高環(huán)境執(zhí)法效能。

實(shí)施精細(xì)化環(huán)境行政執(zhí)法可有效解決當(dāng)前環(huán)境問(wèn)題，作為執(zhí)法人員，應(yīng)該逐漸突破傳統(tǒng)的環(huán)境執(zhí)法模式，積極探索和采用新型高效的執(zhí)法方式和工具，共同推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法方式從粗放型向精細(xì)化的轉(zhuǎn)變。

（作者單位：無(wú)錫市濱湖區(qū)環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)）