網格化治理在社區(qū)框架下的運行模式探究

李婷芳

[摘 要]與網格化治理的排頭——萬米單元網格城市管理新模式相比，現行的社區(qū)網格化管理模式具有自己的特點。本文通過在Y市R社區(qū)的調研，研究社區(qū)網格化管理模式的邏輯起點、發(fā)展路徑、現狀及存在的問題，并構建了社區(qū)框架下的網格化管理運行模式，并對網格化治理模式進行了展望。

[關鍵詞]網格化；社區(qū)；治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.22.076

[中圖分類號]R473.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）22-0-02

0 引 言

2013年11月，以“改革”為主題的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！痹谥卫沓蔀橹髁髟捳Z與范式之前，理論的先導和實踐的探索便對它進行了充分論證。1999年，俞可平發(fā)表論文《治理與善治引論》，次年出版專著《治理與善治》。2004年，北京市東城區(qū)試行萬米單元網格城市管理新模式，使網格化管理成為治理的一條實踐路徑。

網格（Grid）一詞來源于電力網，是一個信息學概念，指集成或共享地理上分布的各種資源。在英語中，治理表示以執(zhí)行為目標的組成結構的人員、團體或部門。在古漢語中，治從水，臺聲，本義是一水名，引申為治水，再引申為一種與動蕩相對的安定和諧的狀態(tài)；理從玉，從理，本義是玉石內部的紋路，引申為順著玉石內部的紋路切割玉石，再引申為順著事物的內部邏輯做事。筆者將治理定義為以政府為主力，非政府組織、公民深度參與，多方互動，以達到和諧狀態(tài)的過程。

1 網格化治理的排頭兵——萬米單元網格城市管理新模式

2004年，時任中共北京市東城區(qū)委書記的陳平設計并運行了一種全新的城市管理模式——萬米單元網格城市管理新模式，即運用網格地圖的思想，以萬米為基本單位，將東城區(qū)所轄區(qū)域劃分為若干個網格狀單元，由城市管理監(jiān)督員對所分管的萬米單元實施全時段監(jiān)控，同時明確各級地域負責人為所轄區(qū)城市管理負責人，從而對管理空間進行分層、分級、全區(qū)域管理的方法。

該模式將所有的城市部件，如道路、橋梁等編碼并錄入數據庫，建設各級職能部門共享的“網格化城市管理信息平臺”，研發(fā)出以手機為原型，基于無線網絡，用于城市管理監(jiān)督員現場迅速采集信息與傳送的專用移動信息采集器“城管通”，使它具備接打電話、短信群呼、信息提示、圖片采集、表單填寫、位置定位、錄音上報、地圖瀏覽、單鍵撥號和數據同步等功能。監(jiān)督員使用“城管通”，能夠在第一時間、第一現場對城市部件（事件）發(fā)生的問題進行現場拍照、定位、填表、錄音，通過無線網絡將信息發(fā)送到城市管理監(jiān)督中心。同時，監(jiān)督員也可以通過“城管通”，接受監(jiān)督中心的指令，對有關城市問題的處理情況進行核查，實現了對城市問題的快速反映和信息的實時傳輸。監(jiān)督中心在得到信息后，甄別后進行立案，并將有關案卷批轉到城市管理委員會的指揮中心；指揮中心派遣或協調有關部門進行處理，在處理后將結果反饋給監(jiān)督中心，由監(jiān)督中心核查后結案。

2 網格化治理的普遍推行——社區(qū)框架下的網格管理模式

2010年，中央政法委、中央綜治委確定了包括北京市東城區(qū)的35個全國社會管理創(chuàng)新綜合試點城市。2013年，十八屆三中全會提出“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”，網格化管理開始在全國范圍內普遍推行。

網格化管理的核心思想是將特定的管理區(qū)域劃分為若干個網格，每個網格有特定的人員負責采集信息并上傳到特定的系統，并建立一個統一的網格管理中心，為相應的職能部門提供智力支持。

新中國成立后，我國建立了以單位制為主、街道辦事處和社區(qū)居委會為輔的城市管理模式。政府單位和由政府管理的國有企業(yè)單位，采集成員信息并處理與成員相關的公共事務，而社區(qū)居委會作為群眾自治組織，幾乎不處理公共事務。但隨著社會主義市場經濟體制的建立，私有經濟及其帶來的社會流動沖擊了以政府單位和國有企業(yè)為元素的單位制，單位將與其成員相關的公共事務的處理職能交還到政府，政府又將與基層事務直接相關的絕大部分職能下放給最基層的派出機構——街道辦事處。隨著政府簡政放權、購買社會服務和社會管理體制創(chuàng)新，政府招聘社區(qū)居委會成員和其他社會人員為社會工作者在其成立的社區(qū)工作站工作，并將社區(qū)工作站與社區(qū)居委會設立在一處，將政府的部分職能和基層事務委托給社區(qū)工作站及其工作人員。實施網格化管理之后，又在社區(qū)成立網格工作站，并招聘網格管理員負責信息采集及相應工作，將網格工作站與社區(qū)工作站設立在一處（也是社區(qū)居委會所在的地點）。如此一來，社區(qū)黨委在組織上領導社區(qū)黨員，社區(qū)居委會聯系群眾，社會工作站處理政府委托的公共事務，網格工作站負責在社區(qū)范圍內劃分的各網格開展信息采集工作，并將社區(qū)級機構的辦事地點設立在同一個地方。

但筆者發(fā)現這種理論上的社區(qū)管理模式，在實際運行中出現了內生性的阻礙。在社區(qū)中，黨委書記兼任居委會主任，而居委會成員又是社區(qū)工作站的社會工作者，社區(qū)工作站的站長由居委會主任兼任，隨著社區(qū)民眾選舉出來的居委會成員陸續(xù)退休，由政府考錄的社會工作者在社區(qū)工作站中的比例不斷上升。值得注意的是，成立社區(qū)工作站之前的社區(qū)居委會成員幾乎不處理公共事務，當社區(qū)居委會成員通過政府向他們購買勞動服務而兼任社區(qū)工作站的社會工作者時，往往會因年齡、資歷以及多年未處理受政府委托的公共事務的慣性思維和依賴路徑而甚少參與實際工作，將具體工作交給由政府考錄的社會工作者。面對居委會成員的退休，通過政府考錄的工作者以及社區(qū)工作站的站長（同時也是黨委書記、居委會主任）會暗自慶幸，因為居委會成員退休就意味著可以向政府提出招錄新的社會工作者，而新的社會工作者將會服從社區(qū)工作站的工作安排。但是，進入社區(qū)工作站的社會工作者在面對社區(qū)民眾時，所用的身份是社區(qū)居委會成員。在實行網格化管理后，政府將網格工作站與社區(qū)工作站設立在一處（也是社區(qū)黨委、社區(qū)居委會的工作地點），已成為黨員與向黨組織靠攏過程中的網格員受黨委書記（也是社區(qū)居委會主任、社區(qū)工作站的站長）領導，而宜昌市的網格工作站站長由社區(qū)黨委書記（也是社區(qū)居委會主任、社區(qū)工作站站長）兼任，并且由于網格工作站使用了社區(qū)居委會的工作地點（也是社區(qū)工作站的工作地點），網格員的工作不免容易受到包括除了網格工作站站長（也是居委會主任、社區(qū)工作站站長、黨委書記）外居委會成員在內的社會工作者的領導。社會工作者甚至將社區(qū)工作站中承接政府委托處理的事務安排給網格員，而網格員的直接領導—網格工作站站長，同時作為社區(qū)工作站的站長。由于社區(qū)工作站的事務完成情況會直接影響社會工作者的薪資待遇，對此舉是放任乃至支持的態(tài)度，網格員便要面對網格內信息采集及處理公共事務兩方面工作。

3 厘清概念與關系，尋找社會治理的方向

網格員處理政府委托給社區(qū)工作站的事務，從而被迫把時間大多放在辦公室中接待辦事群眾，網格員既當政府的“眼睛”，又當政府的“手”，最終做不好“眼睛”。回顧北京市東城區(qū)的萬米網格城市管理新模式，招聘了401名“4050”下崗失業(yè)人員作為城市管理監(jiān)督員，每個監(jiān)督員平均管理12個網格、18萬平方米的區(qū)域，平均每兩小時巡視一次，發(fā)現“部件”損壞和違法行為等“事件”問題后，即用“城管通”向監(jiān)督中心發(fā)送信息。網格化管理模式給社會治理提供了新思路，但是將網格化管理嵌入社區(qū)的框架，能夠有效發(fā)揮網格化管理的優(yōu)勢。James N. Rosenau在《Governance without government》中指出：“治理是通行于規(guī)制空隙之間的那些制度安排，或許更重要的是當兩個或更多規(guī)制出現重疊、沖突時，或者在相互競爭的利益之間需要調解時才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序?！本W格化治理在納入社區(qū)框架后，遇到了內生性的阻礙，發(fā)生了變異。接下來，筆者將厘清現行城市社區(qū)的治理結構。一是政府發(fā)揮主要作用。雖然社區(qū)是居民自治的平臺，不受政府直接轄制，但加強社區(qū)管理、提供社區(qū)服務、實現社區(qū)治理幾乎離不開政府的作用。單位制解體后，社區(qū)逐漸成為基層與上層信息流通的最主要渠道，而沒有政府的支持，社區(qū)難以承擔社會治理中的主要責任。但是政府在支持社區(qū)發(fā)展的過程中，也要樹立整體思維，加強頂層設計，協調對接社區(qū)部門間的工作，如政府各職能部門與街道辦事處對接，街道辦事處與社區(qū)內黨委、居委會、社區(qū)工作站對接，政府各職能部門與網格管理中心對接，基層網格管理中心與社區(qū)網格站對接，避免網格員出現受網格管理中心和政府職能部門多頭領導的情況。二是由政府牽頭，逐漸促進社區(qū)自發(fā)的結構優(yōu)化。社區(qū)機構及其關系復雜，有居民自治的機構—居民委員會，也有政府設立的社區(qū)工作站和網格工作站，居民委員會與社區(qū)工作站、社區(qū)工作站與網格工作站的關系構成了社區(qū)實際運行中的兩大矛盾，再者，社區(qū)黨委、居委會、社區(qū)工作站、網格工作站4個機構的領導職務在實際中由一人擔任，更容易導致社區(qū)治理結構錯亂。厘清社區(qū)四個機構的關系，在由社區(qū)黨委兼任居委會主任、社區(qū)工作站長、網格管理站長的同時，回歸居委會的自治功能，給經社區(qū)居民選舉出來的居委會成員發(fā)兩份工資，一份作為居委會工作人員的補貼，一份作為社會工作者的按實際勞動成果來定的工資，考錄的社會工作者則只領工資，并且原則上不得借居委會成員服務社區(qū)居民。在居委會、社區(qū)工作站、網格工作站分別設立行政主管，在黨委書記的領導下工作，但黨委書記不直接處理這3個機構的具體事務。網格員負責采集信息及相應工作，只對上一級網格管理中心負責，社會工作者不得向他們安排工作，全心全意做好政府的“眼睛”。

主要參考文獻

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