大數(shù)據(jù)助力政府高質量服務

姚國章

伴隨著移動互聯(lián)網、智能終端和云計算等各類技術的快速普及，數(shù)據(jù)的產生和消費進入到了前所未有的快速增長階段。相關分析表明，人類社會在過去兩年所獲得的數(shù)據(jù)量占到有史以來數(shù)據(jù)總量的90%。數(shù)據(jù)被稱之為新時代的“石油”“電力”，是取之不盡、用之不竭的新型寶藏。政府是大數(shù)據(jù)應用的引領者。政府所擁有的得天獨厚的各類數(shù)據(jù)是其開展高質量服務的基礎性戰(zhàn)略性資源，依托日益成熟的大數(shù)據(jù)技術，使其更好地為政府高質量服務賦能，促進政府服務不斷優(yōu)化升級是各級政府所面臨的共同選擇，更是必須面對的現(xiàn)實問題。

大數(shù)據(jù)是政府高質量服務的重要支撐

從全球范圍來看，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，政府都是全社會數(shù)據(jù)資源的主要擁有者。可以說，相較于其他市場實體，政府在應用大數(shù)據(jù)提供公共服務時所面臨的困難最小、為社會所創(chuàng)造的價值更多、數(shù)據(jù)資源應用的潛力也更大。目前的難點也是關鍵點在于如何能更好地落地，這不僅關系到政府職能發(fā)揮的能力和水平，更是關系到如何利用數(shù)據(jù)資源為經濟社會發(fā)展賦能的大局，在很大程度上決定著一個地區(qū)甚至一個國家的整體實力和未來潛力。

大數(shù)據(jù)是政府履職的血液。政治職能、經濟職能、文化職能、社會職能是政府的基本職能，從本質上看，其履職很大程度上都需依靠數(shù)據(jù)的流動。換言之，政府業(yè)務數(shù)據(jù)化的程度，既反映出政府執(zhí)政能力的高低，也決定著政府在引領經濟社會數(shù)字化發(fā)展中的地位和作用。

大數(shù)據(jù)是政府重大決策的主要依據(jù)。決策既是政府職責的首要任務，也是政府領導能力和服務水平的重要體現(xiàn)。在缺乏基本數(shù)據(jù)的條件下，很多重大的決策往往只能依據(jù)決策者的歷史經驗和個人判斷作出，往往會出現(xiàn)“長官意志”“拍腦袋決策”。依托全面海量的數(shù)據(jù)資源，在清洗關聯(lián)的基礎上進行綜合分析，讓數(shù)據(jù)說話、憑數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理，將大大提高公共決策的科學性和可靠性，更將成為大數(shù)據(jù)時代政府決策的常態(tài)。

大數(shù)據(jù)是政府提供高質量服務的利器。政府不但是各類重要數(shù)據(jù)資源的生產者，如統(tǒng)計數(shù)據(jù)、宏觀分析數(shù)據(jù)等，而且還是數(shù)據(jù)的使用者。尤其是在面向社會提供服務的過程中，政府所掌握的各類數(shù)據(jù)是最重要的服務資源。因此，利用大數(shù)據(jù)技術將政府數(shù)據(jù)資源轉化為服務優(yōu)勢是各級政府部門共同面臨的現(xiàn)實需求。

大數(shù)據(jù)助力政務服務的可行路徑

大數(shù)據(jù)技術的不斷成熟和政府數(shù)據(jù)資源的快速積累為政府提供高質量的服務創(chuàng)造了良好的條件，國際國內一些地方已結合行政服務、交通、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面的政務需求進行了有效探索。

第一，為提升行政服務效能提供保障。長期以來，由于體制和運行機制的束縛，行政服務存在著較為嚴重的“條塊分割、各自為戰(zhàn)”的現(xiàn)象。近年來，各地通過大力發(fā)展電子政務等手段為提升政府行政服務能力和水平進行了大量的探索。以網上審批為例，貴州省逐步取消了省級及以下部門自建審批服務系統(tǒng)，要求統(tǒng)一使用全省網上辦事大廳審批服務平臺，實現(xiàn)了“一張網辦理、一個系統(tǒng)審批、一個數(shù)據(jù)庫匯聚、一個標準開放共享”。貴州全省2萬多名審批人員每天在同一個系統(tǒng)開展協(xié)同審批，所產生的數(shù)據(jù)全部匯聚在“云上貴州平臺”，各級各部門按權限自動共享互認數(shù)據(jù)信息，充分利用大數(shù)據(jù)技術打通阻礙行政服務效能的各個堵點，服務效率大大提升，探索出了一條“低投入建設、大規(guī)模應用、低成本運行、高水平服務”的電子政務發(fā)展之路。

第二，為城市治理“交通病”。交通運輸是國民經濟和社會發(fā)展的基礎性、先導性產業(yè)和服務性行業(yè)，可利用大數(shù)據(jù)技術進一步推動交通更加暢通、更為高效、更合民意。在國際上，大數(shù)據(jù)應用交通管理已有很多成熟的經驗，如美國遍布大小城市的收費停車場幾乎全部都是由車主按停車時間長短自行在自助停車咪表上用信用卡購置停車券，并將停車券放置在前擋風玻璃處供隨機查驗，全程無人工收費，讓數(shù)據(jù)替代人工已成為現(xiàn)實。新加坡為緩解中央商務區(qū)的擁堵多措并舉：推行電子道路收費（ERP）系統(tǒng)，根據(jù)不同的時間和路段征收不同的通行費；按乘客實時刷卡數(shù)據(jù)動態(tài)調整公交車輛的配置；普及“MyTransport”手機應用軟件，為乘客和駕車者提供實時路線規(guī)劃服務，幫助他們提前規(guī)劃線路并規(guī)避擁堵。

第三，為教育提供強大保障。大數(shù)據(jù)在教育領域中的應用已經越來越普遍，所發(fā)揮的作用也越發(fā)顯著?；诖髷?shù)據(jù)的個性化教學、科學化評價、精細化管理、智能化決策、精準化科研等，將對促進教育公平、提高教育質量、培養(yǎng)創(chuàng)新人才具有不可估量的作用。美國奧斯汀佩伊州立大學針對多元化的學生結構，采用“學位羅盤”個性化課程推薦系統(tǒng)，利用學習分析技術分析學生的過往成績與課程表之間的相關性，幫助每個學生選擇最適合自身發(fā)展的課程。美國芝加哥市的公立學校使用“教學管理和學生溝通系統(tǒng)”，記錄下學生在校各類表現(xiàn)數(shù)據(jù)，包括課堂問答、作業(yè)完成情況、學生之間討論合作、成績統(tǒng)計分析以及家長參與互動的記錄，使學校、教師和家長能動態(tài)跟蹤學生的相關情況，為孩子的成長形成更為強大的合力。一些地方使用增值評價系統(tǒng)來評估學區(qū)、學校、教師效能，通過對學生的成績進行多年追蹤分析，利用增值評價方法分析學生的學業(yè)表現(xiàn)。利用大數(shù)據(jù)手段建立的MOOC（大規(guī)模在線開放課程，簡稱“慕課”）平臺現(xiàn)已風靡國內各大校園，為學校、教師和廣大青年學子搭建學習和借鑒的平臺，全面拓寬教育渠道。

第四，為全民健康醫(yī)療提供全面支持。健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)是國家重要的基礎性戰(zhàn)略資源，涵蓋人的全生命周期，既包括個人健康，又涉及醫(yī)藥服務、疾病防控、健康保障、食品安全、養(yǎng)生保健、氣候環(huán)境、地理交通等多方面數(shù)據(jù)的匯聚和聚合。健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)的應用發(fā)展，將推動健康醫(yī)療模式產生革命性的變化。目前，國內外相關的應用已經越來越多，成效也在得到進一步凸顯。谷歌早在10年以前就可通過用戶搜索的關鍵詞的頻度預測可能發(fā)生的流行性疾病，構建出不同類型的預測模型。美國緬因州政府搭建并運營“醫(yī)療信息交互平臺（HIE）”，實現(xiàn)了州內醫(yī)務信息數(shù)據(jù)交互和共享。日本建設醫(yī)療影像大數(shù)據(jù)中心，整合來自不同檢測機構的醫(yī)療數(shù)據(jù)，并將人工診斷經驗數(shù)據(jù)用于優(yōu)化訓練機器學習上，使得機器對醫(yī)療影像診斷的錯誤率下降至不足3%。2014年，國家衛(wèi)計委發(fā)布“46312”工程，對全國衛(wèi)生、計生資源整合做了頂層設計規(guī)劃，現(xiàn)已初步建立起三大數(shù)據(jù)庫（電子健康檔案數(shù)據(jù)庫、電子病歷數(shù)據(jù)庫和全員人口個案數(shù)據(jù)庫）。今年9月14日，在充分總結福建、江蘇、山東、安徽、貴州五省健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)中心試點經驗基礎上，出臺《國家健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)標準、安全和服務管理辦法（試行）》，進一步強化了對健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)的政策指引。

第五，為解決養(yǎng)老難題提供新思路。目前，人口迅速老齡化已是一個全球性的問題。國內老齡化問題出現(xiàn)時間雖不長，但增速快、規(guī)模大、未富先老，養(yǎng)老問題十分嚴峻。如何解決養(yǎng)老問題、尤其是怎樣滿足日益迫切的養(yǎng)老服務需求是一個日益嚴峻的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。從行政管理和行業(yè)指導方面，政府應該在老齡數(shù)據(jù)大集中的基礎上對全社會養(yǎng)老事業(yè)開展頂層設計和集中管理，建設覆蓋各級行政機構的行業(yè)管理信息化平臺，并指導相關市場主體和社會組織利用新技術開發(fā)老齡產品、升級養(yǎng)老服務，形成依托數(shù)據(jù)的老齡產業(yè)集群。目前，國內很多城市都在積極探索“智慧養(yǎng)老”等“互聯(lián)網+大數(shù)據(jù)”養(yǎng)老新模式。杭州市建設智慧養(yǎng)老服務平臺，包括信息呼叫中心、信息管理系統(tǒng)、終端呼叫器及服務平臺所整合的各類服務資源。這類“互聯(lián)網+大數(shù)據(jù)”養(yǎng)老平臺，向下聯(lián)通了金融、醫(yī)衛(wèi)、文旅、教育、民政、電商、交通等各方面業(yè)務數(shù)據(jù)，向上承接了政府機構、市場主體的各項業(yè)務需求，并通過數(shù)據(jù)在平臺中的沉淀、流通、融合，將數(shù)據(jù)抽象為信息、升華為知識，服務于智慧化的應用。

用好做實大數(shù)據(jù)推進政務服務高質量

第一，真正樹立起大數(shù)據(jù)的思維。大數(shù)據(jù)已成為當代經濟社會發(fā)展最為不可或缺的資源，需要在干部隊伍中率先形成共識，切切實實樹立起大數(shù)據(jù)思維，并明確：首先，大數(shù)據(jù)不單純是一個技術概念，并不是單純依靠技術就能取得理想效果；其次，將大數(shù)據(jù)與政務需求和人民對美好生活的向往結合起來考慮，從全局層面提出一個切實可行的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略；最后，大數(shù)據(jù)不是簡單的數(shù)據(jù)開放或處理，而是需要圍繞特定的應用場景和需求，對數(shù)據(jù)資源的深入利用，只有將數(shù)據(jù)用于實際決策等需求時才能發(fā)揮其應有的作用。

第二，建立起切實有效的推進機制。利用大數(shù)據(jù)提供政府高質量服務是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要堅持“以民為本、創(chuàng)新驅動，規(guī)范有序、安全可控，開放融合、共建共享”的發(fā)展原則進行統(tǒng)籌謀劃，更需要建立起“黨委政府領導、多方參與、資源共享、協(xié)同推進”的運作機制，從人民群眾需求迫切的領域入手，重點推進政府行政服務、交通、教育、健康醫(yī)療和養(yǎng)老等領域的應用。探索試點先行，讓一批有良好條件、有相應基礎實施能力、積極性高的地區(qū)和領域開展應用試點，并從政策措施和推進步驟等方面提供相應的保障，使大數(shù)據(jù)應用真正能成為政府高質量服務的戰(zhàn)略性支撐。

第三，積極鼓勵公眾參與和社會共享。利用大數(shù)據(jù)助力政府提供高質量服務是重要的民生工程，離不開公眾的參與和社會的支持。數(shù)據(jù)資源除了政府所掌握的之外，還大量分布在各類企事業(yè)組織和公眾個人手中，只有有效整合各類數(shù)據(jù)資源才能形成政府高質量服務的強大基礎。要積極鼓勵各類組織和個人提供大數(shù)據(jù)資源，同時也為他們更加高效便捷地開發(fā)利用大數(shù)據(jù)資源創(chuàng)造條件，破除數(shù)據(jù)資源開放和應用的各種壁壘，讓全社會都能從大數(shù)據(jù)的開放和共享中受益。

第四，注重大數(shù)據(jù)的安全和隱私保護。數(shù)據(jù)安全和隱私保護是大數(shù)據(jù)助力高質量服務所必須高度重視的問題，必須從技術措施和管理制度等多個角度加以落實。對涉及國家利益、公共安全、商業(yè)秘密等重要數(shù)據(jù)要加強保護，切實做到“涉密不上網、上網不涉密”，盡可能消除各種可能的安全隱患。對涉及公民隱私的必須嚴加控制，防止數(shù)據(jù)的不當使用和非法泄漏。

第五，切實加強大數(shù)據(jù)專門人才的培養(yǎng)。大力推進大數(shù)據(jù)在政府高質量服務中的應用，大數(shù)據(jù)應用人才是決定性力量，目前人才匱乏是一個現(xiàn)實障礙，需要想方設法彌補這一短板。一是加強各級干部隊伍大數(shù)據(jù)技術的培訓，要求能在全面具備大數(shù)據(jù)思維的基礎上提升應用技術的能力和水平；二是充分利用高校、科研院所和相關企業(yè)的資源，大力推進政產學研多方合作；三是設立相應的人才專項基金，為大數(shù)據(jù)在政府高質量服務中的應用提供專門的支持；四是政府相關部門探索設立“首席數(shù)據(jù)官”職位，為數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)籌運作提供運行保障。

（作者系南京郵電大學管理學院教授）