《山西省省屬國(guó)有企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督管理辦法》解讀

8月14日,山西省國(guó)資委印發(fā)《山西省省屬國(guó)有企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督管理辦法》。這個(gè)管理辦法是對(duì)2007年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《山西省省屬國(guó)有企業(yè)投資監(jiān)督管理暫行辦法》的修訂和完善。管理辦法的印發(fā)出臺(tái)，既是落實(shí)省委省政府有關(guān)決策部署要求的具體行動(dòng)，也是當(dāng)前規(guī)范省屬國(guó)有企業(yè)投資行為的現(xiàn)實(shí)要求，內(nèi)容非常重要。

8月23日，山西省政府新聞辦舉行新聞發(fā)布會(huì)。山西省國(guó)資委副主任釗、省國(guó)資委規(guī)劃發(fā)展處負(fù)責(zé)人劉巍深入解讀新起草的《山西省省屬國(guó)有企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督管理辦法》并回答記者提問(wèn)。

《山西省省屬國(guó)有企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督管理辦法》是省屬企業(yè)投資需要遵循的重要基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性文件，也是對(duì)2007年1月1日實(shí)施的《山西省省屬國(guó)有企業(yè)投資監(jiān)督管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）的修訂和完善。《暫行辦法》實(shí)施11年來(lái)，在引導(dǎo)企業(yè)發(fā)揮投資拉動(dòng)、促進(jìn)國(guó)有資本布局優(yōu)化結(jié)構(gòu)調(diào)整、確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值、推動(dòng)省屬企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展發(fā)揮了積極作用，取得了明顯成效，基本建立起了省屬企業(yè)投資監(jiān)管架構(gòu)。但隨著近年來(lái)國(guó)有經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，國(guó)資國(guó)企改革進(jìn)程的深入推進(jìn)，特別是“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”改革要求的提出，給投資監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)和更高的要求，《暫行辦法》需要作出改進(jìn)和完善。具體講，是適應(yīng)了三個(gè)“需要”：

（一）發(fā)展的需要。與國(guó)資委成立之初相比，國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模由成立之初的2486.8億元增加到2.7萬(wàn)億，增長(zhǎng)了近11倍；投資規(guī)模由“十一五”時(shí)期平均每年600億元左右上升到目前1200億元左右，增長(zhǎng)了2倍，其中“十二五”時(shí)期年均2000億元左右。隨著投資規(guī)模的大幅提升，投資區(qū)域的不斷擴(kuò)大，投資風(fēng)險(xiǎn)也在逐步加大，迫切需要制定新辦法，對(duì)省屬企業(yè)的投資行為進(jìn)行規(guī)范。

（二）改革的需要。從國(guó)家層面看，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕22號(hào)）要求，實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)管好國(guó)有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全。按照這一總體要求，國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布了《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》（國(guó)資委令第34號(hào)）和《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》（國(guó)資委令第35號(hào)），重點(diǎn)從“管投向、管程序、管風(fēng)險(xiǎn)、管回報(bào)”四個(gè)方面，著力構(gòu)建權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)行規(guī)范、信息對(duì)稱、風(fēng)險(xiǎn)控制有力的投資監(jiān)督管理體系，促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)投資管理，規(guī)范投資行為，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控，提高國(guó)有資本效率，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值。這對(duì)我們修訂《辦法》起到了很好的指導(dǎo)意義。

從山西實(shí)際看，隨著新一輪國(guó)企國(guó)資改革向縱深推進(jìn)，補(bǔ)考、趕考步伐加快，特別是5月3日省委國(guó)企改革轉(zhuǎn)型發(fā)展推進(jìn)會(huì)之后，省屬企業(yè)正在用非常之力，下恒久之功，發(fā)揮主力軍作用，推進(jìn)國(guó)企改革轉(zhuǎn)型發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)山西轉(zhuǎn)型發(fā)展。省國(guó)資委研究制定了省屬企業(yè)一年和三年轉(zhuǎn)型目標(biāo)，經(jīng)過(guò)三年努力，到2020年實(shí)現(xiàn)省屬企業(yè)煤與非煤歷史性“結(jié)構(gòu)反轉(zhuǎn)”，8月3日，省國(guó)資委已與省屬企業(yè)“一企一策”簽訂了“軍令狀”。要確?！敖Y(jié)構(gòu)反轉(zhuǎn)”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，投資和項(xiàng)目建設(shè)是重要抓手和載體，抓好投資監(jiān)管，鮮明引導(dǎo)投向，防控投資風(fēng)險(xiǎn)，意義重大。省屬企業(yè)按照樓陽(yáng)生省長(zhǎng)在全省轉(zhuǎn)型項(xiàng)目建設(shè)年電視電話會(huì)上提出的謀劃項(xiàng)目“五個(gè)圍繞”，確定了三年內(nèi)可竣工投產(chǎn)的首批轉(zhuǎn)型項(xiàng)目129個(gè)，總投資3111億元。副省長(zhǎng)王一新多次強(qiáng)調(diào)，要建立科學(xué)的投資決策機(jī)制，注重科學(xué)論證分析，切忌盲目投資，并明確課題，進(jìn)行專題研究。省國(guó)資委郭保民主任要求突出投資監(jiān)管，嚴(yán)肅開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)重大損失核查，加強(qiáng)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督。這些精神和要求都已體現(xiàn)在《辦法》中，也納入了省國(guó)資委2018年8方面38項(xiàng)重點(diǎn)工作任務(wù)。

（三）實(shí)踐的需要。《暫行辦法》在運(yùn)行過(guò)程中暴露出一些不適應(yīng)和需要改進(jìn)完善的問(wèn)題。比如：一些條款不夠清晰完整、管理邊界不夠明晰、投資風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制不系統(tǒng)、問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全等。

這三個(gè)“需要”，為制定《辦法》指明了方向、提出了要求、明確了重點(diǎn)。

劉?。ㄊ?guó)資委規(guī)劃發(fā)展處負(fù)責(zé)人）：我對(duì)《辦法》的主要內(nèi)容進(jìn)行介紹和說(shuō)明。

《辦法》共七章，二十六條。

第一章：總則。共四條，主要包括制定依據(jù)、概念界定、國(guó)資委及省屬企業(yè)的職責(zé)定位。與《暫行辦法》相比，適用范圍增加了境外投資，明確了投資風(fēng)險(xiǎn)和重大投資項(xiàng)目范圍定義，進(jìn)一步細(xì)化了國(guó)資委和企業(yè)各自的職責(zé)范圍。

第二章：投資管理與風(fēng)險(xiǎn)管控體系建設(shè)。共五條，主要包括建立完善投資管理制度、風(fēng)險(xiǎn)管控體系有關(guān)要求及其包括的內(nèi)容，投資項(xiàng)目負(fù)面清單規(guī)定及其應(yīng)用。與《暫行辦法》相比，新增“建立全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)防控體系”內(nèi)容和采取負(fù)面清單的方式對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行分類監(jiān)管。

第三章：投資事前風(fēng)險(xiǎn)管理。共七條，主要包括國(guó)資委和企業(yè)在投資事前應(yīng)采取的主要措施和程序要求。與《暫行辦法》相比，完善了年度投資計(jì)劃內(nèi)容；新增投資事前風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)管理內(nèi)容、企業(yè)決策程序內(nèi)容，明確列入投資項(xiàng)目負(fù)面清單限制類投資項(xiàng)目的審核程序等。

第四章：投資事中風(fēng)險(xiǎn)管理。共三條，主要包括投資實(shí)施過(guò)程中重新履行決策程序的情形和加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的要點(diǎn)。與《暫行辦法》相比，此部分均為新增的內(nèi)容。

第五章：投資事后風(fēng)險(xiǎn)管理。共兩條，主要包括投資實(shí)施完成后加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的主要方式和要求。與《暫行辦法》相比，對(duì)項(xiàng)目投資后評(píng)價(jià)工作制度要求進(jìn)行了完善細(xì)化。

第六章：責(zé)任追究。共兩條，主要包括責(zé)任追究的依據(jù)規(guī)定和方式。與《暫行辦法》相比，明確將建立投資決策終身責(zé)任追究及責(zé)任倒查機(jī)制。

第七章：附則。共三條。與《暫行辦法》相比，新增國(guó)資委對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的授權(quán)要求。

同時(shí)，作為《辦法》的配套文件，我們還制定了《山西省屬企業(yè)投資項(xiàng)目負(fù)面清單（2018版）》，清單的內(nèi)容相對(duì)固定，但將根據(jù)形勢(shì)任務(wù)的變化，適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。此次規(guī)定了十二項(xiàng)禁止類投資事項(xiàng)和四項(xiàng)限制類投資事項(xiàng)。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》記者：新的《辦法》的主要特點(diǎn)有哪些呢？

一是突出風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。充分體現(xiàn)省委、省政府關(guān)于深化國(guó)企國(guó)資改革中關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)防控的最新要求，在以“管資本”為主的前提下，強(qiáng)調(diào)“管風(fēng)險(xiǎn)”，并以投資事前風(fēng)險(xiǎn)、事中風(fēng)險(xiǎn)、事后風(fēng)險(xiǎn)為主線，構(gòu)建規(guī)范運(yùn)行、覆蓋全過(guò)程的投資監(jiān)管體制，精細(xì)化推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防控。

二是強(qiáng)調(diào)全過(guò)程監(jiān)管。改變以往側(cè)重企業(yè)投資事前年度投資計(jì)劃和項(xiàng)目審核、備案的做法，從側(cè)重事前管理到對(duì)省屬企業(yè)投資行為的全過(guò)程監(jiān)管。事前注重規(guī)范決策，事中加強(qiáng)設(shè)計(jì)、造價(jià)、工期質(zhì)量監(jiān)控和再?zèng)Q策，事后強(qiáng)化審計(jì)、后評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)投資全過(guò)程監(jiān)管。

三是強(qiáng)化全方位監(jiān)管。注重了制度體系建設(shè)，發(fā)揮信息化手段，實(shí)行項(xiàng)目負(fù)面清單管理，建立監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制。投資監(jiān)管范圍從“國(guó)內(nèi)”延伸到“境外”，明確企業(yè)建立境內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)管控體系的具體要求。同時(shí)，結(jié)合我省國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的試點(diǎn)改革，注重引導(dǎo)其更好發(fā)揮市場(chǎng)化、專業(yè)化平臺(tái)作用。

四是探索創(chuàng)新監(jiān)管。在權(quán)責(zé)對(duì)等的基礎(chǔ)上，既充分體現(xiàn)國(guó)資委對(duì)企業(yè)投資管理制度、年度投資計(jì)劃和決策程序等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管，又充分發(fā)揮企業(yè)在市場(chǎng)動(dòng)態(tài)、行業(yè)信息和項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)等方面的優(yōu)勢(shì)，明確、細(xì)化國(guó)資委與企業(yè)的各自職責(zé)和工作程序，一方面增強(qiáng)監(jiān)管的可操作性；另一方面，充分發(fā)揮企業(yè)對(duì)投資項(xiàng)目的決策主體、執(zhí)行主體和責(zé)任主體的作用。

黃河新聞網(wǎng)記者：《辦法》主要的特點(diǎn)之一是突出了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，這是基于什么樣的考慮？

省委、省政府高度重視風(fēng)險(xiǎn)防控問(wèn)題。省委書記駱惠寧、省長(zhǎng)樓陽(yáng)生、副省長(zhǎng)王一新先后在不同場(chǎng)合多次對(duì)企業(yè)防控風(fēng)險(xiǎn)作出指示。5月3日，在國(guó)企深化改革轉(zhuǎn)型發(fā)展推進(jìn)會(huì)上，駱惠寧又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“要梳理企業(yè)面臨的突出風(fēng)險(xiǎn)，提出應(yīng)對(duì)措施”。

省國(guó)資委今年重點(diǎn)工作任務(wù)確定要打贏三場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，其中一場(chǎng)就是風(fēng)險(xiǎn)防控攻堅(jiān)戰(zhàn)，與中央三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)”高度契合。投資風(fēng)險(xiǎn)是目前省屬企業(yè)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)之一，各企業(yè)均不同程度存在投資項(xiàng)目決策風(fēng)險(xiǎn)、投資項(xiàng)目偏離主業(yè)方向的風(fēng)險(xiǎn)、投資項(xiàng)目建成后未達(dá)預(yù)期效果的風(fēng)險(xiǎn)。甚至一些項(xiàng)目決策不科學(xué)、投資不謹(jǐn)慎，造成低效無(wú)效投資和資金浪費(fèi)。同時(shí)，隨著企業(yè)“走出去”步伐的不斷加快，境外投資風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。這些都是我們制定《辦法》，突出投資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的考慮。

《山西市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)》記者：此次新起草的《辦法》適用范圍新增了境外投資項(xiàng)目，請(qǐng)問(wèn)對(duì)省屬企業(yè)境外投資有什么特別的要求？

劉巍：由于與國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、市場(chǎng)、法律、政策等方面的差異，境外投資項(xiàng)目相比較風(fēng)險(xiǎn)更高，風(fēng)險(xiǎn)控制應(yīng)更嚴(yán)格，防范措施應(yīng)更周密。

《辦法》中明確，對(duì)于境外項(xiàng)目的安全風(fēng)險(xiǎn)防范，省屬企業(yè)要加強(qiáng)與國(guó)家有關(guān)部門和駐外使（領(lǐng)）館的聯(lián)系，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一、科學(xué)規(guī)范的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急處置體系，有效防范和應(yīng)對(duì)項(xiàng)目面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極引入國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司以及民間投資機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)赝顿Y者、國(guó)際投資機(jī)構(gòu)入股，發(fā)揮各類投資者熟悉項(xiàng)目情況、具有較強(qiáng)投資風(fēng)險(xiǎn)管控能力和公關(guān)協(xié)調(diào)能力等優(yōu)勢(shì)，最大限度降低境外投資風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，《辦法》還要求，在境外投資項(xiàng)目的前期，企業(yè)應(yīng)委托獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)對(duì)投資所在國(guó)（地區(qū)）的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、市場(chǎng)、法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)做全面評(píng)估，并根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力，充分利用政策性出口信用保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)，將保險(xiǎn)嵌入企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，按照國(guó)際通行規(guī)則實(shí)施聯(lián)合保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)，減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)所帶來(lái)的損失。

中國(guó)新聞社記者：目前，山西國(guó)企境外投資整體情況如何？主要在哪些國(guó)家和領(lǐng)域進(jìn)行了投資？下一步在境外投資中，您認(rèn)為山西省屬企業(yè)在哪些領(lǐng)域、哪些行業(yè)有比較好的機(jī)會(huì)？

劉巍：去年，按照副省長(zhǎng)王一新的要求，我們對(duì)省國(guó)資委系統(tǒng)所有的境外投資項(xiàng)目進(jìn)行了梳理。

自國(guó)資委成立以來(lái)（2004年），太鋼集團(tuán)、太重集團(tuán)、陽(yáng)煤集團(tuán)、潞安集團(tuán)、文旅集團(tuán)、建投集團(tuán)等6戶省屬企業(yè)共實(shí)施境外投資項(xiàng)目23個(gè)，項(xiàng)目總投資119億元，累計(jì)完成投資104億元。

從投資地域看，涉及六個(gè)洲16個(gè)國(guó)家和地區(qū)，其中，香港6個(gè)項(xiàng)目，澳大利亞2個(gè)項(xiàng)目，毛里求斯2個(gè)項(xiàng)目、美國(guó)、德國(guó)、馬來(lái)西亞、印度尼西亞、新加坡、土耳其、斯里蘭卡、緬甸、印度、哈薩克斯坦、巴西、巴基斯坦、尼日利亞各1個(gè)項(xiàng)目。

從投資領(lǐng)域看，主要圍繞企業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行投資布局，涉及有色金屬、煤炭、裝備制造、建筑工程、金融服務(wù)、物流貿(mào)易、咨詢服務(wù)等8個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。其中，貿(mào)易類投資項(xiàng)目占比較高，達(dá)到9個(gè)。

從投資效果看，多數(shù)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了投資預(yù)期，為企業(yè)取得資源供給、金融支持、擴(kuò)大銷售做出了積極貢獻(xiàn)。但受到境外國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)等多方面因素的影響和境外投資項(xiàng)目周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、監(jiān)管偏弱特點(diǎn)。目前，有3個(gè)項(xiàng)目停產(chǎn)停運(yùn)，虧損項(xiàng)目有2個(gè)。

企業(yè)是投資的主體，具體哪些領(lǐng)域和行業(yè)有比較好的投資機(jī)會(huì)，還要經(jīng)過(guò)各企業(yè)充分的調(diào)研和論證。我只能介紹一下企業(yè)境外投資需要把握的原則和方向：

按照副省長(zhǎng)王一新在全省國(guó)企上半年工作座談會(huì)上的講話精神，省屬企業(yè)無(wú)論是在境內(nèi)還是境外，主要還是要緊貼企業(yè)主業(yè)和熟悉的市場(chǎng)，來(lái)拓展新項(xiàng)目。我認(rèn)為也就是按照國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整方向、圍繞主輔業(yè)目錄在企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上下游進(jìn)行投資布局。

重點(diǎn)包括三個(gè)方面：一是國(guó)際產(chǎn)能合作。依據(jù)國(guó)家“一帶一路”總體規(guī)劃，結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革去產(chǎn)能任務(wù)，以煤炭、鋼鐵、水泥等行業(yè)為重點(diǎn)，將優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能向有市場(chǎng)需求的，比如說(shuō)東南亞、中亞、中東歐、非洲等重點(diǎn)區(qū)域和國(guó)家轉(zhuǎn)移并轉(zhuǎn)化為有效產(chǎn)能，帶動(dòng)設(shè)備、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)“走出去”。二是以取得資源和技術(shù)為主要目的的投資。比如取得資源方面，太鋼集團(tuán)與中國(guó)有色在緬甸合作開(kāi)發(fā)紅土鎳礦項(xiàng)目；取得技術(shù)方面，太重集團(tuán)收購(gòu)世界著名的煤機(jī)設(shè)備制造企業(yè)澳大利亞威利朗沃等。三是以占領(lǐng)海外市場(chǎng)、獲得海外產(chǎn)品銷售渠道為主要目的的投資。比如太重集團(tuán)收購(gòu)德國(guó)CEC起重機(jī)工程與咨詢有限公司55%股權(quán)。