中國生育政策調整效果評估

引言

2013年11月15日黨的十八屆三中全會召開，通過并對外發(fā)布了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，宣布啟動實施“單獨兩孩”政策。到2015年10月29日，中共十八屆五中全會決定全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。生育政策調整以來，學界對政策調整的效果十分關注，但研究結論分歧較大。主要存在以下3種觀點。第一種觀點認為政策“遇冷”。持這種觀點的主要有馬小紅和顧寶昌、喬曉春、陳友華和苗國等。其判斷依據(jù)是全國提交“單獨兩孩”生育申請的數(shù)量和生育二孩的比例有限，明顯少于預期；第二種觀點認為政策符合預期。持這種觀點的主要有翟振武等、原新和高瑗等學者以及國家衛(wèi)計委部分官員。他們主要基于兩個理由：一是“單獨兩孩”政策實施不到一年，申請生育二孩的單獨夫婦數(shù)量過百萬；二是“單獨兩孩”政策實施一年后的出生人口數(shù)量增幅出現(xiàn)“跳躍式”上升。第三種觀點認為政策效果難以判定。持這種觀點的主要有風笑天和宋健等。風笑天認為對政策效果判斷出現(xiàn)差異主要體現(xiàn)在對“現(xiàn)實的申請結果”的理解和采用的“衡量和比較的標準”不同。他認為評價“單獨兩孩”政策效果，應相對于事前對政策實施效果的某種預期而言。宋健認為由于“單獨兩孩”政策實施不久“全面兩孩”政策就開始實施，使“單獨兩孩”政策的效果未來得及充分顯現(xiàn)就融合在新的政策效果中，于是“單獨兩孩”政策效果難以判定。

上述歸納都是針對“單獨兩孩”政策實施效果的。學界對“全面兩孩”政策效果的評價大致類似于對“單獨兩孩”政策效果的評價。穆光宗基于“單獨兩孩”政策遇冷，而非獨家庭與單獨家庭所處時代背景相同，推斷出二者生育意愿相似，認為全國總和生育率逐年緩慢下降是一個大趨勢。任遠認為“全面兩孩”政策實施對生育水平的影響不大。宋健根據(jù)全面二孩政策實施后出生人口數(shù)量呈現(xiàn)回升的態(tài)勢，認為全面二孩政策取得了初步效果。原新、高瑗和國家衛(wèi)計委部分官員基于政策放寬使得出生人口規(guī)模從遞減轉為遞增，并且全部出生人口中二孩及以上出生人口所占比例大幅上升，認為“全面二孩”政策效果符合預期。

通過對相關文獻的梳理可以發(fā)現(xiàn)，雖然關于“單獨兩孩”政策和“全面兩孩”政策遇冷與否的研究成果數(shù)量不多，但研究結論差異較大。其原因主要是：一是對“遇冷”缺乏明確的界定，理解各異；二是對是否“遇冷”缺乏公認的標準。另外，已有相關研究中，除了少數(shù)嘗試對中國人口發(fā)展的長期性戰(zhàn)略進行討論，多數(shù)只是就事論事，缺乏政策研究的深刻性。鑒于已有相關研究的不足，本文將主要解決以下兩個問題：一是生育政策調整的近期效果如何？二是從更長遠的人口發(fā)展視角看，生育政策調整的效果與人口中長期發(fā)展戰(zhàn)略是否適應？

生育政策調整的近期效果評估

本文評估生育政策調整的近期效果時，將在探討“什么是遇冷”“遇冷的判斷標準是什么”的基礎上，用實證分析回答中國的生育政策調整是否遇冷的問題。

1.“遇冷”的含義及其判斷標準

在本研究特定的語境中，生育政策的“遇冷”可以理解為政策對象在生育行為上對政策調整的平淡反應。對生育政策是否“遇冷”的分析本質上是對政策近期效果的分析，其判斷是相對而言的，判斷標準的選定要考慮比較的對象和使用的指標。

（1）比較對象。最常見的處理方式是將政策實施成效與政策目標比較。但由于生育政策調整的目標或不具體，或非短期，故以此為參照考察政策實施不久的效果是不科學的。已有研究中所用比較對象很不統(tǒng)一，包括政策調整前后對比、與“可能生育數(shù)量”比較、與政策對象規(guī)模比較?；趯Σ煌氨容^對象”的分析，本文認為，以政策調整前的二孩生育情況作為比較對象評價生育政策調整近期效果相對更為可取。

（2）判斷指標。判斷指標往往與比較對象相聯(lián)系。以往研究者使用的指標有：生育二孩或申請生育二孩的政策對象數(shù)量或比例、二孩出生人口數(shù)量或比例、出生人口總量、生育率等?；谇拔膶Ρ容^對象的認識可知，用“二孩出生人口數(shù)量或比例”和“二孩總和生育率”作為評價指標較為合適。

2. 對生育政策調整近期效果評估

（1）基于出生數(shù)量指標的判定。即指“二孩出生人口數(shù)量”和“二孩比例”。首先，從二孩出生數(shù)量變化看，2013—2017年，全國出生人口數(shù)由1640萬人增加到1723萬人，增加83萬，增長率不到5%。其中2015年和2017年甚至環(huán)比減少。但受政策調整直接影響的二孩出生數(shù)量由2013年的511萬人持續(xù)增加到2017年的883萬人，增長了42.13%，增幅較大。同期，一孩出生人數(shù)從1056萬人減少到724萬人，減幅達到45.86%。鑒于多孩生育數(shù)量占比較?。?%左右），可以認為：2013—2017年間，正是二孩出生數(shù)量的大幅增加，才阻止了因一孩出生人數(shù)減少帶來的全國出生人口總數(shù)的迅速減少；其次，從出生人口的孩次結構變化看，2013—2017年全國出生人口一孩比重由64.39%下降到42.02%，下降了22.37個百分點。同期二孩比重由31.16%上升到51.25%，提高約20個百分點。2017年二孩比重超過50%，出現(xiàn)明顯高出一孩比重的“非常態(tài)”現(xiàn)象。通常，一孩比重會高于二孩，這種“非常態(tài)”現(xiàn)象只能用政策調整來解釋。

（2）基于生育水平指標的判定。由于出生人口數(shù)的變動受育齡婦女規(guī)模和年齡結構影響，故以出生數(shù)量指標判斷生育政策調整效果仍有一定的局限性，更為科學的判斷標準是婦女的二孩總和生育率。通過分析湖北省2013—2017年婦女分孩次的總和生育率發(fā)現(xiàn)：第一，一孩總和生育率明顯下降，由2013年的0.85降到2017年的0.70，降低18.01%；第二，二孩總和生育率從0.43上升到0.70，升高了64.28%，尤其是2016年到2017年，二孩總和生育率上升幅度較大；第三，總體的總和生育率從1.31上升到1.46，提高了11.32%。由于多孩總和生育率水平較低，對總體的總和生育率貢獻不大，因此，2013—2017年間，在一孩總和生育率不斷下降的情況下，總體的總和生育率仍略有上升，二孩總和生育率逐年升高發(fā)揮了重要作用。

同樣，對湖南省的分析發(fā)現(xiàn)：第一，湖南婦女總和生育率和各孩次的總和生育率均高于湖北，且一孩總和生育率在2013—2017年間下降幅度更大，超過20%；第二，2013—2017年湖南省婦女二孩總和生育率升高35.5%，升高幅度雖然小于湖北省，但它是在較高水平的提高。2016年，湖南省二孩總和生育率已基本與一孩總和生育率持平，2017年二孩總和生育率甚至達到0.89，比一孩總和生育率高0.17。這顯然是一個“非常時期”的“非常態(tài)現(xiàn)象”，反映生育政策調整對二孩時期生育水平影響較大。

進一步從婦女二孩生育模式看，2013—2017年，湖北和湖南兩省都發(fā)生了較大變化。與2013年相比，兩省2017年二孩生育模式曲線都有明顯上移，尤其是25～29歲組和30～34歲組上揚幅度較大。

生育政策調整的中長期效果及其與人口發(fā)展戰(zhàn)略的適應性評價

1. 生育政策調整的中長期效果分析

從人口中長期發(fā)展戰(zhàn)略的角度分析生育政策調整效果，應考察生育政策調整效果的持續(xù)性問題。在對政策調整的短期效果的評估中，本文關注了二孩生育情況。但評估長期效果，特別是對生育政策與人口發(fā)展戰(zhàn)略的適應性進行評價時，僅關注二孩生育是不夠的。

（1）基于人口發(fā)展自身規(guī)律的判斷。無論是基于出生數(shù)量還是生育水平指標的判斷，都反映了政策調整初期的出生堆積的結果，是長期計劃生育約束下，積累的“政策對象存量”的二孩生育潛能在政策調整初期較為集中的釋放。從人口發(fā)展角度看，一孩生育情況對人口發(fā)展的影響具有更大意義。基于兩省統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，一孩出生人數(shù)在最近幾年逐年減少，且減少幅度較大（全國的情況也大致如此），這是一個值得關注的現(xiàn)象。理論上講，一孩出生人數(shù)減少與兩個因素有關：一是婦女一孩生育水平降低，二是育齡婦女規(guī)模和年齡結構變化。兩省統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，生育旺盛年齡段婦女數(shù)量減少確實是一孩出生人數(shù)減少的主要原因之一。前文的分析也證明，兩省一孩總和生育率不斷下降，即婦女一孩生育率下降明顯。相對于婦女規(guī)模和年齡結構的變動容易直接從統(tǒng)計數(shù)據(jù)得到，婦女一孩生育率下降則復雜得多。根據(jù)邦戈茨等的分析，時期總和生育率的變化受到“進度”和“水平”兩個方面因素的影響。但就兩省數(shù)據(jù)分析的情況看，一孩總和生育率降到0.7左右，如果沒有進度（生育推遲）的影響似乎不可能的。同時，過去5年兩省低年齡婦女一孩生育有大幅度下降。但如果說存在生育推遲，兩省高年齡組婦女一孩生育率并沒有明顯提高，這一現(xiàn)象值得進一步探究。

（2）基于婦女生育意愿的判斷。生育意愿盡管與實際生育行為存在差異，但總體來說，生育意愿對生育行為具有一定的預測作用。根據(jù)對2012—2016年中國家庭幸福感熱點問題調查數(shù)據(jù)的分析，發(fā)現(xiàn)中國育齡婦女理想子女數(shù)越來越向2個孩子集中，低年齡組婦女理想子女數(shù)更少，而計劃生育子女數(shù)少于理想子女數(shù)且計劃生育二孩的育齡婦女比重有降低趨勢。結合發(fā)達國家經(jīng)驗（中國低生育率與很多發(fā)達國家相似），中國在度過生育政策調整初期的出生堆積之后，“新常態(tài)”下全國總和生育率仍將很難達到1.7。不少學者對我國生育政策調整之前的婦女總和生育率進行過推算，盡管推算的結果存在較大分歧，但多在1.5左右。與之相比，政策調整的中長期效果十分有限。我們還可以近似地用孩次遞進比測算出生堆積之后的婦女總和生育率。如果以政策調整效果趨穩(wěn)后0→1孩遞進比為0.95（這已遠高于當前的一孩總和生育率），1→2孩遞進比為0.6，2→3孩遞進比為0.2，忽略更高孩次遞進比，中國婦女終身生育率將不到1.65。總和生育率如果長期保持不變，它將與終身生育趨于一致?；蛘哒f，生育政策調整效果進入穩(wěn)定態(tài)勢后，中國婦女總和生育率很大可能在1.7以下，與上述根據(jù)生育意愿的推斷基本一致。湖北和湖南兩省的數(shù)據(jù)也表明，在出生堆積逐漸消失之后，總和生育率還會有一定的下降，政策調整的中長期效果不容樂觀。

2. 生育政策調整的中長期效果與人口發(fā)展戰(zhàn)略的適應性

從人口長期發(fā)展看，1.8的總和生育率仍低于更替水平，不是一個可持續(xù)的生育水平。有預測表明，即使保持1→2孩遞進比為0.6，2100年中國人口總量只是2010年的65%左右，比2010年減少4.6億人，人口高峰過后，總人口每一年比上年減少6.6‰以上。65歲及以上人口比例在2050年達到29.17%，2100年進一步上升到34.14%。那時，中國將是一個總量迅速萎縮、結構高度老化的社會。這顯然不是我們想要的“長期均衡”的人口目標。從人口發(fā)展角度來理解，生育政策調整的綜合目的應當是促使長期過低的生育率向更替水平回升，緩解人口少子化和老齡化進程，促使人口發(fā)展進入正常和健康的軌道。要實現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展的戰(zhàn)略目標，總和生育率應該最終達到更替水平。顯然，現(xiàn)有生育政策調整的中長期效果不能適應我國人口長期發(fā)展戰(zhàn)略。

結論與討論

1. 結論

第一，當前學術界對中國生育政策調整效果評價的差異，很大程度上與評價標準的不同有關。由于“單獨兩孩”政策和全面兩孩政策都是對“二孩生育”的調節(jié)，因此，以包含其他孩次在內的統(tǒng)計指標（如出生人口總數(shù)、總和生育率等）的變化來判斷政策調整效果，得出是否“遇冷”的結論是不嚴謹?shù)?。近年來，中國一孩出生?shù)量呈迅速減少趨勢，這一變化導致即使政策調整后二孩出生數(shù)量明顯增加，但出生人口總數(shù)變化不大，部分年份甚至減少。中國近幾年出生總人口增長不明顯或部分年份減少，不能據(jù)此認為生育政策調整“遇冷”。

第二，無論是基于出生數(shù)量指標的判斷還是基于生育水平指標的判斷，生育政策調整的近期效果都是明顯的。基于生育水平指標的分析表明，2013—2017年間兩省婦女二孩總和生育率有顯著提高。如果說近年來婦女一孩生育推遲存在，則一孩生育的推遲會一定程度導致其二孩生育推遲。如果不考慮生育推遲，從生育水平的指標分析看，政策調整的實際初期效果會比本文計算的結果更加明顯。

第三，從中長期看，生育政策調整的效果不能適應人口長期均衡發(fā)展的要求。照目前的情況看，從多個角度推斷，在生育政策調整初期的出生堆積消失之后，我國婦女總和生育率很難達到1.7。如果將未來10—20年中國適宜的總和生育率水平確定為1.8，在更長期時期逐步回歸到2.1，就目前人口發(fā)展態(tài)勢，已有生育政策調整的效果幾乎不可能達到。

2. 討論

第一，關于生育政策調整的時期效應和隊列效應。我們在評估政策調整效果的時候，既要關注時期生育水平的變化，更要關注隊列生育水平變化。由于數(shù)據(jù)所限，本文僅從隊列角度進行探討。

第二，關于生育政策調整效果的地區(qū)差異與群體差異。由于中國幅員遼闊，各地社會經(jīng)濟發(fā)展水平、原有計劃生育政策規(guī)定及實施情況、群眾生育觀念等有較大的差異。不僅如此，由于社會分層的客觀存在，不同階層婦女的工作生活狀態(tài)、價值觀念存在較大差異。因此，生育政策調整的效果也必然表現(xiàn)出地區(qū)差異和群體差異。

第三，本文研究結論的政策啟示。研究表明，生育政策調整的初期效果是明顯的，二孩出生人數(shù)顯著增加，婦女二孩生育水平提高，但沒有根本上改變低生育率狀況。我們推斷，全國出生人口數(shù)量在經(jīng)歷短暫增加之后，將會進入一個持續(xù)時間較長的減少過程。如果沒有大的利好政策出臺，人口減少會進入加速軌道。判斷的依據(jù)是，從當前育齡婦女規(guī)模結構變化趨勢和婦女生育率變動特點看，出生人口數(shù)量變動受作用方向相反的兩方面因素的影響——導致出生人口減少的因素和促進出生人口增加的因素，前者包括育齡婦女特別是生育旺盛年齡婦女數(shù)量減少、一孩生育率持續(xù)降低、生育政策調整對低年齡段婦女影響??；后者主要是政策調整釋放了長期積累的被抑制的二孩生育愿望。總的來看，導致出生人口減少的因素是“趨勢性因素”，短期內難以改變；而導致出生人口增加的因素是“階段性因素”，其作用不會長久。隨著時間的推移，階段性因素不斷消減，趨勢性因素將逐漸成為決定人口出生形勢的根本性因素。因此，應進一步調整和完善計劃生育政策，加大生育友好型社會建設力度。