“項目治國”與“突擊花錢”

近些年來，每到年末，財政“突擊花錢”現(xiàn)象就會引起社會廣泛關(guān)注。所謂“突擊花錢”，主要是指每年的第4季度，特別是12月份的財政支出占全年的比重過高。大量財政資金集中在年末幾個月內(nèi)支出，給人以因時間緊迫，預(yù)算單位可能胡亂花錢的印象，因此稱之為“突擊花錢”，“突擊花錢”現(xiàn)象可以說是中國財政領(lǐng)域的“牛皮癬”問題。不過，目前可以檢索到的文獻(xiàn)，主要限于媒體報道、時事評論和財政管理部門的相關(guān)分析報告等，學(xué)術(shù)界對此現(xiàn)象卻較少關(guān)注，有待進(jìn)一步深入的研究。

“突擊花錢”與宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行

以年末支出比重特別高為特征的“突擊花錢”現(xiàn)象，與之對應(yīng)的是第1季度、第2季度支出比重顯著低于均衡支出對應(yīng)的25%。前三個季度或前11個月支出進(jìn)度過慢，為完成全年支出任務(wù)，各級政府及部門自然要在第4季度或12月份集中花錢，從而出現(xiàn)“突擊花錢”現(xiàn)象。由此可見，“突擊花錢”的實質(zhì)就是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“前低后高”。

“突擊花錢”現(xiàn)象及其背后的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不單純是財政管理問題，還與當(dāng)前中國重大宏觀經(jīng)濟(jì)問題密切相關(guān)。首先，財政資金的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，體現(xiàn)的是財政政策的執(zhí)行狀況，影響財政政策的時滯長短。當(dāng)“突擊花錢”現(xiàn)象嚴(yán)重時，表明預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較慢，財政資金未能按照預(yù)算安排及時支出，對實體經(jīng)濟(jì)的需求擴(kuò)張效應(yīng)減弱，財政政策的時滯較長。其次，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與財政存量資金問題緊密相聯(lián)，而盤活財政存量資金是本屆政府提出的重要政策，也是積極財政政策更有力度的重要抓手。從現(xiàn)實運(yùn)行看，年初及年中支出進(jìn)度慢，導(dǎo)致年末出現(xiàn)“突擊花錢”現(xiàn)象。事實上，留待年末支出的超額預(yù)算資金往往無法正常安排用完，大量資金還需要在年底以結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)等方式留在國庫、財政專戶或者部門賬戶上，累積而成財政存量資金（汪德華，2015）。由此可見，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不均衡、“前低后高”，既是“突擊花錢”現(xiàn)象得以產(chǎn)生，也是財政存量資金得以累積的主要原因。最后，在國庫集中收付制度改革之后，財政資金未支出時繳存于中國人民銀行國庫，因此財政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的不均衡，也使得基礎(chǔ)貨幣的投放不均衡，需要央行進(jìn)行相應(yīng)的對沖。

理論分析與待檢驗假說

以專門設(shè)置一個項目的形式推進(jìn)相關(guān)政府工作的做法由來已久，但在過去并沒有在財政預(yù)算管理中進(jìn)行全面的統(tǒng)計。21世紀(jì)以來，中國的財政部門推進(jìn)了部門預(yù)算改革，為分析“項目制”的影響提供了條件。按照部門預(yù)算編制規(guī)定，所有預(yù)算單位的財政支出資金均要分為兩類：一是基本支出，二是項目支出。其中，基本支出主要指維持預(yù)算單位運(yùn)轉(zhuǎn)的支出，或者說維持科層制運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)，包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)兩類，一般采用定員定額方式編制。項目支出主要指政府為完成特定工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出之外由預(yù)算安排的支出，主要包括基本建設(shè)、事業(yè)發(fā)展專項計劃、專項業(yè)務(wù)費(fèi)等支出。可以看出，預(yù)算管理中的“項目支出”，其特點(diǎn)是針對特定事項，有具體的支出目標(biāo)，“項目支出”比重可以用于衡量“項目治國”的嚴(yán)重程度。

自1994年分稅制改革啟動以來，中央與地方之間的縱向財力不平衡，地區(qū)之間的橫向不平衡開始凸顯。為解決這一矛盾，中央政府通過建立轉(zhuǎn)移支付制度，來平衡央地之間、區(qū)域之間的財力不平衡。其中一類是可由地方政府統(tǒng)籌安排的一般性轉(zhuǎn)移支付；另一類是指定用途，乃至指定用于具體區(qū)域、單位和項目的專項轉(zhuǎn)移支付，這是“項目支出”的主要資金來源。需要指出的是，“項目支出”資金并非僅來自中央專項轉(zhuǎn)移支付，現(xiàn)實中地方各級政府均設(shè)立了大量專項資金以實現(xiàn)特定政策目標(biāo)，形成了一種全國式的“項目治國”。全民式的“項目運(yùn)動”已經(jīng)出現(xiàn)：地方政府和部門抓項目，跑項目，打出“大跑大項目大發(fā)展，小跑小項目小發(fā)展，不跑沒項目無發(fā)展”的口號（折曉葉和陳嬰嬰，2011）；各級政府的重點(diǎn)投入領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、農(nóng)林水、產(chǎn)業(yè)扶持等都依賴“項目制”；企業(yè)以項目的方式來申請政府的各種補(bǔ)貼，農(nóng)民享受各類項目補(bǔ)貼，高?？蒲胁块T離不開各種課題和項目資助等。陳家建（2013）對某鎮(zhèn)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除科室少量的固定開支，全部的政務(wù)經(jīng)費(fèi)都是“走項目”，比例高達(dá)80%。這充分說明了“項目支出”在基層單位的重要性。

“項目制”一些管理上的特點(diǎn)，使得較易出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“前低后高”以及“突擊花錢”現(xiàn)象。首先，“項目制”一般采取項目申報競爭機(jī)制，中央或上級政府期待以“項目”作為獎勵，調(diào)動下級政府和基層單位的積極性以實現(xiàn)特定政策目標(biāo)?，F(xiàn)實中這種項目競爭還非常激烈。如黃宗智等（2014）指出，地方政府相互間的項目競爭已經(jīng)成為地方官員工作的一項主要工作，與“招商引資”一并稱為地方政府工作的兩大主線。其次，“項目治國”具有技術(shù)治理的特征，管理程序復(fù)雜嚴(yán)格。一般而言，項目制運(yùn)作需要經(jīng)過招標(biāo)、競標(biāo)、評審、考核、督查、驗收、獎懲等一系列復(fù)雜的程序（張良，2013）。最后，項目支出是一個系統(tǒng)工程，往往涉及不同部門之間的協(xié)調(diào)。在國家部門“發(fā)包”之后，地方政府會進(jìn)行項目整合，即“打包”，而基層單位也會發(fā)揮能動性“抓包”。由此也導(dǎo)致，基層中常出現(xiàn)項目“一女多嫁”“一塊地里插幾塊牌子”等局面，需要不同部門協(xié)調(diào)完成（折曉葉和陳嬰嬰，2011）。項目需要競爭申報，為獲取項目，地方政府和基層單位有激勵夸大本地實施項目的有利條件；在項目得到批準(zhǔn)之后，管理程序嚴(yán)格而復(fù)雜，涉及多部門和單位的協(xié)調(diào)，又使得項目難以按原計劃執(zhí)行。兩者的結(jié)合，自然使得項目預(yù)算難以按照計劃執(zhí)行；在預(yù)算年度約束下，這自然會產(chǎn)生預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度前低后高乃至“突擊花錢”現(xiàn)象。

基于上述理論邏輯，本文以地方政府向中央政府申報項目的情景刻畫了一個理論模型。現(xiàn)實中，預(yù)算管理需遵循“年度性”原則，即上一年度申報下一年度要安排的項目及所需資金。地方政府在申報項目時需提交獲批后的項目執(zhí)行進(jìn)度，為簡化起見及構(gòu)造數(shù)學(xué)模型的需要，本文引入項目開工時間來刻畫。具體來說，由于項目的“技術(shù)治理”特征，在項目獲批后到地方政府將財政資金實際投入項目中，即項目實際開工，需要一定的準(zhǔn)備時間，如規(guī)劃設(shè)計、前期準(zhǔn)備、開展招投標(biāo)工作、征地、環(huán)境評價等。準(zhǔn)備時間越長，開工時間越晚。在地方政府向上級政府申報項目時，需要上報項目的開工時間。需要指出的是，這里的項目開工時間體現(xiàn)的是項目實施條件的成熟度，開工時間越早，表明地方政府認(rèn)為項目實施條件越成熟，反之則表示實施難度大。在項目制體制下，由于項目的競爭性特征，地方政府往往愿意多報項目，即無論條件是否成熟，先把錢要來再說。因此，地方政府一個很大的動機(jī)是，在編制預(yù)算時過于樂觀或者有意隱瞞，所申報的項目開工時間早于真實所需時間，以加大項目獲批的概率。但一旦項目獲批，開始正式推進(jìn)，往往不能如期開工。在中國上一年編制安排下一年預(yù)算的背景下，項目獲批即意味著上級將按照申報的開工時間撥款，申報開工時間與實際開工時間的不一致，自然產(chǎn)生預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢，大量項目資金會積壓到年末要花出去，產(chǎn)生“突擊花錢”現(xiàn)象。基于此，得到待檢驗假說：“項目支出”比重越高，預(yù)算執(zhí)行“前低后高”問題越突出，“突擊花錢”現(xiàn)象越嚴(yán)重。

實證研究及結(jié)果

為檢驗本文提出的觀點(diǎn)，本文設(shè)定了包含年份固定效應(yīng)和省份固定效應(yīng)的基本計量模型。其中，被解釋變量包含1月份支出占比、第1季度支出占比、上半年支出占比、第4季度支出占比、12月份支出占比和本年結(jié)余占比6個變量。主要解釋變量為各地區(qū)各年的項目支出占其財政總支出比重指標(biāo)。除主要解釋變量外，還增加了若干可能影響地區(qū)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的控制變量，以減少遺漏偏誤。具體是：各地區(qū)省人大開會結(jié)束時間（即預(yù)算批復(fù)開始生效的時間）、各地區(qū)中央轉(zhuǎn)移支付依賴度以及人均GDP對數(shù)值、城鎮(zhèn)化水平作為預(yù)算編制質(zhì)量的代理變量。

特別指出的是，中央轉(zhuǎn)移支付依賴度與項目支出占比兩者之間并非一回事，但兩者之間應(yīng)有較強(qiáng)的正相關(guān)或者說因果關(guān)系，后文的數(shù)據(jù)分析證實了這一點(diǎn)。由此帶來一個問題，中央轉(zhuǎn)移支付對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、“突擊花錢”現(xiàn)象的影響，有多大程度上是通過項目支出發(fā)生間接影響的？這在統(tǒng)計學(xué)中被稱為中介效應(yīng)。本文采用中介效應(yīng)分析的逐步回歸法，來考察這種中介效應(yīng)是否存在。

除以上變量之外，考慮到上年結(jié)余資金將在本年支出，因此上年結(jié)余占比可能影響到本年執(zhí)行進(jìn)度，地區(qū)人口密度對于財政資金的使用進(jìn)度可能產(chǎn)生影響，計量模型中對此也加以控制；當(dāng)被解釋變量為1月份支出占比和第1季度支出占比時，還分別控制了1月份收入占比和第1季度收入占比，以考察是否因為收入征繳不及時，導(dǎo)致年初無錢可花，影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

研究采用了2005—2014年除西藏外的30個省級行政區(qū)的面板數(shù)據(jù)，基本的研究結(jié)論是：項目支出占比越高，1月份、第1季度、上半年支出進(jìn)度越慢，第4季度、12月份支出比重越高，“突擊花錢”現(xiàn)象越嚴(yán)重。計量分析也發(fā)現(xiàn)，以人均GDP對數(shù)值衡量的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，則第1季度、上半年支出進(jìn)度越快，年末“突擊花錢”現(xiàn)象程度越輕。在不控制年份固定效應(yīng)時，人大開會時間對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的影響持續(xù)到第4季度?？傮w看來，這些分析結(jié)果驗證了前文的假說：項目支出占比的高低，或者說“項目治國”的嚴(yán)重程度，是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“前低后高”以及產(chǎn)生年末“突擊花錢”現(xiàn)象的重要原因。其他控制變量對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的不同影響，都有邏輯一致的現(xiàn)實意義。

同時，按照中介作用分析方法，轉(zhuǎn)移支付依賴度對“突擊花錢”現(xiàn)象的影響，主要通過項目支出占比變量產(chǎn)生間接的中介效應(yīng)，這與我們的理論分析是一致的。除此之外，結(jié)余占比具有很強(qiáng)的慣性，上年結(jié)余占比越高的話，則本年也越高。這說明，當(dāng)前政府部門高度關(guān)注的財政存量資金問題，有很強(qiáng)的慣性，更多反映了各地的體制性問題，不是短期內(nèi)通過改善管理能解決的。

進(jìn)一步分析

近年來，輿論對“突擊花錢”問題持續(xù)關(guān)注，那么，輿論是否能夠形成一股監(jiān)督力量，對年末的“突擊花錢”起到一定的遏制作用？我們通過一些新聞檢索發(fā)現(xiàn)，2009年和2011年是輿論關(guān)注的兩個突變期。因此，本文分別加入以這兩個年度為突變點(diǎn)的虛擬變量，來分析輿論關(guān)注之后，地方政府的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度是否發(fā)生了變化。同時也可觀察，“項目治國”與“突擊花錢”之間的關(guān)系，是否會因為考慮了輿論監(jiān)督而發(fā)生變化。

采用百度新聞檢索和中國知網(wǎng)（CNKI）報紙檢索兩種方式，檢索了自2005年以來新聞標(biāo)題包含“突擊花錢”關(guān)鍵詞的新聞數(shù)量，結(jié)果顯示，對“突擊花錢”現(xiàn)象的輿論關(guān)注，2009年和2011年是兩個突然爆發(fā)期。在2009年之前，公眾媒體對“突擊花錢”問題關(guān)注度都較低。自2009年開始，年底“突擊花錢”這一老問題，開始引發(fā)輿論的廣泛關(guān)注，2011年輿論關(guān)注進(jìn)一步升級。為此，本文在計量模型中分別引入兩個時間虛擬變量：2009年年份虛擬變量和2011年年份虛擬變量，如果輿論監(jiān)督起到相應(yīng)作用，則2009年之后相對于之前，2011年之后相對于之前，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“前低后高”現(xiàn)象均應(yīng)得到緩解。

引入輿論監(jiān)督變量的研究結(jié)果表明，無論是分別，還是同時引入2009年、2011年兩個時間虛擬變量，項目支出占比的回歸結(jié)果不變。當(dāng)因變量為第1季度、上半年支出占比時，項目支出占比回歸系數(shù)顯著為負(fù)；當(dāng)因變量為第4季度、12月份支出占比時，項目支出占比回歸系數(shù)顯著為正?！绊椖恐螄迸c“突擊花錢”之間的關(guān)系，并不因為考慮了輿論監(jiān)督、財政資金突然增加等因素之后發(fā)生改變。不過，考慮了輿論監(jiān)督之后，當(dāng)社會制度環(huán)境更為透明時，“項目治國”所導(dǎo)致的“突擊花錢”問題的嚴(yán)重程度將有所降低。

結(jié)論與討論

年末“突擊花錢”是一個廣受社會關(guān)注的財政現(xiàn)象，且與中國當(dāng)前重大宏觀經(jīng)濟(jì)問題密切相關(guān)，其實質(zhì)是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“前低后高”。本文指出：“突擊花錢”現(xiàn)象之所以成為中國財政管理領(lǐng)域的一個頑疾，與財政資金分配日益“項目化”密切相關(guān)。自1994年分稅制改革以來，中央專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重日益提高，地方各級政府也習(xí)慣于設(shè)立專項資金推動各項事業(yè)的發(fā)展，財政資金的“項目化”，深度改變了各級政府乃至財政資金使用單位的行為。中國社會學(xué)界以“項目治國”或“項目制”治理模式的理論概念，準(zhǔn)確描述了實踐中的這一變化。本文從理論上提煉了“項目治國”在實踐中的運(yùn)行機(jī)制和典型特征，并以一個理論模型分析了“項目化”對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的影響。財政資金分配“項目化”愈演愈烈，地方政府和部門在申報項目時易提出過于樂觀的預(yù)算執(zhí)行計劃，但在執(zhí)行時難以按照預(yù)定計劃實施，從而產(chǎn)生“突擊花錢”現(xiàn)象?；?005—2014年省級面板數(shù)據(jù)的計量分析，也驗證了這一理論分析：項目支出比重越高，1月份、第1季度、上半年預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度越慢，第4季度和12月份支出比重越高。本文的分析還表明：2009年、2011年兩個輿論關(guān)注高峰期，所產(chǎn)生的壓力也對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度有影響；但與之同時，當(dāng)年的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金顯著增加，表明“突擊花錢”現(xiàn)象與財政存量資金增加存在蹺蹺板效應(yīng)。

基于本文的研究結(jié)論可以發(fā)現(xiàn)：“突擊花錢”現(xiàn)象并非簡單的予以重視、改進(jìn)管理就能解決，而是反映了中國財政管理領(lǐng)域、國家治理模式的深層次問題，影響因素復(fù)雜?！巴粨艋ㄥX”等財政熱點(diǎn)現(xiàn)象的治理，從長遠(yuǎn)來看，依賴于按照十八屆三中全會、四中全會提出的改革方向，不斷完善國家治理體系、加快轉(zhuǎn)變政府職能、逐步推進(jìn)財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，才有望逐步緩解。短期內(nèi)，調(diào)整人大開會時間和預(yù)算批復(fù)時間，改善預(yù)算編制質(zhì)量，對地方政府施加行政壓力等措施，都可以起到一定作用。但相關(guān)政策需要綜合協(xié)調(diào)，從根本上看需要減少項目支出比重，改進(jìn)項目預(yù)算的管理方式，以防止“按下葫蘆浮起瓢”，治理了“突擊花錢”現(xiàn)象，卻導(dǎo)致財政存量資金增加。

總體而言，本文是首次采用規(guī)范的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法，考察了“項目制”與廣受關(guān)注的財政“突擊花錢”現(xiàn)象之間的關(guān)聯(lián)。但是，受數(shù)據(jù)約束等原因的影響，本文只是論證了“項目治國”是否會影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度乃至產(chǎn)生“突擊花錢”現(xiàn)象，而未能深入考察“項目制”如何影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，或者說影響機(jī)制問題。“項目制”的泛濫，通過哪些渠道或因素影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度？如何評價“項目制”？可以采取哪些政策優(yōu)化中國的財政管理？這些非常有價值的問題，都有待于未來學(xué)界更多的努力。