交易成本理論下中國智庫的獨立性

文/傅廣宛 張凌

在當(dāng)前關(guān)于智庫獨立性的討論中尚未見到有文獻涉及交易成本理論，使得許多存在歧見的問題一直得不到合理的解釋和分析。本文引入交易成本理論，對中國智庫獨立性的價值、分布與強化等問題進行討論，力圖為關(guān)于智庫獨立性的研究開辟一個新的視角。

交易成本視角下智庫獨立性的價值

智庫建設(shè)是建立現(xiàn)代決策咨詢制度的重要內(nèi)容，其根本目的是為了促進政府決策的科學(xué)化。獨立性作為智庫的基本特性之一，對智庫的自身發(fā)展以及綜合影響力會產(chǎn)生直接的影響，國內(nèi)外學(xué)者雖然做出了不少界定，但迄今為止，缺乏一個公認(rèn)的關(guān)于智庫獨立性的定義。本文認(rèn)為，從理念層面來看，智庫獨立性是一種價值。離開了獨立性，只會人云亦云的智庫是沒有存在價值的。交易成本是一個與公共政策相關(guān)的概念，交易成本理論可以用于公共政策分析過程。智庫作為一個政策研究組織和政策方案的產(chǎn)出組織，與交易成本理論存在天然的聯(lián)系。邁克爾·迪屈奇認(rèn)為，“可以將交易成本定義為三個因素：調(diào)查和信息成本、談判和決策成本以及制定和實施政策的成本”。交易成本理論的另一位創(chuàng)始人科斯認(rèn)為，“交易成本是一項交易中進行談判、討價還價、擬訂契約、實施監(jiān)督以保證契約得以履行等所產(chǎn)生的成本，是獲得準(zhǔn)確的市場信息所需要付出的代價，是談判和經(jīng)常性契約的代價”。而威廉姆森則認(rèn)為，交易成本“是獲得市場信息所需要的費用、談判和經(jīng)常性契約的費用、發(fā)現(xiàn)交易對象和交易價格的費用、討價還價的費用、訂立交易合約的費用、執(zhí)行交易的費用、維護交易秩序的費用等等”。在交易成本理論創(chuàng)始人的上述界定中，設(shè)計及執(zhí)行公共政策的成本與智庫的關(guān)聯(lián)性不言而喻，進行談判、討價還價、擬定契約的本身更說明智庫獨立性存在的正當(dāng)性，智庫必須作為一個具有獨立意志和獨立架構(gòu)的有機組織，才能夠?qū)崿F(xiàn)在上述諸過程中被賦予的使命和價值。智庫是依賴于信息而存在的，智庫的各種功能也是依賴于信息才能夠得以發(fā)揮的，智庫無時不刻都要付出高昂的信息成本，信息成本是其交易成本的主要組成部分。因此，交易成本理論可以用來解釋智庫獨立性彰顯過程中的各種現(xiàn)象，其運行過程表現(xiàn)出的各種價值特征更可以利用交易成本理論得到較好的分析。

智庫獨立性本身就是交易成本支配下的價值。按照交易成本理論，交易成本是衡量和明確交易單位特征和實施契約的成本，是一系列不直接發(fā)生在生產(chǎn)過程中的制度成本。首先，智庫的獨立性明確了交易單位的特征，即智庫的研究成果必須是有價值的獨立見解，而不是人云亦云的重復(fù)勞動。離開了智庫的獨立性，智庫就無法作為契約的締約方而存在于交易過程中，也就無法實施契約，即無法實現(xiàn)智庫的各項功能和價值。這些符合“一系列不直接發(fā)生在生產(chǎn)過程中的制度成本”的特點?；谶@些原因，智庫獨立性本身就是交易成本支配下的一種價值。交易成本是智庫運行過程的“摩擦力”，交易成本不是智庫運行的直接成本，而是不得不消耗的間接成本。在決策咨詢領(lǐng)域，雖然存在著供求關(guān)系，但并不存在完全意義上的市場，因此存在不完全競爭條件。不完全競爭條件下必定存在交易成本，必然存在受交易成本影響的智庫的獨立性。關(guān)鍵是決策咨詢領(lǐng)域的交易成本長期以來成為一個被人們所忽略的理念，影響了學(xué)界在該領(lǐng)域運用交易成本理論分析問題。其次，交易成本可控，意味著智庫的獨立性程度也可控。智庫獨立性是存在的，但獨立性程度卻是可調(diào)的，智庫獨立性只能是相對的概念和價值追求。無論是東方還是西方，任何智庫在一個對全社會的資源進行分配的復(fù)雜的政治場域里都不可能踐行思想上和行為上的完全獨立性。中國的體制內(nèi)智庫“經(jīng)費主要是靠財政撥款，內(nèi)部主要實行相對比較行政化的管理。它們在進行公共事務(wù)相關(guān)問題研究時，有時會‘授意研究和論證’，專家可能會去揣摩決策者的心理”。西方國家的智庫“往往秉持多元化的黨派傾向和多元化的意識形態(tài)。許多研究機構(gòu)在強調(diào)思想自由和價值中立的同時，卻打上了強烈的意識形態(tài)和黨派傾向的烙印”。之所以不存在絕對的智庫獨立性，只存在相對的智庫獨立性，正是智庫的獨立性程度不同的一種表現(xiàn)而已。關(guān)于智庫絕對獨立性的存在與否的爭議是沒有意義的。

交易成本視角下智庫獨立性的分布

20世紀(jì)80年代以來，交易成本理論逐漸被運用于政治學(xué)、公共管理和政策分析等領(lǐng)域。交易成本理論由經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域走向了更為廣闊的政治場域，由僅僅用于解釋私營部門組織的運行模式，發(fā)展到了解釋政治部門的運行模式。將交易成本理論應(yīng)用于分析智庫的獨立性，首先需要回答的問題是，交易成本理論是否適合于研究政治場域的智庫獨立性問題，奧利弗·威廉姆森指出，“任何一種關(guān)系，不論是經(jīng)濟關(guān)系還是其他關(guān)系，只要它表現(xiàn)為，或者可以表述為簽約的問題，就都能根據(jù)交易成本經(jīng)濟學(xué)的概念做出評價”。任何一個智庫，當(dāng)在讓渡附帶有知識產(chǎn)權(quán)的決策咨詢成果時，必然可以表述為簽約問題，而不管其是否履行了簽約程序。這就意味著，奧利弗·威廉姆森對交易成本理論在智庫獨立性研究中的適用性問題做出了明確回答，交易成本理論可以用來研究智庫的獨立性。其次是需要回答如何利用交易成本理論來研究政治場域中的智庫獨立性的問題。1981年，諾斯將交易費用當(dāng)作一個理解國家行為的變量，并用其來解釋制度的低效率及其原因，開啟了交易成本理論作為一種分析工具在政策分析中成功運用的新天地。1988年，Weingast和Marshall運用交易成本理論，成功分析了美國國會內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)，從公共政策的角度闡述了國會內(nèi)部設(shè)立委員會制的原因。這些學(xué)者的努力，不僅僅是把交易成本理論引入到了政治場域的研究，更重要的是開辟了一條新的政治現(xiàn)象的研究路徑，即循著“交易成本變量—政治組織架構(gòu)—政策調(diào)整與績效”的路徑來研究政治現(xiàn)象與政策。既然這個路徑是行之有效的，那么運用交易成本理論研究智庫的獨立性問題，也可以參照這個路徑展開。這就回答了如何利用交易成本理論來研究政治場域中的智庫獨立性問題。

承認(rèn)政治市場和政治交易成本的存在是探討智庫獨立性的前提。在決策咨詢領(lǐng)域，雖然各種合同沒有像經(jīng)濟領(lǐng)域出現(xiàn)得那么頻密，但畢竟存在各種政治合同和政治交易，表現(xiàn)形式各有千秋，甚至或有形或無形。政治場域的交換關(guān)系是一種發(fā)生在對全社會的資源分配和收益之間的交換關(guān)系，因此政治領(lǐng)域也存在“政治市場”和交易成本。市場在經(jīng)濟資源的配置中起到基礎(chǔ)性作用。同樣，政治市場在公共資源的配置中也起到基礎(chǔ)性作用。決策咨詢制度是為了降低政治承諾的不確定性所設(shè)計出的制度之一。信息不對稱、機會主義和資產(chǎn)專用性三大因素被普遍認(rèn)為是導(dǎo)致政治交易成本產(chǎn)生的原因。在智庫獨立性展現(xiàn)的過程中，同樣存在一些能夠?qū)е抡谓灰壮杀緩臒o到有或由小到大的因素，如信息交換等。從信息不對稱的角度來看，智庫可以視為一個政治代理人，政府可以視為一個政治委托人，智庫擁有政府有所不知的信息，如政策專業(yè)知識、政策制定技術(shù)、搜尋信息的渠道等。為了自身生存和發(fā)展，智庫必然具有自利性，其信息優(yōu)勢往往就成為智庫實現(xiàn)自利性的條件，從而為政治交易成本的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)。從機會主義的角度看，“機會主義是指信息的不完全或受到歪曲的透露，尤其是指意圖的誤導(dǎo)、歪曲、掩飾、混淆或制造其他混亂等精心算計的蓄意行為”。在智庫實踐中，這種現(xiàn)象屢見不鮮。機會主義加劇了政治組織問題的復(fù)雜性，政治組織問題的復(fù)雜性與政治交易成本正相關(guān)，從而又增大了政治交易成本。從資產(chǎn)專用性的角度看，資產(chǎn)專用性可以理解為某項資產(chǎn)在不犧牲其生產(chǎn)價值的前提下能夠被用于其他替代用途的程度。這個能力顯然是一種組織能力并掌握在智庫手中，如果由于各種原因，在資產(chǎn)能夠重新配置而不被重新配置的條件下，政治交易成本無疑將增大。

由于“政治市場更傾向于無效率”，所以政治市場的交易成本高于經(jīng)濟領(lǐng)域的交易成本，除了增大交易成本之外，還將直接影響到對于智庫的獨立性分布的判斷。智庫的獨立性分布存在于在理念層面和實體層面兩個大的層面。其中，實體層面包括組織層面和運作層面。理念層面的智庫獨立性主要是指相對的存在價值。價值世界是與智庫獨立性最密切的世界，存在價值是智庫最重要的價值，也是古今中外智庫能夠長盛不衰的重要原因，雖然形式多有變化，重要程度幾經(jīng)起伏，但是，只要有智庫獨立性存在，就必然有智庫的價值存在，且智庫功能是無可代替的。“不同的功能定位，彰顯著不同組織存在的價值基礎(chǔ)和發(fā)展路徑”。盡管政治市場的無效率傾向增大了智庫獨立性的交易成本，但智庫的存在價值迄今未能改變。組織層面的智庫獨立性是指，無論虛擬組織還是實體組織，智庫總有自己的形態(tài)和功能，在組織形態(tài)上智庫與政府始終并行不悖。無論是組織設(shè)立或是組織變遷，無論是組織層面的復(fù)雜性還是組織架構(gòu)的設(shè)計與變更，都需要增加智庫的交易成本，但這恰恰能夠凸顯智庫的獨立性。運作層面的智庫獨立性分布在三個子層面：首先，為實現(xiàn)智庫使命，智庫需要以獨立主體的身份去討價還價和制定政策方案，交易各方的權(quán)利談判和達成一致的過程均需要由智庫來獨立支付交易成本；其次，搜尋交易對象的獨立性，既然智庫的運作過程是一種政治交易，就必須首先搜尋交易對象，搜尋過程需要的交易成本也必須由智庫本身來獨立主導(dǎo)和獨立支付；最后，存在執(zhí)行和監(jiān)督的獨立性。無論如何強調(diào)智庫的獨立性，在大多數(shù)情況下，智庫在制定政策過程中必須排除機會主義的干擾來執(zhí)行政府的元政策，在此過程中，智庫又不得不支付監(jiān)督成本。

交易成本視角下智庫獨立性的強化

智庫獨立性的大小是一個具有強度性質(zhì)的概念。獨立性的大小取決于智庫獨立性的分布范圍及政府干預(yù)的程度。因為在交易成本理論框架下，智庫獨立性分布在理念層面、組織層面和運作層面。那么分析智庫獨立性的強化問題，也只能夠從這三個方面來進行。能夠影響智庫獨立性的因素很多，兩大因素特別突出，即行政權(quán)力的干預(yù)和資本的干預(yù)。智庫的獨立性表現(xiàn)在參與政策制定的過程中相對于直接的政治干預(yù)或者資本干預(yù)的自主權(quán)。智庫對政府應(yīng)該保持多大的獨立性，對于資本應(yīng)該保持多大的獨立性，并不僅僅取決于智庫自身，還取決于行政權(quán)力和資本所帶來的交易成本。交易成本是獲得準(zhǔn)確的市場信息所需要付出的費用以及談判和經(jīng)常性契約的費用。行政權(quán)力干預(yù)是指行政權(quán)力對于智庫運作過程的過度干預(yù)。行政權(quán)力干預(yù)和權(quán)力資本化導(dǎo)致的尋租行為將產(chǎn)生可觀的交易成本，必然對智庫獨立性產(chǎn)生重要的負面影響。同時，行政權(quán)力干預(yù)在某種程度上又加劇了政治尋租，容易形成惡性循環(huán)狀態(tài)。所以交易成本在一般意義上可以理解成智庫運作過程中一種“扯皮成本”。智庫為獲取政治市場的收益而與其他主體打交道時發(fā)生的一切時間、精力和物質(zhì)的支出就屬于交易成本。無疑，行政權(quán)力的過度干預(yù)越多，智庫需要付出的交易成本就越多，智庫的獨立性就越不能得到保證。當(dāng)智庫無力支付交易成本時，智庫的獨立性也就不復(fù)存在，智庫賴以生存的價值基礎(chǔ)也無以尋覓。此種狀態(tài)下的智庫將會極易受其他主體的影響，偏離政策研究的客觀性和科學(xué)性，甚至有可能進行有損公共利益的政策規(guī)劃的行動。

資本配置的渠道、方式和目標(biāo)等都是影響智庫獨立性的主要因素。資本配置的渠道和方式影響甚至決定交易成本的大小，當(dāng)配置渠道和方式對于智庫而言成為一種稀缺資源時，智庫就不得不犧牲一定的獨立性而獲得資本的支持。所以資本配置的目標(biāo)是起決定性作用的交易成本之一。資本是人類創(chuàng)造物質(zhì)和精神財富的各種社會經(jīng)濟資源的總稱。資本能夠顯著地促進智庫績效的增長，但如果出現(xiàn)資本對于智庫運作流程的過度干預(yù)，智庫的運作過程就會出現(xiàn)資本抑制現(xiàn)象。所謂資本抑制現(xiàn)象，是指由于資本的過度干預(yù)而產(chǎn)生的交易成本對智庫的發(fā)展活力所起到的束縛作用。資本的力量無處不在，只要有資本投入，就會有資本干預(yù)的現(xiàn)象存在，資本干預(yù)所增加的交易成本不容忽視。資本是要增值的，這是資本的天性。在決策咨詢領(lǐng)域，資本增值的表現(xiàn)之一就是能夠增加決策咨詢過程的交易成本從而產(chǎn)生資本抑制。由資本增值所增加的交易成本必然要產(chǎn)生控制智庫研究成果走向的沖動，并試圖獲得一種支配智庫運作過程的社會權(quán)力。資本流向政治市場不是資本增值的目的，獲得某一個具體的政策方案也不是資本增值的目的，試圖獲取支配政策方案生產(chǎn)過程的政治權(quán)力才是資本的目的。獲得的方式則是通過交易成本的增加來實現(xiàn)。在某種意義上，一些特殊場域所謂的按資分配實際就是按交易成本的大小來進行社會權(quán)力的分配。在智庫運作過程中創(chuàng)造交易成本最有效率者，往往是資本增值最多者；在智庫運作過程中積累交易成本越多者，越能夠獲得智庫運作過程的控制權(quán)，甚至成為首席決策者。

強化智庫的獨立性，其實是提高智庫的相對獨立性。盡管影響智庫獨立性的因素很多，但需要解決的關(guān)鍵問題是行政權(quán)力和資本的干預(yù)問題。首先，要減少行政權(quán)力的干預(yù)以減少交易成本，其路徑是使智庫在組織上盡可能地保持獨立，尤其是保持在治理結(jié)構(gòu)上的獨立。因此，對于體制內(nèi)的智庫，應(yīng)該盡可能地與體制在實體上進行分離。否則難以支付體制制衡與智庫獨立性之間存在各種交易成本。此時，智庫就會由于獨立性的磨損而導(dǎo)致公共性的喪失。在運作過程上，需要確立智庫獨立運作機制的清晰框架和法人地位，使得智庫作為獨立的法人實體，在人事安排、財務(wù)核算和政策方案制定上保持獨立，防止行政權(quán)力對智庫的直接或間接的干預(yù)和控制，以獨立的法人實體的運行形式來減少交易成本的產(chǎn)生和支付。其次，保持智庫在關(guān)聯(lián)關(guān)系上的獨立，尤其是要保持對于資本抑制的高度免疫力。資本增值轉(zhuǎn)化為交易成本的過程極易受社會意識的影響和左右。因此，一方面要考慮從行政文化的角度來重構(gòu)社會意識；另一方面，要通過多元化的資金籌措渠道來最大限度保持智庫的財務(wù)主導(dǎo)能力，并通過非合約條件下的資金資助機制，來規(guī)避合約條件下資本增值所產(chǎn)生的交易成本，這些措施是強化智庫獨立性的明智之舉。當(dāng)一個有機系統(tǒng)不能夠通過產(chǎn)出來維持自己的存在和延續(xù)時，必然會逐漸失去生命活力。智庫的產(chǎn)品是政策思想和政策方案，因此，建立和規(guī)范智庫的“產(chǎn)品市場”很有必要，該市場屬于政治市場的一個重要組成部分，既能夠在市場的競爭中強化智庫的生存能力，又能夠在不同觀點的爭鳴中實現(xiàn)政策方案的優(yōu)勝劣汰。雖然建立和規(guī)范智庫的“產(chǎn)品市場”也增大了某些交易成本，但這是必要的且無法回避的交易成本，屬于次要意義，而其主要意義則是能夠通過優(yōu)化政策方案和政策思想來達到強化智庫獨立性的目的。