部分省份近期調(diào)整統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的原因簡(jiǎn)析

王歡 鄭曠怡

[摘 要]2013年以來(lái)，一些地方政府主動(dòng)承認(rèn)數(shù)據(jù)造假并下調(diào)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，引起了廣泛關(guān)注。文章梳理了目前主動(dòng)承認(rèn)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假事件，分析了其直接原因、機(jī)理和影響，并從地方政府債務(wù)角度對(duì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)“擠水分”的現(xiàn)象進(jìn)行了解釋。認(rèn)為地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張和相應(yīng)投資效率的低下是導(dǎo)致地方政府下調(diào)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的主要原因，而這一問(wèn)題背后的癥結(jié)是地方政府預(yù)算的軟約束問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]地方政府債務(wù)；擠水分；預(yù)算軟約束

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.36.010

1 研究背景

2013年以來(lái)，一些地方政府主動(dòng)承認(rèn)數(shù)據(jù)造假并下調(diào)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，引起了廣泛關(guān)注。2017年以來(lái)地方政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，不同于以往的局地小范圍調(diào)整，呈現(xiàn)出短時(shí)間內(nèi)多個(gè)省級(jí)行政單位集中調(diào)整數(shù)據(jù)，且金額較大的特征。文章主要分析自2017年以來(lái)這類規(guī)模較大的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象。

2 各省主動(dòng)承認(rèn)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假的直接原因

各省主動(dòng)承認(rèn)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假的原因包括兩個(gè)層次：一個(gè)是經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假的原因，另一個(gè)是主動(dòng)承認(rèn)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假的原因。這里先分析各省主動(dòng)承認(rèn)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假的直接原因。

2.1 統(tǒng)計(jì)制度調(diào)整方面的原因

2017年6月26日，中央深改組第三十六次會(huì)議審議通過(guò)了《地區(qū)生產(chǎn)總值統(tǒng)一核算改革方案》，規(guī)定自2019年起，地區(qū)生產(chǎn)總值統(tǒng)一核算制度將進(jìn)行較大幅度的改革，主要包括以下方面，如表1所示。

因此地區(qū)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)存在問(wèn)題的省份迫于即將到來(lái)的統(tǒng)一核算和追責(zé)壓力，不得不主動(dòng)將問(wèn)題提前披露出來(lái)。

2.2 上級(jí)已經(jīng)提前發(fā)現(xiàn)并掌握了較嚴(yán)重的地方數(shù)據(jù)造假情況新聞來(lái)源： http：//money.163.com/18/0115/23/D87S6E3V002580S6.html，2018年2月28日瀏覽。

2017年6月，中央第二巡視組對(duì)內(nèi)蒙古和吉林反饋“回頭看”情況時(shí)，已經(jīng)指出“有的地方經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假”；而在2014年7月、2016年5月巡視組對(duì)遼寧的兩次反饋中均指出“一個(gè)時(shí)期遼寧全省普遍存在經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假問(wèn)題”。2017年底，早在天津?yàn)I海新區(qū)“擠水分”之前，天津當(dāng)?shù)氐墓俜矫襟w曾發(fā)表評(píng)論員文章表示要舍得“擠水分”。新聞來(lái)源： http：//www.tj.gov.cn/xw/bdyw/201712/t20171227_3618837.html，2018年2月28日瀏覽。

2.3 政治環(huán)境的變化

黨的十九大報(bào)告指出，“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，“高質(zhì)量發(fā)展”是十九大報(bào)告給今后一段時(shí)期定下的發(fā)展總基調(diào)。2017年度中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議認(rèn)為，“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟(jì)政策、實(shí)施宏觀調(diào)控的根本要求”，要加快形成推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)計(jì)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)、政績(jī)考核，創(chuàng)建和完善制度環(huán)境。在高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向下，數(shù)據(jù)注水動(dòng)力減弱。

中央已明確表示對(duì)數(shù)據(jù)造假“零容忍”。2016年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于深化統(tǒng)計(jì)管理體制改革 提高統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)真實(shí)性的意見(jiàn)》，以及有關(guān)部門配套出臺(tái)的統(tǒng)計(jì)違紀(jì)違法懲處條例，都對(duì)確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性做出了明確要求，對(duì)數(shù)據(jù)造假的嚴(yán)懲形成了針對(duì)地方政府的強(qiáng)大改革壓力。

2017年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次未提及經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)，未來(lái)經(jīng)濟(jì)將從關(guān)注總量增長(zhǎng)到注重質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。在這種發(fā)展基調(diào)變化的前提下，地方政府也敢于公布總量數(shù)據(jù)上的注水分。地方政府未來(lái)要保持此前的高速增長(zhǎng)難度越來(lái)越大。此外，2017年度中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議同時(shí)要求各級(jí)黨委和政府要引導(dǎo)廣大干部樹(shù)立正確政績(jī)觀。新形勢(shì)下，地方政府主動(dòng)承認(rèn)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假成為理性選擇。

2.4 財(cái)政方面的原因

（1）地方財(cái)政收入銳減。2014年7月至2015年5月，遼寧財(cái)政收入增速不斷下滑；2017年7月以來(lái)，內(nèi)蒙古和天津財(cái)政增速不斷下滑，從10%以上高位跌落到負(fù)增長(zhǎng)區(qū)間（-8.59%和-5.6%），上述地區(qū)的財(cái)政壓力可想而知，如圖1所示。

（2）地方債務(wù)管理越來(lái)越嚴(yán)格，不規(guī)范的業(yè)務(wù)模式面臨調(diào)整壓力。2017年以來(lái)，多部委聯(lián)合出臺(tái)文件就地方債務(wù)管理進(jìn)行規(guī)范，限制政府購(gòu)買服務(wù)和債務(wù)終身追責(zé)等措施，使得地方平臺(tái)融資壓力越來(lái)越大。而近期針對(duì)銀信合作和委托貸款等監(jiān)管規(guī)范對(duì)非標(biāo)業(yè)務(wù)產(chǎn)生巨大沖擊，考慮到非標(biāo)項(xiàng)目中很大一部分對(duì)接的是地方基建項(xiàng)目，因此對(duì)地方而言無(wú)異于雪上加霜。

（3）營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后造假難度加大。2016年以前全面實(shí)行“營(yíng)改增”以前，營(yíng)業(yè)稅歸屬地方稅務(wù)局征收，如果地方對(duì)GDP、財(cái)稅收入數(shù)據(jù)虛增，對(duì)地方財(cái)力影響不大，外界不易查證?！盃I(yíng)改增”后，由國(guó)家稅務(wù)局征收，增值稅為中央和地方共享稅，大部分增值稅收入上繳中央。如果財(cái)稅數(shù)據(jù)夸大虛增，則意味著上繳中央的財(cái)稅部分更大，而留給自身的地方預(yù)算收入大幅縮水，這對(duì)地方意味著經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假將付出真金白銀的代價(jià)。

3 地方政府調(diào)整統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的深層次原因

上面對(duì)地方政府調(diào)整統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的直接原因進(jìn)行了分析，應(yīng)當(dāng)看出，這些原因在全國(guó)層面是普遍存在的，但為何目前僅有少部分地區(qū)主動(dòng)調(diào)整經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)？因此，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)挖掘上述省份經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假的深層次原因，尋找經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假地區(qū)的共性。

經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假地區(qū)至少有如下共同點(diǎn)值得關(guān)注。

3.1 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高度依賴政府投資驅(qū)動(dòng)

改革開(kāi)放以來(lái)，以GDP為核心的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成就是官員考核的最重要指標(biāo)之一。在這種導(dǎo)向下，由于投資特別是政府投資對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)見(jiàn)效最快，地方政府官員為了加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過(guò)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)就成為快速提升績(jī)效的重要手段。

如果用固定資產(chǎn)投資規(guī)模與GDP的比值來(lái)衡量各省經(jīng)濟(jì)對(duì)固定資產(chǎn)投資的依賴程度，則2011年和2016年各省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)政府投資的依賴程度如圖2所示。

2011年和2016年，我國(guó)的資本形成率分別是48.00%和44.20%。相比東部發(fā)達(dá)地區(qū)，西部不發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施空間較大，GDP規(guī)模較小，因而資本形成率普遍較高。2011年，內(nèi)蒙古、遼寧和天津的投資率均超過(guò)60%，遠(yuǎn)高于全國(guó)水平，說(shuō)明其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)投資的依賴性較大。一旦融資出現(xiàn)問(wèn)題，后續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓力將加大。

已經(jīng)主動(dòng)承認(rèn)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假的省市——天津、內(nèi)蒙古、遼寧，和2011年相比，2016年投資率均有較大幅度的下降，說(shuō)明上述地區(qū)通過(guò)加大投資來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)遇到了某種困境，筆者認(rèn)為困境主要來(lái)自持續(xù)增大的財(cái)政壓力。

3.2 政府投資效率較低

在政府可選擇的投資方向中，見(jiàn)效快、形象好、風(fēng)險(xiǎn)小的方向往往只有少數(shù)幾種，導(dǎo)致地方政府很容易通過(guò)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方式出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和過(guò)度投資。比如，20世紀(jì)80年代多個(gè)地方同時(shí)大舉投資輕紡產(chǎn)業(yè)，90年代多個(gè)地方爭(zhēng)相“跑馬圈地”建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)，21世紀(jì)初多個(gè)地方將光伏作為支柱產(chǎn)業(yè)等。不認(rèn)真進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研和產(chǎn)業(yè)分析的低水平重復(fù)建設(shè)無(wú)疑會(huì)拉低投資效率。

有學(xué)者（孫成龍，2015）選取2008—2012年全國(guó)30個(gè)省份的觀測(cè)值的平均值來(lái)評(píng)價(jià)公共投資效率結(jié)果，表明中東部地區(qū)（含東北）中，天津、內(nèi)蒙古和遼寧的技術(shù)效率分別為0.426、0.358和0.496，明顯低于其他地區(qū)。并且，上述地區(qū)的規(guī)模收益情況在計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上均顯示為邊際規(guī)模遞減。

3.3 地方政府債務(wù)率過(guò)高

分稅制改革以來(lái)，中國(guó)地方政府可支配的一般公共預(yù)算的財(cái)政支出約等于地方政府財(cái)政收入、中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付、中央政府對(duì)地方政府的稅收返還以及新增地方政府凈債務(wù)之和。根據(jù)地方政府債務(wù)余額的定義，地方政府當(dāng)年債務(wù)余額為上年債務(wù)余額與今年新增凈債務(wù)之和，而當(dāng)年新增凈債務(wù)則等于當(dāng)年一般公共預(yù)算的財(cái)政支出與地方政府財(cái)政收入、中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付、中央政府對(duì)地方政府的稅收返還的差額。這就是預(yù)算內(nèi)地方政府債務(wù)余額與預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系。

根據(jù)財(cái)政部公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016年末遼寧的債務(wù)率（預(yù)算內(nèi)地方政府債務(wù)余額/一般預(yù)算公共收入）達(dá)到了387.63%，內(nèi)蒙古2016年末負(fù)債率則為281.55%，天津2016年末負(fù)債率為106.97%，負(fù)債率在全國(guó)屬于較高水平。

上面僅考慮了預(yù)算內(nèi)債務(wù)余額，而政府債務(wù)的一大特征就是具有隱蔽性。如果按照國(guó)家審計(jì)署2013年公布的全國(guó)性審計(jì)報(bào)告，地方政府債務(wù)分為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，實(shí)際的債務(wù)增長(zhǎng)情況和債務(wù)率將更加驚人。

綜上，從更深層次去分析個(gè)別地方調(diào)整經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的原因后可以發(fā)現(xiàn)，上述地方具有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高度依賴政府投資、政府投資效率低下、政府財(cái)政壓力巨大的共同特點(diǎn)。這幾個(gè)因素共同作用，上述地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)陷入了某種困境，不符合新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展要求。

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