公眾參與政府決策的現(xiàn)實路徑探究

李平 劉寒瀲

摘 要：隨著我國民主化進程的推進和公眾參與政府決策的意識不斷提高，公眾越來越關(guān)注與自身利益相關(guān)的政府決策，通過各種渠道參與到政府決策當中。本文從公眾參與政府決策的內(nèi)涵入手，闡述了公眾參與政府決策的重要意義，剖析了公眾參與政府決策存在的問題，并從立法、組織保障、制度創(chuàng)新、參與渠道等方面提出了相應(yīng)的對策。

關(guān) 鍵 詞：公眾參與；政府決策；公眾利益

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）10-0022-07

收稿日期：2018-08-15

作者簡介：李平（1978—），女，吉林松原人，長春大學(xué)行政學(xué)院講師，研究方向為公共政策、公務(wù)員制度。

基金項目：本文系吉林省教育廳“十三五”社會科學(xué)項目“吉林省政府決策中公眾參與的對策分析”的階段性成果，項目編號：JJKH20170505SK。

黨的十九大報告明確指出：“要推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商。加強協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”。[1]公眾參與政府決策不僅是維護公共利益，更是政府科學(xué)決策的有效保證。中國特色社會主義進入新時代，面臨的社會問題更加尖銳和復(fù)雜，迫切要求政府能夠高效的解決社會問題，有效化解改革發(fā)展中的矛盾，滿足公共利益需求。政府決策的科學(xué)性、合法性，對公共利益的維護尤為重要。在政府決策過程中公眾參與的程度越廣泛、協(xié)商越充分，政府決策就越符合公眾的意愿，政府決策就能更好的落實。

一、公眾參與政府決策的相關(guān)概念

（一）公眾參與政府決策的內(nèi)涵

公眾參與有廣義與狹義之分。從狹義上講，公眾參與即公民在代議制政治中參與投票選舉活動，即由公眾參與選出代議制機構(gòu)及人員的過程，這是現(xiàn)代民主政治的一項重要指標，也是現(xiàn)代社會公民的一項重要責(zé)任。從廣義上講，公眾參與除了公眾的政治參與外，還包括所有關(guān)心公共利益、公共事務(wù)管理的人的參與，要有推動決策過程的行動。在實際的活動中，泛指普通公眾為主體參與，推動政府決策和活動實施等。政府決策是指國家行政機關(guān)在法定的權(quán)力和職責(zé)范圍內(nèi)，按照一定的程序和方法而作出的處理國家公共事務(wù)的決定。[2]政府決策應(yīng)當包括調(diào)研分析、制定、發(fā)布、執(zhí)行、監(jiān)督反饋的全過程。公眾參與政府決策就是指政府以外的個人或社會組織等通過正式的或非正式的途徑直接參與到政府決策的形成、制定和實施過程中，并對政府決策直接施加影響的各種行為的總和。

（二）公眾參與政府決策的特點

公眾本身的特點決定了公眾參與政府決策的特殊性，概括起來有以下幾個方面：

⒈公眾參與政府決策的主體多元性。公眾參與可以是個人通過各類社會組織、各類機構(gòu)來表達不同訴求，其所在的社區(qū)、企業(yè)、單位等都可以獨立地成為參與政府決策的主體。如公眾個人可以參加本級社區(qū)的與政府決策有關(guān)的社區(qū)公眾關(guān)切的利益協(xié)商會議，同時也可以代表其所在的企業(yè)或單位參與政府決策。

⒉公眾參與政府決策的形式多樣性。公眾個人可以加入各類社會組織、各類機構(gòu)當中，代表社會組織、機構(gòu)參與政府決策，還可以通過網(wǎng)絡(luò)媒體參與政府決策，參加政府組織的座談會、咨詢會、聽證會等。公眾參與形式的多樣性還體現(xiàn)在公眾可以同時加入不同性質(zhì)的社會組織和機構(gòu)中，站在不同的角度去表達不同層面的訴求，而不會受到組織單一性質(zhì)的影響。如公眾既可以作為民主黨派人士參加政治協(xié)商會議，同時也能以個人名義參加相關(guān)的環(huán)保聽證會，表達自己的利益訴求。

⒊公眾參與政府決策的程序規(guī)范性。我國《憲法》規(guī)定，年滿18周歲的公民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；公民有言論、出版、結(jié)社、集會、游行、示威的自由。這一規(guī)定明確了公民參與的基本權(quán)利，但是公民參與的權(quán)利一定是在特定的程序前提下。權(quán)利的實現(xiàn)要有程序上的規(guī)范，即公眾參與政府決策的過程是按照規(guī)定的程序和步驟進行的。公眾有權(quán)利參與到政府決策過程中，但必須按既定的規(guī)則有序地參與，不能采用不正當、不合理的方式來表達訴求。

⒋公眾參與政府決策過程的互動性。公眾參與政府決策不是單方面的諫言獻策，而是公眾與政府之間就公共利益的協(xié)商過程。通過搭建更多的公眾表達愿望的通道，傾聽公眾的建議和訴求，從而增強公眾與政府的有效互動，讓政府決策在執(zhí)行過程中得到公眾認可和擁護。同時，政府將公眾參與的結(jié)果及時反饋給公眾，也增強了公眾參與的熱情?！肮妳⑴c政府決策本身就是一個有效互動的過程”。[3]

（三）公眾參與政府決策的意義

⒈公眾參與有利于提升政府決策的公信力和執(zhí)行力。政府最重要的行政功能就是協(xié)調(diào)社會各群體的利益矛盾，保持公共權(quán)力和個人權(quán)利之間的平衡。政府在決策過程中只有保障了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，在參與決策討論的過程中立足于公共利益，積極化解各方利益矛盾，才能最終達成共識，而這一共識要最大限度地實現(xiàn)公共利益，才能體現(xiàn)政府決策的權(quán)威性和公信力。公眾參與使決策者能夠獲取更全面、更有效的信息，有助于政府決策者發(fā)現(xiàn)問題所在，制定決策方案，解決利益矛盾。公眾參與有助于政府了解公眾的真實想法，對決策進行調(diào)整和修正，從而提升政府決策的科學(xué)性?！巴ㄟ^科學(xué)的程序、方法和機制進行決策活動，可以有效地防止公權(quán)力被濫用”。[4]

⒉公眾參與是我國民主法治建設(shè)的內(nèi)在要求。民主法治建設(shè)要求政府決策能夠最大限度地體現(xiàn)民意，這就要求政府在決策過程中能夠讓公眾最大程度地參與其中。在政府決策中，公眾參與能夠確保決策更加符合公眾的切身利益，是實現(xiàn)決策合法化的根本途徑。公眾參與政府決策也是民主法治社會發(fā)展的必然要求，只有把民主與法治的理念根植于公眾的思想意識中，才能使公眾參與公共決策的素質(zhì)和水平不斷提高。

⒊公眾參與是政府決策合法性的保障。政府決策合法性體現(xiàn)在以下幾個方面：一是決策主體的合法性，決策者和參與者共同參與決策才能保障其合法性。二是決策程序的合法性。即政府決策行為必須按照法定的程序和步驟來進行，而公眾參與正是有明確法律規(guī)定的政府決策的程序之一。三是決策內(nèi)容的合法性。一方面決策要與現(xiàn)行法律保持一致且不得發(fā)生抵觸；另一方面政府決策行為的效力來源于公共權(quán)力，政府決策的對象是公共問題。因此，政府決策必須基于公共利益，承擔公共責(zé)任，這是政策內(nèi)容合法性的必然要求。

由此可見，只有讓公眾參與到政府決策各個環(huán)節(jié)中，才能實際地反映社會各群體的利益訴求。當政府與公眾能夠有效地進行雙向溝通、反饋、協(xié)調(diào)后，才能確保政府決策的科學(xué)、合法。同時，公眾參與能夠加強對政府決策的監(jiān)督，從而提高政府決策質(zhì)量。

二、公眾參與政府決策過程中存在的問題

（一）公眾參與政府決策的相關(guān)法律法規(guī)不完善

公眾參與政府決策的法律法規(guī)不完善，主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，相關(guān)法律規(guī)定不完善。我國《憲法》和相關(guān)法律對公眾參與的權(quán)利雖然作出了宏觀性和原則性的規(guī)定，但沒有制定專門的公眾參與政府決策的法律，國家各部委對本部門權(quán)限范圍內(nèi)公眾參與事項沒有單獨的規(guī)定，地方政府也沒有將公眾參與事項以地方性法規(guī)的形式給予明確。特別是關(guān)于參與的途徑、參與的程序、參與的手段等都沒有明確的依據(jù)。另一方面，公眾參與的程序和過程缺乏制度化的保障。以聽證會為例，一些聽證會的信息公開不夠，公眾并不知道參與的條件，何時、何地參加聽證會。聽證代表的選任制度不明確，影響聽證代表發(fā)揮作用。聽證的結(jié)果缺少反饋，導(dǎo)致聽證流于形式。聽證制度是公眾參與政府決策的重要形式，但是基于聽證制度不健全、程序不規(guī)范，政府重視程度不夠影響了公眾對聽證效果的認同，使得聽證的效果不能盡如人意。

（二）公眾參與政府決策的有效主體發(fā)展不足

社會組織是公眾參與政府決策的有效主體。實踐證明，利益群體必須通過一定的組織形式才能實現(xiàn)對政府決策的影響和監(jiān)督， 公眾在政府決策中的參與頻率越高，對公眾參與組織形式的要求就越高。公眾可以通過參加社會組織的方式來參與政府決策，但我國社會組織自身發(fā)展不足，需要進一步培育和發(fā)展。一方面，社會組織多數(shù)是在政府主導(dǎo)下成立的，不能有效的代表公眾利益，如一些半官方的思想庫或者政府資助的咨詢研究機構(gòu)，其大多數(shù)都代表政府利益，為政府決策提供參考，其性質(zhì)決定了這些機構(gòu)在為政府提供咨詢時，更多的是考慮決策部門的意志，不能有效地代表公眾利益。一些社會組織自身的特點決定了其參與政府決策存在局限性，如以地域劃分的溫州商會、福建商會、廣東商會等，這類商會是由在外地的同鄉(xiāng)商人發(fā)起成立的，為會員在當?shù)氐墓餐孀龃?，在一定程度上也會參與到政府決策的過程中，而這種公眾參與所代表的利益群體往往更受局限，由于這種局限性就有可能在表達利益訴求的同時損害其他群體利益。另一方面，社會組織管理體制存在制度不規(guī)范、組織中專業(yè)人員少等問題，這些社會組織收集的信息不完整，缺少專業(yè)分析的工具，在客觀上使社會組織參與政府決策過程中發(fā)揮的作用受到很多限制。

（三）公眾參與政府決策的渠道不暢通

公眾參與渠道主要包括制度化與非制度化兩個渠道。制度化渠道包括人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、社情民意反映制度、專家咨詢制度、聽證制度等；非制度化渠道包括座談會、民意調(diào)查、公示等。在制度化渠道中，公眾參與的程度較低，不論是人大代表還是政協(xié)代表或是專家學(xué)者在一定程度上還不能有效地反映公眾利益。而公眾參與的非制度化渠道也很有限，非制度化的渠道往往由于流于形式而無法達到應(yīng)有效果。在非制度化的渠道中，有些參與者與實際利益群體脫離，有的公眾甚至不知道何時何地會有座談會或民意調(diào)查。公眾直接參與的渠道不暢通，有效性差，導(dǎo)致公眾對政府決策提出建議與意見所起的作用微不足道。如政府信箱、政府網(wǎng)站收集到的公眾意見和建議有多少？回復(fù)率有多少？問題是否解決？如果政府沒有給予及時的信息公示，公眾接收的信息不對稱，不清楚公共問題的解決程度，就會質(zhì)疑政府決策的有效性和權(quán)威性。

（四）公眾參與政府決策缺乏反饋機制

公眾通過各種渠道參與政府決策，目的在于讓政府相關(guān)部門了解公眾訴求并得到有效的回應(yīng)與反饋。反饋機制是雙向的，包括兩個方面：一方面是公眾將意見反映給相關(guān)部門，通過政府決策者與相關(guān)部門的合作，切實解決公眾反映的問題；另一方面，是相關(guān)部門解決問題后，及時準確地將結(jié)果反饋給公眾，從而實現(xiàn)雙向性互動。

隨著政府網(wǎng)站的受關(guān)注度越來越高，越來越多的公眾通過政府網(wǎng)站反映問題。但目前，一些地方政府的反饋機制存在被動、滯后現(xiàn)象。一是很多地方政府反饋的主動性差。通常在公眾訴求擴大或者公共政策遭到反對的情況下才會被動回應(yīng)，影響了公眾參與的有效性和及時性。二是反饋速度遲鈍。一些地方政府對于公眾提出的建議、咨詢及投訴等不能做到及時一一應(yīng)答，這不僅制約了公眾得到反饋的及時性，也降低了公眾參與政府決策的熱情。

三、促進公眾參與政府決策的路徑選擇

（一）完善公眾參與政府決策的法律制度

“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程”。[5]只有明確規(guī)定公民參與的權(quán)利，并使其獲得制度化和程序化的保障，才能實現(xiàn)政府由集權(quán)式?jīng)Q策模式向服務(wù)型決策模式的轉(zhuǎn)變，才能實現(xiàn)政府與公眾、社會的合作治理。由此，應(yīng)進一步完善公眾參與政府決策的法律法規(guī)，從國家層面的法律到部門規(guī)章再到地方性法規(guī)都要給予公眾參與政府決策明確的規(guī)定。國家可以出臺專門的公眾參與法規(guī)，從國家基本法律層面來明確規(guī)定公眾參與的權(quán)利。國家部委可以就其行政職權(quán)范圍內(nèi)出臺公眾參與政府決策的規(guī)章，如國家自然資源部可以制定公眾參與環(huán)境保護的規(guī)章，國家應(yīng)急管理部可以制定政府部門應(yīng)急管理評價的公眾參與規(guī)章等一系列的專項領(lǐng)域規(guī)章。地方政府可以根據(jù)本地的實際情況，出臺地方性法規(guī)來明確本級或下級政府決策過程中公眾參與的范圍和相應(yīng)事項。只有出臺一系列法律制度，將公眾參與的權(quán)利、范圍、程序、途徑和方式都納入其中，才能切實保障公眾參與的有效性，使公眾參與政府決策有法可依，從而減少公眾參與政府決策的隨意性、主觀性。

（二）規(guī)范公眾參與政府決策的程序

公眾參與的程序化能夠使公眾參與成為政府決策中一個必不可缺少的環(huán)節(jié)并得到切實保證。規(guī)范公眾參與的程序包括以下幾個方面：一是確定公眾參與政府決策的主體。應(yīng)當包括具備民事行為能力和民事責(zé)任能力的中國公民，還有除了政府以外的在中國合法成立的社會組織。二是規(guī)范公眾參與的環(huán)節(jié)和參與的過程。如專家座談會中參與人員以專家身份參會的程序等，都需要給予明確的規(guī)定。三是確定公眾參與的范圍與程度。四是以科學(xué)公正的方法選出公眾參與的代表。五是政府決策的執(zhí)行與監(jiān)督反饋。在政府制定代表公共利益的政策后，公眾配合并監(jiān)督政策執(zhí)行情況，之后是政策執(zhí)行后的反饋。通過公眾監(jiān)督，把政策執(zhí)行具體情況反映給政府，政府作出適當?shù)恼{(diào)整，再把執(zhí)行信息反饋給公眾，形成良性的循環(huán)。特別是要將公眾參與的程序以不同形式向社會進行廣泛宣傳，也可以依托街道和社區(qū)，深入到每個家庭進行宣傳，以利于公眾清晰地了解政府決策全過程。

（三）加強公眾參與政府決策的組織建設(shè)

社會組織是公眾參與政府決策的主體之一，通常情況下，公眾個人更多地是通過參加各種社會組織來參與政府決策，可以說，社會組織是公眾個人參與政府決策的重要載體。加強公眾參與政府決策的組織建設(shè)應(yīng)當包括以下幾個方面：一是要明確社會組織的職能和定位，減少社會組織政府化傾向。二是要增強社會組織的獨立性，由于社會組織離不開政府的支持，因此還要探索與政府建立良性的合作關(guān)系，以政府購買服務(wù)的模式為政府服務(wù)。社會組織與政府之間是一種合作關(guān)系而非附屬關(guān)系，社會組織只有減少對政府資金的依賴，才能在參與政府決策過程中對政府決策質(zhì)量產(chǎn)生積極的影響。三是要加強社會組織的內(nèi)部管理，提高社會組織自身的能力，社會組織應(yīng)當有明確的使命和目標，建立健全各項規(guī)章制度，增強自我管理的能力。四是社會組織內(nèi)部成員應(yīng)當提高專業(yè)能力。如消費者權(quán)益保護協(xié)會，其會員應(yīng)當加強對消費領(lǐng)域產(chǎn)品專業(yè)知識和法律相關(guān)知識的學(xué)習(xí)，從而為協(xié)會參與政府決策提供專業(yè)方面的建議。五是要加強社會組織之間、社會組織與政府之間的合作，廣泛收集各方面的數(shù)據(jù)，建立信息共享平臺，力求為政府決策提供更加準確的信息。

（四）暢通公眾參與政府決策的渠道

暢通公眾參與政府決策的渠道包括兩個層面。第一個層面是暢通現(xiàn)有的公眾參與政府決策的渠道。主要包括：一是公眾以直接投票的方式直接行使個人權(quán)利，國家應(yīng)當通過法律法規(guī)的方式擴大公眾參與直接表決的公共事項范圍。如應(yīng)當給予公眾就所居住社區(qū)公共事務(wù)的表決權(quán)。二是公眾在通過代議形式推選代表參與政府決策時，應(yīng)當讓公眾知悉所選代表的個人信息，公開推選流程，讓代表能夠真正反映公眾利益。如在聽證會代表的選舉上要更加注重透明、公開以及參與的廣泛性，同時要對聽證的全過程進行公示和公開。三是公眾通過加入社會組織表達利益訴求，在不斷發(fā)展和完善我國社會組織的同時，還要加強宣傳和引導(dǎo)，讓公眾對社會組織的職能和定位有明確的認識，鼓勵公眾加入社會組織，通過社會組織參與到政府決策的全過程。四是公眾以個人專業(yè)的知識來影響政府決策，政府應(yīng)當廣泛地收集和聽取專家意見和建議。如政府可以通過現(xiàn)有的政府門戶網(wǎng)站，進行網(wǎng)上民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)咨詢、視頻會議、網(wǎng)絡(luò)論壇，讓公眾通過多種網(wǎng)絡(luò)方式建言獻策。五是公眾利用大眾傳媒影響政府決策。要允許公眾利用大眾傳媒合理、合法地表達訴求，同時由于社會輿論又是一把雙刃劍，一旦失控，會產(chǎn)生嚴重的后果。因此，政府要實施有效地管控，避免產(chǎn)生社會輿論風(fēng)險。第二個層面是公眾的直接參與。公眾參與政府決策的模式包括直接參與和間接參與，直接參與實現(xiàn)了公眾意見的直接表達，是政府堅持“以人為本”的重要體現(xiàn)。暢通公眾直接參與的渠道，政府要在立法和制度層面擴大公眾直接參與的范圍。如涉及公眾個人及家庭直接利益的政府決策應(yīng)當由公眾直接參與；政府決策可能會損害部分公眾利益的，應(yīng)當讓可能受到損害的公眾直接參與；一些專業(yè)領(lǐng)域的專家?guī)焓怯烧块T建立的，專家的評定也是由政府部門組織的，這些專家的選擇和評定應(yīng)當擴大公眾參與范圍。應(yīng)當充分鼓勵公眾個人加入不同的社會組織，由社會組織直接參與政府決策，是公眾直接參與的最有效的形式。

（五）建立公眾參與政府決策的反饋機制

在公眾參與政府決策的過程中，建立反饋機制是政府與公眾之間進行決策信息共享、決策民主協(xié)商、決策發(fā)布實施、決策執(zhí)行效果檢驗的重要環(huán)節(jié)。公眾參與政府決策的過程本身就是一個信息反饋的過程。一是政府決策之前，政府應(yīng)當將相關(guān)信息向公眾公示，公眾可以通過多種方式了解政府決策所收集的前期信息，如政府網(wǎng)站、新聞廣播、社區(qū)通知欄等，也是公眾了解決策背景的過程。二是政府要對公眾所提出的問題和建議及時予以回復(fù)和解答，如政府網(wǎng)站中的互動交流、咨詢投訴等欄目，相關(guān)工作人員應(yīng)快速回復(fù)并提供相關(guān)部門聯(lián)系方式，使得政府與公眾進行及時地交流互動。三是政府決策實施后，應(yīng)該把相關(guān)細則通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等向公眾公開，并提供相應(yīng)的渠道讓公眾反映意見。讓公眾對政策執(zhí)行結(jié)果進行監(jiān)督也是檢驗決策的依據(jù)。通過上述各環(huán)節(jié)的反饋，能夠使公眾對政府決策的全流程有必要的了解，使政府決策有了堅實的群眾基礎(chǔ)，便于決策更順利地執(zhí)行。建立公眾參與反饋機制不僅能夠增強公眾的主人翁意識和參與積極性，還有利于提高政府決策質(zhì)量和公信力。

（六）增強公眾參與政府決策的意識

一是引導(dǎo)公眾樹立法律意識、權(quán)利意識，讓公眾知悉自己擁有的基本權(quán)利，并以合理合法的方式參與政府決策。二是通過各種渠道對公眾參與進行宣傳和引導(dǎo)，讓公眾認識到政府決策與其自身利益息息相關(guān)，有助于增進公眾對決策的理解和支持。如通過社區(qū)發(fā)放宣傳材料，通過網(wǎng)絡(luò)、媒體發(fā)布信息，制作宣傳影片等。三是加強公眾相關(guān)專業(yè)知識培訓(xùn)，提高公眾參與政府決策的能力。如公眾加入社會組織，由社會組織舉辦專業(yè)的學(xué)習(xí)班和研討班對專業(yè)知識進行學(xué)習(xí)等。政府應(yīng)當以多種形式定期或不定期組織公眾與政府部門進行互動，如通過電視問政的形式，現(xiàn)場直播介紹本部門的業(yè)務(wù)、針對疑難問題進行解答和處理等。讓公眾對政府決策部門的業(yè)務(wù)有所了解，有利于在參與決策過程中進行有效溝通、消除誤解、達成共識。

公眾參與政府決策就是人民當家作主的集中體現(xiàn)，“公眾參與有利于促進決策的科學(xué)性和民主性”。[6]政府決策的客觀、合法、科學(xué)、公正，能體現(xiàn)最廣泛的公眾利益，也是黨和政府執(zhí)政能力的最好展示。公眾參與政府決策是一個長期的系統(tǒng)性工程，受多方面因素影響，是一個需要政府、公眾、社會組織等各方主體相互配合的過程，需要國家在立法層面、制度層面給予保障，在政府引導(dǎo)和宣傳層面給予支持。只有公眾參政議政能力的提升和法治理念的增強，才能達到公眾參與政府決策的預(yù)期效果。

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（責(zé)任編輯：劉 鵬）

On the Problems and Countermeasures in the Process of

Public Participation in Government Decision Making

Li Ping，Liu Hanlian

Abstract：With the advancement of democratization and the increasing awareness of public participation in government decision-making，the public pays more and more attention to government decision-making related to their own interests，and participates in government decision-making through various channels.Starting from the connotation of public participation in government decision-making，this paper expounds the important role of public participation in government decision-making，analyzes the existing problems of public participation in government decision-making，and puts forward corresponding countermeasures from the aspects of legislation，organizational guarantee，system innovation and participation channels.

Key words：public participation；government decision；public interest