美國耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐與啟示

王升堂，孫賢斌

(皖西學(xué)院 環(huán)境與旅游學(xué)院，安徽 六安 237012)

近一個(gè)世紀(jì)以來，人類近乎瘋狂地攫取自然資源，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能中有60%在退化和被人類以不可持續(xù)的方式被利用，包括淡水、魚類捕撈、空氣和水凈化，以及對區(qū)域和地方氣候、自然有害物和蟲害的約束與調(diào)整等[1]。過去30多年，中國的經(jīng)濟(jì)增長速度是全球主要國家中最快的，然而環(huán)境退化也在加速，其環(huán)境可持續(xù)性指數(shù)在世界各國中接近墊底[2]。為應(yīng)對全球性的生態(tài)系統(tǒng)退化，生態(tài)補(bǔ)償已成為日益流行的生態(tài)系統(tǒng)管理方法[3]。十八大以來，我國將生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，要求建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值的生態(tài)補(bǔ)償制度[4]?！蛾P(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》[國辦發(fā)〔2016〕31號]中對建立健全我國各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出了明確任務(wù)要求。十九大報(bào)告明確提出“建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。美國在為環(huán)境服務(wù)提供補(bǔ)償方面有著較久的歷史。在干旱、沙塵暴和經(jīng)濟(jì)蕭條的推動下，美國在20世紀(jì)30年代就開始幫助農(nóng)民進(jìn)行土壤保持。在美國耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿鲗?shí)踐中，土地休耕計(jì)劃(Conservation Reserve Program，CRP)發(fā)揮出的預(yù)期效果最為明顯[5]，其長期實(shí)踐積累的經(jīng)驗(yàn)值得參考與借鑒。

1 美國土地休耕計(jì)劃(CRP)項(xiàng)目特點(diǎn)

1.1 CRP是農(nóng)業(yè)法案授權(quán)實(shí)施項(xiàng)目

最初由1985年《食品安全法案》授權(quán)，由美國農(nóng)業(yè)部(United States Department of Agriculture，USDA)下屬的農(nóng)業(yè)服務(wù)局(Farm Service Agency, FSA)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的管理，由自然資源保護(hù)服務(wù)局(Natural Resources Conservation Service,NRCS)，國家食品和農(nóng)業(yè)研究所(National Institute for Food and Agriculture，NIFA)，美國林業(yè)局( U.S. Forest Service, USFS)，地方水土保護(hù)機(jī)構(gòu)以及其他非聯(lián)邦技術(shù)援助機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支持。項(xiàng)目實(shí)施以來，一批地力下降嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境脆弱的耕地得到休養(yǎng)生息，土壤、水質(zhì)、空氣質(zhì)量以及野生動物棲息地環(huán)境得到明顯改善。美國2014年農(nóng)業(yè)法案再次授權(quán)實(shí)施CRP計(jì)劃，同時(shí)對政策做出了一些調(diào)整。提出到2018財(cái)年時(shí)，將登記總額調(diào)減到2400萬英畝；廢除草地休牧計(jì)劃(GRP)，相應(yīng)的草地合約轉(zhuǎn)到CRP下繼續(xù)執(zhí)行；在某些特殊情況下，CRP土地可以耕作或放牧，但要扣除10%～25%的補(bǔ)償金，以抵消耕作放牧所得收益；放寬了CRP參與者提前終止合約的條件[6]。2014年農(nóng)業(yè)法案的政策調(diào)整，消減了CRP土地登記規(guī)模，將導(dǎo)致環(huán)境效益的下降。

1.2 CRP是財(cái)政投資項(xiàng)目

CRP資金來源于聯(lián)邦政府財(cái)政投資，被認(rèn)為是美國農(nóng)業(yè)部最成功的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目之一，也是規(guī)模最大的私有土地休耕計(jì)劃，號稱每年投資約20億美元，實(shí)際為18億美元左右(圖1)。這些資金通過土地租金、成本分?jǐn)偡绞街Ц督oCRP項(xiàng)目參與者，作為對耕地休耕的補(bǔ)償，同時(shí)也支持了農(nóng)業(yè)中小企業(yè)發(fā)展并創(chuàng)造了一些就業(yè)機(jī)會。

圖1 CRP歷年投資總額數(shù)據(jù)來源：USDA, FSA: CRP Enrollment and Rental Payment History by County 198602017.xlsx https://www.fsa.usda.gov/programs-and-services/conservation-programs/reports-and-statistics/conservation-reserve-program-statistics/index。文中圖2、圖3、圖5數(shù)據(jù)來源與圖1相同。

1.3 CRP是自愿參與項(xiàng)目

在CRP項(xiàng)目實(shí)施中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者或土地所有者自愿與政府(FSA)簽訂10～15年的土地合同，F(xiàn)SA為參與者提供租金支付和成本分?jǐn)傇?，將環(huán)境敏感性土地從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中分離出來，提高富有生態(tài)價(jià)值土地的覆蓋率[7]，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)野生動物棲息地，控制土壤侵蝕，改善水質(zhì)和空氣質(zhì)量的長期環(huán)境效益。

CRP有兩種登記類型：一般注冊(General CRP Signup)和連續(xù)注冊(CRP Continuous Signup)。一般注冊是競爭性的，只在特定時(shí)期開放，最近的一次是2015年12月1日開始接受申請的第49號注冊，F(xiàn)SA接受申請后，按照環(huán)境效益指數(shù)(Environmental Benefits Index, EBI)進(jìn)行排序，并根據(jù)EBI與成本因素確定哪些申請可以參與CRP，所有被接受的合約從2016年10月1日開始執(zhí)行[8]。連續(xù)注冊是非競爭性的，隨時(shí)開放，主要為解決資源環(huán)境更為脆弱的土地休耕問題，符合條件的簽約者會得到額外的財(cái)政資助。當(dāng)前正在進(jìn)行第51號連續(xù)注冊，從2018年6月4日開始到2018年8月17日截止[9]。

自CRP項(xiàng)目實(shí)施以來，參與CRP的土地面積一直處于波動狀態(tài)(圖2)。在2007財(cái)年達(dá)到頂峰3677萬英畝后，持續(xù)走高的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和相對較低的土地租金水平，農(nóng)民休耕意愿不斷走低，CRP登記量呈連續(xù)下降趨勢。2014年農(nóng)業(yè)法案順勢縮減了CRP休耕總量。

圖2 歷年累計(jì)CRP注冊土地面積

由于投資總額基本穩(wěn)定，隨著注冊面積的縮減，單位面積的補(bǔ)貼逐年上升(圖3)。

圖3 各年全美平均單位CRP土地補(bǔ)貼

單位面積補(bǔ)貼最高的2017財(cái)年，全美平均每英畝補(bǔ)貼76.73美元，按目前人民幣美元匯率計(jì)算，大約相當(dāng)于每畝補(bǔ)貼人民幣84元，遠(yuǎn)低于我國新一輪退耕還林還草補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。我國財(cái)政部等八部門《關(guān)于擴(kuò)大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》[財(cái)農(nóng)〔2015〕258號]規(guī)定“國家按退耕還林每畝補(bǔ)助1500元(其中中央財(cái)政專項(xiàng)資金安排現(xiàn)金補(bǔ)助1200元、國家發(fā)展改革委安排種苗造林費(fèi)300元)、退耕還草每畝補(bǔ)助1000元(其中中央財(cái)政專項(xiàng)資金安排現(xiàn)金補(bǔ)助850元、國家發(fā)展改革委安排種苗種草費(fèi)150元)”。CRP投資總額低于我國的退耕還林工程投資額，單位面積補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也低于我國的退耕還林工程，這表明我國新一輪退耕還林還草工程建設(shè)力度大于美國土地休耕計(jì)劃項(xiàng)目。

隨著中美貿(mào)易戰(zhàn)的持續(xù)，可以預(yù)期美國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格會大幅下跌。在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌和單位面積補(bǔ)貼不斷提高的雙重激勵(lì)下，美國農(nóng)民參與CRP的積極性會有所提高。

1.4 CRP環(huán)境效益明顯

CRP已有30多年的歷史，基本達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)，在成功保護(hù)自然資源的同時(shí)為美國各地的農(nóng)村社區(qū)帶來明顯的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益。CRP累計(jì)防止了超過90億噸土壤的侵蝕，有效增強(qiáng)并保持土壤生產(chǎn)力；恢復(fù)了約270萬英畝的濕地，保護(hù)了近175000英里的河道，保護(hù)了水質(zhì)；固定了數(shù)億噸大氣中的二氧化碳，凈化了空氣，提高空氣質(zhì)量，使當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)以及郊區(qū)和城市居民受益；CRP通過對野生動物棲息地的保護(hù)，改善了野生動物的生存環(huán)境，促進(jìn)了野生動物的繁衍，為人們帶來了野生動物狩獵和觀光等許多娛樂效益[10]。

2 美國CRP的經(jīng)驗(yàn)與啟示

2.1 堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則

CRP基本的成功經(jīng)驗(yàn)之一就是在CRP的實(shí)施過程中堅(jiān)持農(nóng)民自愿的原則，農(nóng)民會根據(jù)自身的情況與農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格等因素決定是否參與CRP。幾乎每年都有一些州的農(nóng)民參與性不強(qiáng)，表現(xiàn)為從2007年以來，參與的面積呈逐年減少的態(tài)勢(圖2)。美國各州政府如實(shí)上報(bào)，并未向農(nóng)民攤派休耕任務(wù)。CRP堅(jiān)持農(nóng)民自愿的原則為在政策推進(jìn)的基礎(chǔ)上引入市場化競爭機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。一般注冊期的CRP項(xiàng)目合同是通過競標(biāo)方式簽訂的，其經(jīng)驗(yàn)表明競標(biāo)可以降低成本，并且還有進(jìn)一步減少成本的潛力[11]。

2.2 政策推進(jìn)與市場化競爭機(jī)制相結(jié)合

圖4 CRP項(xiàng)目參與程序

CRP成功還在于把政策推進(jìn)和市場機(jī)制相結(jié)合。CRP最初是為了控制土壤侵蝕，保護(hù)土地生產(chǎn)力，并維持農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格穩(wěn)定。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷時(shí)，就會開始土地休耕計(jì)劃。聯(lián)邦政府使用財(cái)政資金給CRP項(xiàng)目參與者補(bǔ)償一定的現(xiàn)金，以換取目標(biāo)區(qū)域土地利用方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善。隨著CRP項(xiàng)目連續(xù)多年實(shí)施，其目標(biāo)已從最初的傳統(tǒng)目標(biāo)逐步發(fā)展為包括環(huán)境目標(biāo)在內(nèi)的多重目標(biāo)。環(huán)境目標(biāo)主要關(guān)注野生生物的棲息地、地表水及地下水水質(zhì)、土壤侵蝕，空氣質(zhì)量、碳匯等，同時(shí)還考慮其他副目標(biāo)，如提高農(nóng)民收入、堅(jiān)持參與者之間的公平性目標(biāo)等。目標(biāo)確定后，遵循成本有效性原則來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，努力做到單位美元支出的環(huán)境效益最大化，這要求做到以下兩點(diǎn)：第一，補(bǔ)償需定位在單位美元支出產(chǎn)生環(huán)境收益最大的地塊上，或具體保護(hù)措施上，即補(bǔ)償最需要休耕的地塊或最有利于環(huán)境的保護(hù)措施；第二，補(bǔ)償?shù)慕痤~要等于讓項(xiàng)目參與者在目標(biāo)地塊上采取期望的保護(hù)措施所需的最少資金，額外多余的補(bǔ)償都會降低成本有效性[12]，即花最少的錢，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)。

CRP計(jì)劃項(xiàng)目的申請和登記是一個(gè)篩選過程(圖4)，這一審批過程包含了市場競標(biāo)機(jī)制，而這種競標(biāo)機(jī)制體現(xiàn)了自愿和競爭的原則[11]。所以，CRP計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施過程是政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作、合同制管理模式，政府和市場的有效結(jié)合，提高了項(xiàng)目成本有效性。

我國實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償工程，如退耕還林還草工程、生態(tài)公益林建設(shè)工程、天然林保護(hù)工程等，是政府主導(dǎo)的大型生態(tài)建設(shè)工程，補(bǔ)償方式是行政化的制度安排[13]，與美國的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償CRP項(xiàng)目基于政府主導(dǎo)、農(nóng)民自愿參與、市場化運(yùn)作、合同制管理的模式有很大差異。

2.3 基于EBI指數(shù)確定補(bǔ)償對象

環(huán)境效益指數(shù)(EBI)是美國CRP項(xiàng)目確定補(bǔ)償對象的核心評價(jià)體系，包含了廣泛的環(huán)境指標(biāo)和項(xiàng)目成本的指標(biāo)。美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)服務(wù)局從1990開始使用EBI指數(shù)評估CRP合同的環(huán)境效益，隨時(shí)間的推移，EBI因子不斷發(fā)展完善，目前第49號一般注冊期EBI因子包括5項(xiàng)環(huán)境指標(biāo)與1項(xiàng)成本指標(biāo)，分別為：合同地塊預(yù)期植被覆蓋的改善對野生生物棲息地的效益(N1)；侵蝕、徑流和淋溶的減少對水質(zhì)的改善(N2)；農(nóng)場從減少土壤侵蝕中的獲益(N3)；持久的效益(N4)；風(fēng)蝕的減少對空氣質(zhì)量的改善(N5)；成本(N6)，其中N1、N2、N5、N6又包含若干子項(xiàng)(表1)，每一項(xiàng)的評分都有具體的規(guī)定。

表1 環(huán)境效益指標(biāo)(EBI)計(jì)分因素

資料來源：參考文獻(xiàn)14。

表1中只列出了EBI因子及分值范圍，詳細(xì)評分方法見美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)服務(wù)局第49號土地休耕一般注冊期EBI評分情況說明書[14]。

在EBI評分中，三個(gè)主要的環(huán)境因子—野生生物、水質(zhì)、土壤侵蝕分別被賦予100的分值，長期效益賦予50分，空氣質(zhì)量賦予3～45分。成本要素的分值是變化的，具體分值在登記結(jié)束后根據(jù)實(shí)際申請報(bào)價(jià)確定。對于任何因素，分值范圍內(nèi)的任何分值都可賦予。在EBI因子評分計(jì)算中利用了地理信息系統(tǒng)(GIS)技術(shù)，每一地塊的EBI分值都是唯一的。最后對EBI得分排序，由美國農(nóng)業(yè)部確定分?jǐn)?shù)線，得分高于分?jǐn)?shù)線的投標(biāo)將被接受。顯然EBI分值越高的投標(biāo)越具有競爭力，為了獲得較高的EBI分值，要做到以下三點(diǎn)，第一，申請參與CRP項(xiàng)目的土地應(yīng)種植或建立EBI得分最高的混合植被覆蓋，這是提高被接受機(jī)會的最好方法。第二，申請者應(yīng)只提供對環(huán)境最敏感的土地，即選擇哪些最需要休耕的地塊參與CRP。第三，申請者要考慮接受低于FSA愿意提供的最高金額的補(bǔ)償，即低報(bào)價(jià)增加被接受的機(jī)會。因此，EBI評估方法起到了篩選出環(huán)境最敏感的地塊、促進(jìn)采取最有益于環(huán)境的保護(hù)措施、提高資金使用效率的作用，較好地解決了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)中所要解決的補(bǔ)給誰、補(bǔ)到哪里、如何提高成本有效性等關(guān)鍵問題。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)中運(yùn)用EBI指數(shù)確定補(bǔ)償對象的方法值得參考運(yùn)用。

2.4 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多樣，信息公開透明

圖5 2017財(cái)年各州平均每英畝補(bǔ)貼

CRP項(xiàng)目合同期限10～15年，補(bǔ)償由兩部分構(gòu)成：一是耕地租金的直接補(bǔ)貼，二是退耕土地植被覆蓋恢復(fù)的成本分擔(dān)。由于美國各州、縣的土地成本不同，土地租金差異明顯，CRP的租金率是根據(jù)當(dāng)?shù)氐暮档刈赓U率計(jì)算的。農(nóng)民可以按土地租金率競標(biāo)，也可以按更低的租金率報(bào)價(jià)投標(biāo)，以增加競標(biāo)合同被接受的可能性。成本分擔(dān)是政府與農(nóng)民為休耕土地恢復(fù)植被共同分擔(dān)成本，政府的補(bǔ)貼不超過農(nóng)民付出成本的一半。由于土地租金差異及恢復(fù)成本不同，因而補(bǔ)貼成本各不相同，各州補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差異明顯(圖5)。根據(jù)具體成本情況確定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高了項(xiàng)目成本有效性，也較好地體現(xiàn)了項(xiàng)目實(shí)施的公平性。我國政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償工程的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一，在一段時(shí)間內(nèi)通常采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，沒有充分區(qū)分成本隨時(shí)間的變化以及不同地域的成本差異。

CRP項(xiàng)目信息公開透明。美國農(nóng)業(yè)部的農(nóng)業(yè)服務(wù)局定期發(fā)布CRP項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)展報(bào)告，對各州、縣參加CRP項(xiàng)目的簽約土地面積、涉及農(nóng)民與農(nóng)場數(shù)量，實(shí)際發(fā)放的補(bǔ)償情況向社會公布，并適時(shí)更新，社會公眾可以很方便地查閱到項(xiàng)目進(jìn)展的詳細(xì)情況。生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目信息完全公開有利于公眾監(jiān)督，值得借鑒。

另外值得一提的是，美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)服務(wù)局在其發(fā)布的第49號CRP注冊指導(dǎo)小冊子中聲稱美國農(nóng)業(yè)部是一個(gè)平等機(jī)會的提供者、雇主和貸款人，并承諾：根據(jù)聯(lián)邦民權(quán)法和美國農(nóng)業(yè)部的民權(quán)法規(guī)和政策，美國農(nóng)業(yè)部、其代理機(jī)構(gòu)、辦事處、員工以及參與或管理美國農(nóng)業(yè)部計(jì)劃項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)等不得有任何的種族、膚色、國籍、宗教、性別、殘疾、年齡、婚姻狀況、政治信仰等歧視行為。為需要使用盲文、大字體、錄音帶、美國手語等交流工具的殘疾人指定專門的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目信息甚至可以用英語以外的語言提供[10]。這種做法人性化，值得肯定。

3 結(jié)語

生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)成為解決環(huán)境退化問題的一種流行方式，是一種很有前景的政策工具，但已實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中有相當(dāng)多的項(xiàng)目結(jié)果表現(xiàn)差強(qiáng)人意，其主要原因就在于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)不夠科學(xué)合理。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)是一個(gè)極為復(fù)雜的過程，涉及政治、法律、社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域。美國土地休耕計(jì)劃的一些做法，如立法先行，政府主導(dǎo)，市場化運(yùn)作，合同制管理，堅(jiān)持自愿參與原則，運(yùn)用環(huán)境效益指數(shù)篩選補(bǔ)償對象，因時(shí)因地確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目信息公開透明等較好地融合了多種因素，使得CRP計(jì)劃項(xiàng)目較成功地取得了預(yù)期效果。雖然中美國情有很大差異，但在進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)，CRP計(jì)劃項(xiàng)目一些成功的做法還是值得參考與借鑒的。當(dāng)然也不能照搬美國的模式，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國實(shí)際，從制度創(chuàng)新出發(fā)，貫徹落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，建立完善適合我國國情的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐全面深入開展。